欧盟反倾销条例公共利益原则的研究

李晓琳

摘要欧盟的反倾销条例明确要求在实施任何反倾销措施之前调查机关应进行公共利益考察,只有在这种反倾销措施符合欧盟公共利益的条件下才可实施,公共利益的考察成为征收反倾销税的一个必要条件。欧盟反倾销条例公共利益原则的设立,是人类反倾销立法的一次重大变革,具有鲜明的时代背景和前瞻性,对世界反倾销规则的发展方向和我国反倾销立法具有积极的借鉴意义。本文从公共利益的定义,欧盟公共利益原则的设置目的、功能和评价以及对我国的启示方面对欧盟反倾销条例公共利益原则进行了阐述。

关键词公共利益 反倾销

中图分类号:D99 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-120-02

WTO《反倾销协议》规定成员方实施反倾销措施应当满足三个条件:1.进口产品构成倾销;2.倾销对国内产业造成损害;3.倾销和损害之间存在因果关系。这三个条件是实施反倾销措施的最低标准。而欧盟的反倾销法律则明确要求在实施任何反倾销措施之前调查机关应进行公共利益考察,只有在这种反倾销措施符合欧盟公共利益的条件下才可实施,公共利益的考察成为征收反倾销税的一个必要条件。公共利益原则是欧盟决定实施反倾销措施的第四个标准。

一、公共利益的定义

何谓公共利益?从经济学角度看,进口产品的倾销行为虽然给国内相同产业造成了消极影响,但会给该产品的消费者、下游产业用户带来不同程度的利益,有时甚至对国家间的外贸关系也会产生积极影响。在认定倾销对国内产业的损害时有必要从国家整体利益出发,这就涉及到公共利益这一概念。

从法律角度看,加拿大、日本、欧盟等国的反倾销条例都对之作了规定。其中,以欧盟在第384/96号《反倾销条例》中对公共利益的规定最为明确、详细,其第21条第1款规定:“关于是否应欧共体利益要求进行干预的裁定,应当建立在对所有的不同利益,包括国内产业的、用户的和消费者的利益作为一个整体评价的基础上。只有当所有当事人根据第2条都有机会发表意见,才能根据本条作出裁决。”这就是说,在采取倾销认定、损害标准以及反倾销措施时,都不能只考虑受到损伤的国内行业的利益,要兼顾进口产品的消费者、用户及其他相关产业的利益,不能伤害无辜。在这里“公共利益”其实更强调公众利益尤其消费者与用户(包括中间生产人)的利益,是对只重视国内产业损害的传统做法的矫正。同时,该条例对进口商、用户及消费者组织向主管机关陈述理由、请求的程序方面也作出了较为详尽的规定,使公共利益原则在实施反倾销措施时得以有效地体现。

二、欧盟公共利益原则的设置目的

欧盟设置共同体利益条款的目的,是在保护受到倾销伤害的企业的同时,顾及其他有关各方如进口商、消费者等的利益,避免损害其“整体利益”。

在欧盟一贯的反倾销司法实践中,欧盟的企业利益在欧盟的总体利益中,是占有绝对优先地位的,欧盟的总体利益往往和欧盟的企业利益画等号。布鲁塞尔国际特高达律师事务所的沈静说,在过去的诸多案例中,在确认了存在倾销和对欧盟企业构成了“实质损害”后,因欧盟总体利益的需要,欧盟委员会没有对有关的出口企业采取反倾销措施的案例并不是很多。

反倾销措施对消费者可能造成的影响是欧盟委员会现今关注的另一个层面。新规则前言部分第(30)指出:“规定一个可在其内辩论反倾销措施是否符合包括消费者利益在内的共同体利益的管理体系,和规定一个必须提供这类信息的期限以及有关当事人的披露权是审慎的。”事实上,正是由于用户与消费者对在反倾销诉讼中的利益得到保护的强烈要求才使得欧盟的立法者增列了该条款。而且,从经济学角度看,进口产品的倾销行为虽然给国内相同产业造成了消极影响,但价格低廉的产品,对于该产品的消费者、下游产业用户、分销行业就业状况、国内市场充分竞争的形势都可能带来不同程度的利益,有时甚至对国家间的外贸关系也会产生积极影响。所以,在相关产业要求对进口产品实施反倾销措施的同时,消费者、下游产业等可能会针锋相对提出相反的意见,这就要求反倾销调查机关必须综合考虑各方面的利益,“两害相权取其轻,两利相衡取其重”,以公共利益最大化为标准,做出最合理的选择。因此,在倾销调查实践中,欧盟委员会通常通过发放问卷等方式让进口商和消费者表达他们的看法。只有欧盟企业也生产相同产品,而且采取反倾销措施符合欧盟总体利益的前提下,即欧盟企业的利益大于欧盟进口商、使用者和消费者的利益时,欧盟委员会才会采取反倾销措施。欧盟委员会还特别强调,反倾销措施不一定导致欧盟市场的价格上涨,因为欧盟委员会采取反倾销措施后,欧盟企业可能增加销售量,扩大市场份额,从而扩大生产规模,降低单位生产成本。布鲁塞尔奥本海默律师事务所的一份研究报告称,保护对象不同是欧盟和美国反倾销法的一个重要不同点,美国的反倾销法只保护企业利益,而欧盟的反倾销法保护的是“欧盟的公众利益”。这无疑是对反倾销机制的一个合理的制约和补充。

