难民定义探讨

孙 倩

摘要难民问题在历史上由来已久,在法律上有关难民的世界性定义产生比较晚,并由于难民的不同定义而一直伴随着争论,而争论的背后实际上就是什么人应当受到国际难民体制的关注。本文指出国际社会对难民关注中心的转移表明难民这一概念会随着时代的发展而具有不同的涵义。

关键词难民 难民标准

中图分类号:D068 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-346-01

一、有关难民定义的争论

难民问题在历史上一直带有宗教性与政治性,因此,有关难民的世界性定义出现比较晚。1947年,国际难民组织的章程将难民界定为“因种族、宗教、国籍、或政见而害怕遭到迫害、不愿返回其来源国的人”。1951年《关于难民地位的日内瓦公约》中规定,难民适用于下列人员,即“由于1951年1月1日以前发生的并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国际、属于某一社会群体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外,并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于上述畏惧而不愿返回该国的人。”由此可见,1951年通过的《关于难民地位的公约》对难民适用范围的规定显然较窄,在时间上只适用于1951年1月1日以前发生的事件所造成的难民,在地理上也把难民限定在欧洲。而形势的发展表明,难民潮绝不仅是第二次世界大战及战后初期的一种欧洲现象,它可能发生在世界上任何不稳定的地区。为使1951年的公约适用于1951年以后的难民问题,1967年,联合国通过了《关于难民地位的议定书》。该协定取消了1951年公约规定的时间和空间限制,从而使公约成为真正意义上的世界性公约。

从上述两个联合国公约有关难民的定义可以看出,导致难民产生的原因有五种,即种族、宗教、国籍、属于某一社会群体、具有某种政治见解。但随着实践的发展,难民的概念出现了扩大的趋向。1969年,出于解决非洲难民问题的需要,非洲统一组织制定了《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》。该公约承认了更加广义的难民,即认为难民的产生不仅仅是政治迫害的结果,其原因还包括外来侵略、占领或外国统治,或是发生了导致其原籍国发生严重动乱的事件等。

从上述内容可以看出,在确定难民上有两组不同的标准。一组标准比较严格,它是以一个人感受到迫害的恐惧为基础的,1951年联合国《关于难民地位的公约》和1967年联合国《关于难民地位的议定书》就是采用的这一标准;另一组标准则相对宽松一些,1969年非洲组织难民公约所采用的这一标准除了包括那些逃离迫害的人之外,还包括那些逃离自然灾害,外国干涉以及国内逮捕的人。在实践中,这两组标准都在被使用。发展中国家一般愿意依照较为广泛的定义来为个人提供庇护,而发达国家则在其海外援助政策当中同时承认这两种定义。但是,发达国家通常不给那些属于更广泛意义上的受迫移民以庇护——除非寻求庇护的人来自临近的国家。显然,发展中国家与发达国家在考虑什么样的人算是一个难民以及用什么来保证难民所应获得的保护与援助这些问题上存在一定的冲突。

二、有关难民定义争论的原因

难民定义会有如此多的争论,症结就在于难民的定义关系到什么样的人应当受到国际难民体制的关注。为什么对两种定义有如此多的争论呢?一些人认为,难民应当有一个与1969年非洲统一组织《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》规定的标准相一致的统一定义。他们认为1951/1967年联合国的定义已经过时,因为这种定义已经不再适用于被迫移民的主体。作为证明,有人指出,经济合作与发展国家组织就已经采用了更为广泛的定义,并通过诸如困难地位,逃离中的人道主义停留,和临时受保护地位等机制来实施。取得上述地位的人数经常超过那些被承认是可怜的难民的数量。还有人强调指出,非洲统一组织的定义体现了对那些在危难之中的人的人道主义关怀,并给受影响的东道国作出了更强有力的国际援助证明,当然,这些东道国大部分是第三世界国家。

其他人也表达了对扩大1951年联合国难民定义的关注。他们认为,如果扩大1951年联合国的难民定义,那么难民体制的负担将变得非常沉重,而那些真正处于危难之中的人将无法及时得到保护与援助。另有人强调指出有必要对保护与援助作出区分。他们强调说,难民体制的重心必须集中在那些急需国际保护的个人;这并不排除扩大对其他群体的国际人道主义援助。有人认为,达成一个新的,更好的,更具政治性的定义并不是问题,还强调说,“谁是受关注者”是由政治来决定,所以对上述问题的关注应集中在如何使上述那些人进入到政策制定者以及援助机构的视野当中,而不应集中在对定义的无谓争论上。

申请保护与援助的人不外乎以下四种:符合1961/1967年联合国有关难民公约所规定的标准的人、大规模冲突的受害者、逃离恶性体制的人及资源的经济移民。只有前三种人是国际移民体制的关注点,并应获得不同程度的保护与援助。但是,一些因素会使得上述种类之间的区别变得模糊。因此,应当建立起一些新的临时保护机制来确保第二种,或有可能第三种人的需求。需要强调的是,有关临时保护类型与持续时间的国际或至少是区域的协定建立的一个好处就是国家就有了相应能力来更有力地确保保护的“临时”性。相应地,这样可以帮助减少现在对庇护体制的约束。简单地说,当对上述四种类型间的界限进行有效关注时,这也就明确表明单纯改进定义并不能解决保护与援助被迫移民的问题。还应强调地是,“解决方法”在根本上需要有更多的政治意向。由此看来,难民定义背后的政治性考虑一直存在,并且影响着国际社会成员的态度。

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