浅析行政自由裁量权

龙 菲 申 静

摘要行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分,也是行政机关在行政执法中最广泛、最经常运用的一种权力。它是一柄双刃剑:一方面运用该权力可以提高行政效率,便于行政管理;另一方面,滥用该权力又会滋生行政腐败,损害相对人的合法利益。因此如何正确理解并运用行政自由裁量权,同时加强对行政自由裁量权的法律控制,是摆在各级行政管理机关面前一个亟待解决的理论问题和实践问题。

关键词行政自由裁量权 行政腐败 行政管理

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-183-02

一、行政自由裁量权的概念和特征

(一)行政自由裁量权的含义

何谓行政自由裁量权?各国行政法学家给予其不同的阐述和理解。笔者认为行政自由裁量权是一个法理上的概念,它指的是行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内,在各种可能采取的措施中进行选择的权力。它是行政主体提高行政效率所必需的权限,也是现代行政的必然要求。

20世纪70年代末以来,世界经济高速发展,各国政府已经难以及时满足公民日益增长的各种权利要求。要想增强国家在世界中的竞争能力,就必须提高政府自身的行政能力。各国政府开始对行政权重新审视和评价,在转变政府职能的同时,积极探索政府管理的新模式。由于行政事务的广泛性、复杂性,政府不可能制定出详尽的法律来满足行政管理的需要,因此赋予了行政机关灵活地处理行政事务的权力,这就是行政自由裁量权。

(二)行政自由裁量权的特征

1.行政自由裁量权的法定性

行政自由裁量权不是专断的,含糊不清的权力,它在现行的各种法律、法规中大量存在,它是在法律的框架内的裁量,符合法律的精神和理念。例如在《公司登记管理条例》第74条规定:“公司在合并、分立、减少注册资本或者进行清算时,不按照规定通知或者公告债权人的,由公司登记机关责令改正,处以1万元以上10万元以下的罚款。”再如《无照经营查处取缔办法》第14条规定:“……无照经营行为规模较大、社会危害严重的,并处2万元以上20万元以下的罚款;……”由此可见,行政自由裁量权是法定的权力。

2.行政自由裁量权符合行政法的目的和精神

依法行政是依法治国的基础,是政府行使权力时所普遍奉行的基本准则,行政机关在行使行政权力、管理公共事务的时候必须以法律为依据。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》第3节第5条中提到,“行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当。”行政机关根据立法目的和公正合理原则对行政事务自行作出行政决定,充分体现了依法行政的精神。

二、行政自由裁量权存在的必然性

随着经济的发展,行政权在社会的各个领域渗透,行政自由裁量权是必不可少的。20世纪以来,基于社会发展的客观实际需要,要求政府能动的解决各种社会现实问题,行政自由裁量权日益增长并被人们接受。在当今法治社会,自由裁量权的广泛存在是必然的。

(一)行政自由裁量权是弥补立法不足的需要

当今社会,由于历史发展的阶段性和局限性,在一定的历史时期里,立法机关不可能制定出完备的法律、法规来满足行政管理各个方面的需要;由于行政事务的广泛性与复杂性,法律只能作出一些原则性的规定,不可能涉及所有的行政事务。为了维护法律的稳定,对复杂、多变的社会关系和社会事务进行有效的管理,行政主体在不违背法律精神的原则下,可以在多种行政行为的可行的方法中自由的选择,有利于弥补法律的缺陷和不足。

(二)行政自由裁量权是行政管理活动的需要

随着生产力高度发达,社会事务迅速增加,政府功能也迅速强化,大大增强了干预社会生活的力度。行政权涉及的范围已经扩展到经济、政治、文化等各个领域。从而,越来越多的行政事务需要行政执法主体灵活、机动地处理。面对日益复杂的社会问题,传统的政府功能就显得力不从心,行政自由裁量权的运用,可以大大的提高行政效率,维护公共利益;另外,行政事务复杂多变,专业性强,这就需要行政主体在各自职权范围内运用专业知识做出判断,在法律规定的原则和范围内发挥主观能动性,最大限度地保证立法目的实现,从而最终实现社会公正。所以行政自由裁量权是现代行政所必需。

三、行政自由裁量权在实际运用中存在的问题

孟德斯鸠说“一切有权力的人都容易滥用权力”。任何的权力都可能导致被滥用,事实上,无论是在中国,还是在世界其他国家,行政自由裁量权被滥用的情况大量存在。在行政执法实践中,行政自由裁量权引起的争议也比比皆是。

行政自由裁量的滥用,是行政主体不遵守有关的法律对行政自由裁量权的限制而实施的行政违法行为。由于法律不可能完全涵盖各种行政活动,也不可能对各种行政自由裁量权的具体标准加以规定。尽管人们希望法律在授权行政活动时以明确具体的、防止行政恣意的规则来限制行政裁量,但作为实际问题行政自由裁量权的存在既已成为必要且还在不断扩张,而作为一种权力,如不加制约则势必存在滥用的可能。

