论农民权利保障的国家责任

李 泓

摘要破除城乡二元结构已成为国家对发展社会主义新农村的最核心内容。国家在着手推进农村改革发展的同时,应注重“以人为本”的科学发展观,尊重和保障农民的权利。本文认为应从人权实现的社会条件入手,从市场经济、民主政治和法治国家三维一体的体系出发制定法律和政策,最后落实法定的权利。

关键词二元体制 人权 国家责任

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-188-02

十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》标志着我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。“城乡二元结构”和“三农问题”重大矛盾由来已久,它们是历史长期发展过程中多种因素形成的。在“城乡二元结构”现实中,农民身为公民,其本身应该拥有的一系列基本权利没有真正得到保证和尊重,因而造成的深层次矛盾日益突出,对构建和谐社会提出了严峻的考验。城乡二元结构已经成为目前中国经济和社会发展的一个严重障碍,这已经成为一种共识。

一、二元体制之缺陷

二元社会结构就是以二元户籍制度为核心,包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。城乡二元结构体制存在的弊端:1.城乡之间的户籍制度削弱了农民在法律面前人人平等的权利。2.两种不同的资源配置制度使农民未能真正享受公民的权利。3.户籍制度和两种不同的资源配置制度,体现了农民在政治与权利问题上的不平等。

二元体制之缺陷就是对农民尊重和保障人权方面的缺失,权力和权利的不平衡、权力与责任的不平衡、权利和义务的不平衡。我国人民也充分享有与我国社会发展程度相适应的各种政治、经济、文化等权权利。随着现代化建设的发展,还要实现更高层次的和更广泛的人权。国家只有通过立法,才能合理配置个人与社会、个人与个人的权利义务关系,只有实现了更广泛的人权,才能实现社会的和谐有序发展。

二、农民权利的应然与实然

应然权利是指人应当享有的权利,表明人权的应然性,法定权是由法律确认和国家保障实施的权利,实有权利是指人们在现实社会中享有的权利状态,是应然权的实现程度和权利的实然状态,表明权利的实然性。应有权只有转化为实有权,人权才由观念状态进入现实状态。若要在宪法和法律的前提下保障下农村的广大农民群众,则应然的平等保护与实然的非对等对待的矛盾必须彻底改变。

(一)农民的应然权利

我国《宪法》规定,中华人民共和国公民在宪法面前一律平等,国家尊重和保障人权。农民作为公民的一份子,其公民的独立主体性地位理应得到社会与政治国家的确认与尊重,这是法律上的应然状态。?应然权主要涉及五个方面:1.农民身份平等、人格独立和自由方面的权利。2.农民维持和发展生产,亦即维持自我生存与发展的基本权利。3.民主参与及决策的基本权利。4.农民基本的社会权利。5.获得权利救济的权利。

(二)农民实然权利与应然权利的差序

进入实然状态,从公民基本权利看农民弱势群体,结论是现实生活中农民并不是完全的公民,他们与城市的公民享有我国宪法规定的基本权利出现较大非对等的矛盾。新中国成立后,受剥削和压迫的农民阶级,翻身成了国家的主人。但宪法在农民弱势群体保护方面的现状存在缺失情况。

1.不平等权——国民待遇的缺失

《宪法》规定的基本人权对于长期生活在一个地方的外来人口就没有任何法律作用。我们看到:自建国以来实行的城乡二元结构,使被定义为“户口在农村的公民”的农民成为事实上的“二等公民”。一些部门和地方通过制定规范性文件更强化了农民的“二等公民”身份,强化了对农民的制度歧视,弱化了农民作为公民应有的权利。

2.迁徙不自由——自由权的缺失

“一国两民”的户籍管理制度,是公民自由权的严重缺失,户籍制度造成了社会等级的存在,影响了社会公正。因而造成公民人身自由权、平等教育权等权利在执法中被随意侵犯和被剥夺。两类户口的划分造成两种对资源享有权的确认,形成利益分配的不平等。把农民置于不平等的位置,置于城市化现代化之外,严重侵犯了他们追求幸福生活的权利。

3.不平等选举权——政治人权的缺失

公民其最重要民主权利的体现是选举权。在社会民主化的今天,公民运用其政治权利对国家权利的参与程度越来越广泛和深入。公民凭借选举权、立法行政与司法参与权、监督权和各种政治自由的实现,实现公民“以权利制衡权力”的目的。但《选举法》中所体现的不平等选举权使得中国农民的政治人权发生缺失。随着社会主义建设事业的发展,社会可控的资源逐步增多,各种利益的调配量巨大,人们逐步关心起来了政治人权,希望通过平等的选举权,弥补政治人权的缺失。

4.教育不平等——受教育权利的缺失

我国是社会主义国家,社会制度也为这种平等权利的实现提供了宪法保障,公民教育权利的平等已初步得到体现和实现。但由于社会财富分配的不公,国家对城市和农村投入的教育经费不平等,这种失衡的财政政策,使城乡居民之间的教育机会不能均等,使农村孩子获得的教育资源明显少于城市孩子。长期以来,农村流动人口子女在入学机会上表现出国民待遇的缺失,因而农村流动人口子女的教育公平问题是当今社会关注的热点问题。

5.农村土地承包经营权——财产权利的缺失

财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利,就会失去作为人的尊严和条件。农民的财产权不完整,集中体现为土地产权关系和乡村企业产权不明确。就农村土地而言,土地属于集体所有制,但对集体并无明确的法律法规和政策界定。导致农民的财产关系运行和财产权益保护缺乏稳定性。宪法中没有规定征用土地时的赔偿或补偿的规定。实践中,因土地征用问题所产生的损害农村土地承包经营权的情况而引发了农民与政府的冲突事件不断发生。法定化要求对农户承包权的界定和保护,应由主要依靠政策手段过渡到依靠法律手段上来,