三、欧盟公共利益原则的功能和评价

欧盟公共利益概念的创立,使各个不同产业的利益在反倾销程序中都得到适当考量。反倾销措施实施的效果并不是完全孤立的,其一方面保护了申诉产业免受国外产品的倾销冲击,在另外一方面,将导致购买进口产品的下游用户和产业无法继续获得低价的原材料,生产成本的上升;另外其他利害关系方,如消费者、进口商和零售商的利益也将受到一定的影响。在理论上,欧盟公共利益原在反倾销调查程序中起着一个“安全闸”的作用,它阻止反倾销措施的自动征收对其他产业和利害关系方造成负面的甚至是灾难性的影响。在实践中,欧盟调查机关虽然进行公共利益的考量和权衡,却很少因为公共利益问题而阻止反倾销措施的实施,仅在极少的案件中因为欧盟公共利益的考量而否决了反倾销措施的实施。在欧盟反倾销案件中,公共利益条款实现了以下四个功能:1.作为调整救济措施的手段。如在1985年的GLY CINE案中,由于考虑了公共利益(当时尚未有正式立法),裁定日本出口商以价格承诺代替固定反倾销税;2.作为损害要件的抗辩。即在考虑了共同体的利益后,裁定损害不存在;3.作为确定因果关系的决定性因素。即考虑了共同体利益后可能会裁定倾销与损害不存在因果关系;4.作为一个独立的中止反倾销调查的原因。

反倾销是欧盟为保护本地区经济利益最常用的一种手段。在 确保欧盟反倾销条例符合WTO反倾销协定的要求下,增设了公共利益原则这一判定倾销是否成立的要件,超越了WTO反倾销协定的规定,使得立法超前成为欧盟反倾销法的突出特点。不仅更好地保护欧盟的整体利益,减少反倾销措施对欧盟经济产生的震荡,而且在欧盟的示范效应和WTO倡导的自由贸易的推动下,公共利益作为各国的真实利益诉求将促使各国在立法中体现出欧盟这一发展趋势,公共利益最终将在各国的反倾销法中得以确立和完善。

四、欧盟公共利益原则对我国的启示

公共利益对贸易保护主义倾向的限制和对反倾销“滥用”的遏止作用,对进口国决定是否实行反倾销和出口国应诉反倾销有重大意义。我国现行的《反倾销条例》没有对“公共利益”, 加以明文规定。而且我国的企业在进行反倾销的应诉中并没有充分利用公共利益这一条款。

(一)加强我国反倾销立法中公共利益原则的规定

随着反倾销案件数量的上升和涉案范围的扩大,为了避免因片面保护某一产业部门而招致国家总体利益以及广大消费者利益的重大损失,提高我国在对外贸易谈判中的回旋余地,增加我国主管机关在实施反倾销措施中的灵活性,应当在我国反倾销立法中添设公共利益原则。首先,在公共利益的基本原则上。我国可以借鉴欧盟在这方面的做法,客观地听取上下游企业和消费者的意见,考虑倾销产品同国内同类产品有无差异,最终从国家利益的角度出发,依法对反倾销案件作出公正和公平的裁决。其次,在公共利益的立法技巧上,我国可以在不违背世贸组织非歧视待遇原则的前提下,增加实施反倾销措施的灵活性条款,以满足公共利益的要求。如可规定:根据公共利益原则,当调查机关认定征收反倾销税不符合国家的整体利益时,即使征收反倾销税的条件已满足也可以不征税或少征税。

(二)加强我国在反倾销应诉中公共利益的抗辩

首先,我国出口商在应诉反倾销案时,应充分利用公共利益原则,加强与进口商和最终用户的多方合作,争取他们的大力支持,以在就公共利益的表决上作出有利于我方的裁决。我国可以充分利用其“本土化”的优势,加强在应诉中整体抗辩能力。其次,我国可以充分利用其“本土化”的优势,加强在应诉中整体抗辩能力。即凭借进口商和最终用户为了避免承担实施反倾销措施的直接后果(包括需缴纳数量可观的保证金或不得不转而向商品价格较高的国家进口等)而天然具有的应诉中获胜的动机。

(三)加强我国在反倾销领域中的国际协调

不但要积极争取在世贸组织框架内协调国际反倾销,而且要努力促进我国反倾销立法与国际规则接轨。一方面要积极主动地加强对世贸组织《反倾销协议》与我国《反倾销条例》的比较研究,不断改进和完善我国的反倾销立法。另一方面,要在遵循世贸组织规则和国际惯例的基础上,促使我国反倾销实践走向法制化、规范化。还可以互不适用反倾销法协议和适用反倾销法进行合作的协议,协调管理国际上的反倾销行为。

五、结语

欧盟反倾销条例的实行更全面地考虑了该法律措施在国际贸易中给欧盟这一利益整体带来的净利润与净损失,完全符合经济学规律。公共利益条款的引入不但不会与现有法律体系相冲突,而且能切实解决欧盟与世界其他国家实际存在的问题,使反倾销立法更具经济上和法律上的合理性。因此,在我国反倾销相关立法中应参照欧盟反倾销法中的公共利益条款将其适当地增补或引入,从将"中国整体利益"置于其他利益之上的角度,灵活、充分利用公共利益条款,不放过法律上任何一点对我国有利的规定,尽可能降低和避免对我国征收反倾销税。这对于完善中国反倾销立法实践和提高中国在当今世界经济贸易中的地位有重大意义!

注释:

郭寿康,赵秀文.国际经济法.北京:中国人民大学出版社.2000年版.第190页,第198页.

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朱国华,蔡净.论我国反倾销立法完善.法治论丛.2003年版.