区域公共管理视角下的郑汴一体化过程

王清亮

摘要为贯彻落实中央关于促进发展中原城市群的精神,2006年河南省提出“郑汴一体化”的发展规划,目标是以郑汴一体化为契机,带动整个中部地区的发展,实现中原城市群和中部崛起的伟大构想。近些年来,郑汴一体化取得了长足的发展,但在此过程中,浮现出诸如包括区域公共物品提供在内的区域公共问题、行政区划结构、区域政府合作机制等各各方面的问题,这就需要我们用区域公共管理的眼光看待之。

关键词郑汴一体化 公共物品 区域公共管理

中图分类号:D67 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-252-02

一、郑汴一体化的内涵

从地理位置上看,郑汴一体化区域位于郑州与开封中心城区之间,主要由郑州部分的中牟县和开封部分的汴西新区为主组成的七百多平方千米的带状区域。郑汴一体化,就是将郑汴两市通过快速通道等基础设施连接起来,通过一系列制度安排,搭建郑汴共同发展的平台,形成产业发展带,实现生产要素与商品在两市之间无差别流动与优化配置,促进两市共同繁荣与互补发展。这即是中原城市群的一个发展目标,也是区域一体化的一个发展过程。

郑汴一体化发展,就是要推进郑汴两市在城市功能布局、基础设施建设、产业发展等多个方面的相互衔接,形成基础设施共建、产业互补、资源共享、功能协调的一体化发展新格局。郑汴一体化的目标在于打破传统行政区划束缚,从功能、城区、空间、产业、服务、生态等六个方面,具体提出加快两市发展对接的基本途径,努力促进两市的发展融合。对跨区域的交通、能源、生态、环保等重大基础设施,进行统一规划和集中布局;同时深化户籍、就业和社会保障制度改革,推动行政区域有序调整,开展城乡一体化试点。其主要内容主要包括六个方面:

(一)功能一体化

郑州、开封两城市各具特色,为追求共同效益,功能一体化的目标在于强化开封的文化、教育、旅游、休闲、娱乐功能,加快郑州的休闲、娱乐等服务功能与开封衔接,努力使开封成为郑州都市圈中具有浓郁文化特色的休闲娱乐功能区,实现郑汴两市功能互补。

(二)交通一体化

随着郑开大道的建成通车,交通一体化已初见成效。公交一体化,推动郑汴两市空间的对接,在郑州与开封之间形成以两条高速公路、一条国道、若干条公路和城市道路以及陇海铁路、徐西客运专线等为基本骨架的便利快捷的交通通道。建设开封至郑州新郑机场的高速公路,与郑州西南绕城高速公路连接,使新郑机场成为开封、郑州共用机场,并与连霍高速形成环形高速通道。

(三)空间一体化

郑汴空间一体化,指郑汴两市相向发展,突破各自发展的行政区划束缚,从区域协调层面合理布局产业、基础设施等,实现两市的空间融合。近期,郑州要加快郑东新区建设,适时向东拓展;开封要加快汴西新区建设,城市重心向西转移;支持中牟组团和开封杏花营组团加快发展,进一步密切空间联系。

(四)经济一体化

经济一体化是郑汴一体化的关键和核心。郑汴经济一体化指从“大郑州”发展的高度,突破行政及现有规划限制,从整体协调发展的角度,定位两市的经济发展。近期要突破中牟规划限制,引导郑州的制造业、物流业、研发等产业向东布局,支持开封新兴工业、职业教育、高新技术等产业向西集聚,初步形成郑汴紧密相连的产业带,为一体化发展奠定良好的产业基础。

(五)服务一体化

郑汴服务一体化指率先推行教育、科技、文化、旅游资源共享和金融、电信同城化,极大地降低郑汴两市的商务成本,推进两市交流的便捷化。其中通信统一收费,金融服务统一标准应该成为这一任务的重中之重。

(六)生态一体化

在发展经济的同时,必须加强环境保护,以创造环境优美、生态和谐的宜居环境为前提,加快两市的生态一体化。近期要在两市之间主要干道、河道两侧建设绿色廊道,在郑东新区与中牟之间、中牟与开封之间,建设森林、绿地生态调节区,发展都市型农业和观光农业,实现绿化和观光的充分结合。