三、国家是农民权利保障的义务主体

中国的“三农”问题,核心就是农民问题。当代中国农民的社会地位与其对社会的巨大贡献和在中国社会阶层中的庞大比重是极不相称的。这种不相称最终将会危及社会和谐、社会稳定和社会发展。解决农民问题的实质就是人权问题,构建和谐社会,必须高度关注并切实改善农民的人权状况。广大农民渴望公正、平等的国民待遇,要求拥有政治上的自由民主权利。这也是《宪法》所赋予农民作为公民一份子的权利,宪法是人权问题解决的关键问题。“宪法不是辉煌的政策便览,宪法重要原则的真正适用应成为社会在法律政治意义上进步的起点”。

中国的“三农”问题,核心就是农民问题。当代中国农民的社会地位与其对社会的巨大贡献和在中国社会阶层中的庞大比重是极不相称的。这种不相称最终将会危及社会和谐、社会稳定和社会发展。解决农民问题的实质就是人权问题,构建和谐社会,必须高度关注并切实改善农民的人权状况。广大农民渴望公正、平等的国民待遇,要求拥有政治上的自由民主权利。这也是《宪法》所赋予农民作为公民一份子的权利,宪法是人权问题解决的关键问题。“我们都只不过是在成为公民之后,才真正开始变成人的。”

(一)从宪法和法律层面,给农民一个完整的公民权利

从法律逻辑上来看,农民的宪法地位似乎应毋庸议。一则,我国现行宪法序言和总纲关于国体、统一战线和社会主义建设事业主体的内容暗含了农民的政治地位;二则,体现农民法律地位的“公民的基本权利和义务”一章诸基本权利的主体是公民,2004年宪法修正案增加规定“国家尊重和保障人权”,农民是人,是公民,自然是基本权利主体。两者结合,似乎农民的政治地位与法律地位具有统一性。实则不然。一方面政治与法律、规范与事实的互为纠结使问题并非如法律逻辑那样清晰、明朗,他方面比较宪法史也不乏关于一部分自然人长期没有获得完整的宪法人格,不具有公民资格,不享有平等保护的例证。

在现实生活中,国家一些法律规定使农民很少介入政治,在全国人大代表各额中,农民以其占80%的人口基数仅得到了极不相称的席位。可以说,中国农民虽然在名义上获得了平等的政治地位,但实际上并无民主的参政议政之实,政治生活中缺少农民的声音。宪法第43条休息权的主体是劳动者,“劳动者”包含农民,而是享受国家法定假日、最低工时和带薪假期,则此处的“劳动者”就不包括农民。限制了农民享有城镇居民户籍和工人身份上的住房、就业、退休、劳保、医疗、教育等社会福利权利。农民作为国家民主专政的基石,如何应得到相应的重视,应享受平等的政治地位,这是社会主义本质的要求,也是农民“人权”的体现 。法律在中国农村的实践和成功必须体现农民真实的平等与公正。

(二)实现农民宪法地位政治性和法律性之统一,是构建和谐社会的重要手段

实现农民应有的宪法地位政治性和法律性之统一,国家必然成为承担人权保障的最主要的义务主体,这种国家义务是刚性的,必须那样做,是国家责任。《宪法》是国家的根本大法,任何法律、法规都由其派生。随着改革开放,一部部法律的制定和生效,人们越来越注重运用法律保障自己的权利,也开始认识到国家政府是按人民的意志产生的,服务于人民。国家要保障农民的经济权利,新农村的发展,农民生活的富裕都离不开经济的发展的物质保证,政府必须作为主要责任方加大农村社会基础设施投资,在政策上必须向农村合理、适度倾斜, 保证农民经济权利充分实现。国家要保障农民的民主和平等权利,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,扩大农民在县乡人大代表中的比例,农民才能把真实的诉求带到中央,以满足农民不断提高的公民意识和政治参与意识。保障农民不再是“二等公民”,他们与城市人口一样享有同等的待遇,一样享受社会发展成果。国家要保障农民司法的权利,农民的合法权益得以保障,是政府应尽的义务,促进和保障人权基本自由的实现,最根本的是取决于国家一级的人权保障机制是否完善有效,因为司法是人权保护的最后一道屏障。确保城乡二元结构体制下社会的底层群体农民通过司法途径获取救济的权利有保障。

十七届三中全会已明确指出要破除“城乡二元结构”,旨意以人为本,发展社会主义新农村,建设和谐社会。法律从公平正义出发,经济从效率增长出发,二者殊途同归于制度创新,只有制度创新,农民才能真正实现从身份向契约的转变,才能真正享有公民权的公民。尊重和保障农民的权利,是国家负有不可推卸的保障人权的责任。破除“城乡二元结构”就是破除二元的身份歧视,权利歧视,制度歧视,实现“国家尊重和保障人权”的宪政之维。

注释:

中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编.中国农民负担史(第四卷).中国财政经济出版社.1994年版.第405页.

1991年5月9日江泽民与优秀残疾人和助残先进集体、个人代表座谈时的讲话,载人权网:http://www.humanrights.com.cn/human/2005-06/06/content_108327_2.htm.

《中华人民共和国教育法》第九条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育的机会。”

郑贤君.论农民宪法地位的双重性—一个关于规范与事实紧张的宪法例证.中国宪法年刊.法律出版社.2006年版.

参考文献:

[1]李步云.人权法学.高等教育出版社.2005年版.

[2][美]罗斯科·庞德.沈宗灵,董世忠译.通过法律的社会控制——法律的任务.商务印书馆.1984年版.

[3][法]卢梭.何兆武译.社会契约论.商务印书馆.2003年版.