调整税入结构恰逢其时

民众所得到的公共服务与其所付出的税负不成比例,已经提示了税制改革的必要性。要让两者恢复平衡,就得让各级政府的公共服务责任与其财政能力相匹配。而政府财力充裕,尤其是中央政府财力充裕,则为税制改革提供了操作空间

财政部近日统计公布:2010年1至10月累计,全国财政收入70899.82亿元,比去年同期增加12536.02亿元,增长21.5%。其中,中央本级收入37362.67亿元,增长19.3%;地方本级收入33537.15亿元,增长24.1%。财政收入中的税收收入 62895.14亿元,增长22.6%;非税收入8004.68亿元,增长13.6%。

在民生并不宽裕的时候,政府财政收入增长如此之快,难免引起争议。政府应当利用这个时机,积极推动税制改革,主要是调整中央与地方之间的税收配置,从而让地方逐渐从土地财政中摆脱出来。而这将为确保民众土地权益、减少社会冲突,创造重要条件。

目前中国面临着一个严重的经济社会问题,那就是地方政府进行大规模的拆迁。这股拆迁风甚至蔓延到乡村,各地都在拆迁村庄,强迫农民集中居住。在此过程中,会出现地方政府滥用权力的情况,因而民众抗争事件不断出现。

针对这种情况,舆论呼吁废除拆迁制度。北大法学院五位学者去年底曾向全国人大递交关于审查《城市房屋拆迁管理条例》的报告。国务院法制办也曾明确表示,将废除《城市房屋拆迁管理条例》,并制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。据悉,五位学者近日将举行会议,对这一年来拆迁变法的进程表示满意,呼吁公开立法。

现实的情况是,地方政府在拆迁、征地上有巨大的利益,他们绝不愿意看到拆迁条例的废除。而地方政府之所以把自己的财政、经济增长捆绑在拆迁、征地上,固然与政治体制有关,但目前不合理的财政体制也要对此承担重大责任。这就是人们早已指出的中央、地方财政权力与公共品供应义务之间的不匹配。

遵循“放权让利”的改革原则,上个世纪80年代财政收入配置的总体趋势是民众所得相对增加,政府所得相对减少;在政府内部,中央所占比例下降,地方所占比例扩大。1994年分税制改革之后,这一局面发生巨大变化:中央财政收入占整个财政收入的比重迅猛上涨,目前维持在75%~80%。举例来说,在三大税种中,中央与地方财政分成比例为:增值税75%:25%,消费税100%,企业和个人所得税60%:40%;中央占尽优势。

尽管如此,中央和地方政府的公共服务与公共品供应责任却没有相应调整,结果就出现了严重的失衡:地方政府的财政收入比例大幅度降低,其所承担的社会公共服务职能一点也没有变化。过去若干年来,这种职能甚至不断增加。

这样的制度背景下,出现了“政府创收”的现象。最开始,各级地方政府是乱开收费项目,预算外、体制外收入在地方政府实际总收入中所占的份额不断上升。过去十年,地方政府则发现了“土地财政”这一新大陆。一方面,地方政府通过低价拆迁市民房屋获得土地,或者征收农民土地,转手以高价出让给开发商,直接获取巨额收入。另一方面,房地产开发、城市化带动投资、消费、乃至出口,在给地方政府官员创建良好政绩的同时,也给地方政府带来巨额税收收入。这十年,土地财政日益成为地方政府的第一财政。

如此巨大的土地利益,严重扭曲了地方政府的行为模式,不仅导致经济结构严重失衡,也导致社会结构严重失衡。人们纷纷要求废除土地财政,以使地方政府回归自己的本分。但是,废除土地财政,除需要一些政治程序外,也需要改变目前失衡的中央-地方财政收入分配结构,让正规的财政收入向地方政府倾斜,以满足地方政府履行其公共服务职能的基本需求。

应该说,到今天,改革的时机应当已经相当成熟了。过去若干年中,政府总体财政收入持续快速增长,通常是GDP增长率的两倍,由此也就使财政收入占GDP的比重日益上升。中科院财政与贸易经济研究所9月份发布的 《中国财政政策报告2009/2010》称,按全口径计算,我国政府财政收入占GDP 的比重,于2009年达到32.2%。与民众所能得到的公共服务相比,这是属于较高水平。

民众所得到的公共服务与其所付出的税负不成比例,已经提示了税制改革的必要性。要让两者恢复平衡,就得让各级政府的公共服务责任与其财政能力相匹配。而政府财力充裕,尤其是中央政府财力充裕,则为税制改革提供了操作空间。

现在有很多关于房产税的议论。房产税属于地方税,基于控制民众税收负担、恢复中央、地方政府间权力-责任均衡的两个原则,假如开征房产税,可适当降低某些流转税税率,比如降低增值税税率,降低甚至取消营业税,这也可以起到刺激企业活动的经济效果。

总之,利用现在经济尚能保持一定增长,而通货膨胀率较高、民众负担较重的时机,及时调整税制,可以实现一箭多雕,政府当谋定而后动。★