以上六点是两城基础设施上的硬件对接,而如何实现这一对接,两地对接的日常工作如何协调和管理是实现对接的先决条件。不断完善的相互协调机制,是加快郑汴一体化进程的重要保障。因此,郑汴一体化的主要内容还包括两地政府间合作和协调机制的建立,两地政府主要职能的划分和角色定位。

二、郑汴一体化发展战略指导思想和区域战略定位

郑汴一体化,就是在政府推动下,以产业对接为核心,通过制度创新、打破行政壁垒、共建基础设施、优化城市布局,实现资源共享、优势互补,建设一体化的城市共同体,打造中原城市群的“龙头”使之成为中原城市群产业示范区,中国中部崛起开发试验区,带动河南省乃至中部地区的崛起。郑汴一体化区域是郑汴一体化的核心区、主要空间承载区及未来两市发展的功能拓展区,也是中原城市群产业发展示范区、我国中部崛起的开发试验区。“郑汴一体化”强调的是经济一体化和功能互补,对郑州和开封来说是双赢。如果运作得当,将在两个地区甚至中原城市群形成一种新的活力,在全国范围内形成一个良好的形象,从而通过共同搭建的平台对外界产生强大的吸引力,给两市带来更多的资金和资源。由此来看,郑汴一体化是河南省加快发展中原城市群的重大决策,更是带动中原城市群崛起的率先突破口。从城市功能看,郑汴一体化将把郑州建成全国区域性中心城市,发挥郑州在中原城市群中的龙头带动作用。以郑州、开封两城市为中心的区域发展为契机,辐射周边地区乃至整个中原地区的城市发展,在中部崛起中发挥重要的支撑作用。

三、区域公共管理视角下的郑汴一体化

(一)郑汴一体化需要郑汴双方共同提供区域公共服务、公共物品

郑汴一体化,很重要的一点就是公共服务的一体化。首先是在两地的教育、医疗、社会保障体制等软环境的的一体化。其次是交通、通讯、农业基础设施等硬件设施的一体化,让两地的公共服务实现平衡了,才可能实现两地群众心里的一体化的感觉,进而才可能实现两地的各种要素资源自由、无障碍地合理流动。因此,在郑汴一体化的过程中,要改变人力资源向相对发达的郑州单向度流动的现状,使人力资源鞥够在郑汴一体化的基础上在郑汴之间进行合理的双向流动,使郑州能够吸引开封的人才去郑州,开封同样能够吸引郑州的人才留在开封。而要使人才能够双向合理流动,进而在区域内部达到优化配置只有一个办法,这就是实现与户籍身份相挂钩的各项基本公共服务在地区内部达到无差别化。

实现了与户籍挂钩的各种基本公共服务的无差别化,实际上仅仅是使人力资源在区域内的优化配置成为了可能,但人力资源在区域内的优化配置并不能够就此实现。人力资源的配置必然与产业配置情况相互联系。只有产业配置上需要人力资源进行流动,人力资源才会流动。而产业的配置又与能源、资源(含原材料)、资金等其他要素的流动紧密相连,如果这些要素不能实现在区域内部进行低成本流动,那么产业的配置就一定难以合理。进而人力资源也就很难合理流动进而在区域内部实现优化配置。因而,在郑汴一体化中,我们必须注重对于两地之间交通、通讯等的能力的提升,以便于彼此之间各种资源的低成本合理流动。而目前的实际情况是,开封方面财政实力比较薄弱,单靠自身的投入很难满足郑汴一体化的需要。这就需要郑汴作为一个整体来统筹规划郑汴双方在这些方面的投入需求,进而进行统一的投入。

(二)郑汴一体化应当整合双方的公共资源,更好地服务社会

在区域经济一体化的形成和发展过程中,各种公共产品、公共服务的缺乏和基础设施建设的不足成为制约区域经济发展的一个瓶颈,需要区域内的各级公共行政主体合作提供。恰当的区域公共产品生产、提供机制有利于区域合作机制的形成,从而找到解决区域公共问题的有效手段;有利于区域稳定、协调发展和社会公平的实现,有利于提高区域公共问题的治理水平i。在郑汴一体化过程中我们可以充分地利用区域公共管理理论来做一些提高公共服务提供能力的努力。譬如,目前的环保、安全生产等领域存在着两个城市各自都设有独立的组织机构,自成系统,但是各自的执行监督效果并不强的问题。我们可以考虑在这类领域,实行区域一体化管理。整合郑汴双方的环境保护部门为一个整体,把原来的两套班子变为一套班子,同时统一了两地的环境方面的政策,增加了这个机构的监督能力、执行能力,进而可以更加专注地进行重点监督。这种尝试,可以扩大到安全生产、法院等部门。这样的尝试旨在逐渐探索出独立于行政区行政的监督性力量,为加强中央在一些特殊领域对于地方以致基层的监管做出有益的探索。