例如工商行政管理机关的自由裁量权在工商行政执法中发挥着重要的作用,作为一个综合行政管理部门,工商行政管理担负着的市场监督管理和有关行政执法工作的重任,其自由裁量权是必不可少的,它的存在是提高工商行政管理行政效率的必要条件。但在实际运用中,工商行政管理自由裁量权存在着一些滥用或错位现象。其表现有三:1.程序上的滥用。行政强制措施不当,如乱扣押,办案期限拖拉;2.处罚不得当。同案件的处罚结果并不相同,处罚程度与危害结果不相当;3.办案人员素质低。受地方保护主义影响,办案人员不能严格执法,有意减免或者加重处罚,运用自由裁量权恣意妄为,追求物质利益,对公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害。由于工商行政自由裁量权的滥用,一方面为腐败的滋生创造的条件,另一方面导致了群众的怀疑、不信任等对立情绪,产生不配合工商工作的消极影响。如何正确地理解和运用行政自由裁量权,是摆在(下转第202页)(上接第183页)各级工商行政管理机关面前一个亟待解决的理论问题和实践问题。

四、行政自由裁量权的规范

在当代法治国家,权力的行使和控制是相伴而行的。扩大行政自由裁量权是现代依法行政的必然趋势,加强对行政自由裁量权的规范和控制更是依法行政的必然要求。“一部行政法的历史,就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或者互相结合的历史。”控制行政自由裁量权是依法行政、依法治国和建设社会主义法治国家的必然要求。行政自由裁量权决非只为恶,不能为善,它在正确运用的条件下,不仅不会给公民带来祸患,而且能为公民创造福祉。因此只要对行政自由裁量权正确的加以理解和运用,对维护公共秩序,管理行政事务,提高行政效能将有积极的推动作用。

(一)遵循行政合理性原则

行政合理性原则是指行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。一般认为,行政合理性要求:行政行为必须符合法律的目的;行政行为必须有合理的动机;行政行为应考虑相关的因素,而不考虑无关的因素。传统法治要求行政合法,即要求行政活动在法律范围内进行,是一种合法性控制。但这种合法性控制对行政自由裁量权的行使显然是软弱无力的,因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。这样,合理性原则就在法治的土壤上生长出来了,并与合法性原则一道规范和控制行政权。行政机关要正确行使自由裁量权,必须按照法定的目的,出于正当的动机,公正合理的行使,积极采取有效的措施满足公民日益增长的物质和精神生活的需要。

(二)严格遵循行政程序

行政自由裁量权的控制主要不是靠实体法,而是行政程序。从世界各国的行政法来看,许多国家都制定了相应的行政程序法来保证行政行为的正确合法,而在我国,行政程序问题在行政立法中未提起足够的重视。“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。”严格按行政程序办事,可以有效的制约行政权,保障民主自由,防止专断。例如《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》中规定了程序正当原则,要求工商行政管理机关在行使处罚裁量权时,必须遵循法定的程序,充分听取当事人的意见,依法保障当事人的知情权、参与权和救济权。只有严格按程序办事,才能最大限度的防止权力的滥用。

(三)加强对行政自由裁量权的立法监督和司法监督

在立法方面,应当提高立法水平,加强法律的合理性与可操作性,从根源上控制行政自由裁量权的滥用;加快行政程序立法进程,通过程序法典明确行政主体的责任。

在司法方面,应当完善司法审查制度。借鉴西方国家的经验,司法审查的范围应当扩大到不仅对具体行政行为的合理性进行审查,对个别抽象行政行为的合理性,法院也应当进行司法审查。

(四)提高执法主体的素质

行政执法人员的素质高低,直接影响着行政自由裁量权的正确有效行使。而在实际生活中由于行政执法人员素质参差不齐,对法律、法规的理解有偏差,不能严格执法,人治色彩浓厚,严重损害了相对人的权益。因此对执法办案人员经常进行法律知识培训、思想道德教育提高其思想素质,提高分析问题解决问题的能力,使其树立正确的权力观和执法责任意识,养成合法、合理行政的习惯和自觉性。

注释:

石佑启.论公共行政与行政法学范式转换.北京大学出版社.2005年版.第40页

贺海燕.试论行政自由裁量权的存在必要性及其监督.网文.

袁曙宏.行政处罚法的创设、实施和救济.中国法制出版社.1994年版.第71页.

姜明安.论行政自由裁量权及其法律控制.法学研究.1993(1).第45页.

姜明安.新世纪行政法发展的走向.中国法学.2002(1).第66页.

季卫东.法律程序的意义.中国社会科学.1993(1).