(三)站在中原城市群建设甚至于中部崛起的高度来看待郑汴一体化

区域公共管理的“区域”本来就是一个相对变化的概念,它不同于行政区公共管理中相对固定的行政区。行政区的公共管理,基本上是在确定的地域范围内进行的,而区域公共管理目的在于在一个区域内部来共同提供相应的公共服务,进而提高整个区域的效益,而不同领域的公共服务,适合不同层次、边界的区域来提供,且一个大的区域又同时会包含着一些小的区域(譬如,中部本身是一个区域,而在中部地区有同时包含了中原城市群、长株潭城市群等相对低层次的区域,在中原城市群内部有包含有郑汴一体化这个区域),因此其作用范围也就应该是随着所要提供的公共服务(公共物品)的变化而不断变化的。郑汴一体化是在党中央国务院“促进中部崛起”的大背景下,作为河南省建设中原城市群的一个重大战略部署来进行的。因此在进行郑汴一体化的过程中,决不能仅仅把眼光局限于郑汴两个城市之间,而必须把郑汴一体化看作是建设中原城市群的一个重要组成部分,看成是促进中部崛起的一个重要组成部分来进行。譬如,在谋划郑汴一体化的产业格局过程中,不能只是仅仅做到郑汴之间的合理竞争与合作。保证郑汴之间在产业布局上的互相协调,避免低水平的重复竞争,注重双方的分工合作,这一点是必要的,但仅仅做到这样一点还不够,我们还必须得在中原城市群建设的高度来考虑,放在促进中部崛起的高度来规划。郑汴应该明确自己在中原城市群中的地位与角色,明确中原城市群在与中部其他省份的对比中的优劣势。进而,带领中原城市群发展相对于中部其他省份更具优势的产业,而不是在基本不占优势的产业上还与其他中部兄弟省份进行低水平的竞争。在中原城市群内部,着重发展目前自己相对最占优势的产业,并将其做大做强,同时可以在产业内部对不同城市进行适度的分工,可以在中原城市群内部的兄弟城市之中分配自己所作的支柱产业的配套产业。反之亦然,郑汴要能够放下身段来做兄弟城市的强势支柱产业的一些辅助产业。

(四)郑汴一体化要把郑汴作为一个整体来统筹发展

要把郑汴作为一个整体来统筹发展,首先必须突破一个体制瓶颈:目前郑州与开封各自的主政者的个人仕途升迁还是主要取决于自己所在行政区的经济社会发展情况,最主要的是行政区的GDP增长情况。在这样的体制下,郑汴双方的主政者为着自己的仕途着想,更多地会考虑自己主政的行政区在自己任内的GDP增长、自己行政区的经济社会发展,为了自己这个短期的局部的利益而忽略甚至损害对方的利益,损害郑汴作为一个整体全局的、长期利益。在这样的情况下,郑汴一体化建设在各个领域的长期规划、近期计划的落实、实施都会受到郑汴各自主政者方面的压力与影响,很难积极地卓有成效地进行。因此,必须改变这种政绩考核体制。笔者认为,结合我国一党长期执政、对地方各级党政负责人的考核主要是在同级党委中进行的实际,在实践中可以进行这样的尝试:郑州与开封两地的党组织进行合并,组成中国共产党郑汴一体化区域委员会,一体化党委的下级就是郑汴各自所辖县市的党委。郑汴各自市级人大、政府、两院主要负责人,由一体化党委负责推荐,其中郑汴两市的市长均由副书记担任。党委集体对于郑汴一体化区域整体的经济社会发展负领导责任,省委省政府对于郑汴一体化党委的考核针对郑汴一体的整体经济社会而不是针对郑州、开封各自的发展,针对集体而不对个人。

参考文献:

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