浅析公共政策合法化的必要性及其途径

周新伟 程新宇

摘要本文通过对我国公共政策合法化的必要性进行分析,提出应从建立经常性的民意调查制度、加大公民参与力度、建立听证制度和信息反馈机制以及科学合理地划分主体权限等方面入手来重视和加强这一环节。

关键词政策合法化 必要性 途径

中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-190-02

公共政策合法化是公共政策过程中的一个重要环节,但是目前学术界对于它似乎并没有引起足够的重视,偶尔涉及,也只是从法律的角度或者从实然的角度对现实进行描述性的论述,而缺少一种规范性的论证,从纯理论的角度对其进行整体的把握。在民主法治的社会里,特别是在决策科学化、民主化和加强民主政治建设的背景下,笔者认为,进行这样的研究是很有价值的。基于此,本文选取公共政策合法化的必要性和主要途径为切入点,以期为政策科学和政策实践的发展提供一些借鉴与思路,并能起到抛砖引玉的作用。

一、关于公共政策合法化的定义

尽管政策合法化是西方政策科学家讨论政策制定过程的一个重要方面,但是他们却很少给政策合法化下严格的定义。在西方,虽然公共政策研究发源与此,但多数学者只是从政治学或社会学的层面上就合法性或合法化的概念进行过一些宽泛的界定,如哈贝马斯曾从政治哲学的角度指出,合法化是政治秩序中一种被认可的价值,“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性,只有它们才需要合法化。”琼斯早在1977年就明确指出,在任何政治系统中,都存在着两种层次的政策合法化,第一个层次是政治系统统治正当性的过程(Legitimacy,即合法性过程),第二个层次是政策获得法定地位的过程(Legitimation,即合法化过程),两者相互依存,缺一不可。托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中把政策合法化分解为三个功能活动,即选择一项政策建议,为这项政策建议建立政治上的支持,将它作为一项法规加以颁布。

与西方不同,国内许多学者根据政策科学以及当代政策实践的特点,对于政策合法化的定义相对较为严格。如张金马认为,“政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。”兰秉洁、刁田丁等人认为:政策合法化就是通过法定程序,提交有关机关讨论通过,并以公报、决定、决议等形式向全社会公布,使政策决定取得公认的合法地位和全国人民的认可、接受和遵照执行的效力。而陶学荣则认为:“政策合法化包括行政程序的合法化和法律程序的合法化,是指行政首长或相应的立法机构根据自己的职责、权限,按照特定程序使各种提议中的政策方案上升到法律或获得合法地位的过程。”

综合以上定义或解释,不难看出,多数除了对政策合法化的目的认识比较一致之外,对于其他一些问题如政策合法化的主体、对象范围、所适用的程序或采取的活动,理解差异相对较大,有些解释本身前后也欠一致。笔者认为,对于政策合法化,可以从政策合法性概念导出,一般认为,能够被公众认可、接受、遵循和推行的政策就是具有合法性的政策。因此,政策合法化就是指政策主体通过相关途径使政策能够被公众认可、接受、遵循和推行即具备合法性的过程。作这样广义的理解,既是为了研究的方便,也能防止因概念复杂而导致的理解误差。

二、公共政策合法化的必要性

由于政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位,在实践中也具有重要意义,因此,注重和加强这个环节是十分有必要的。这主要表现在如下几个方面:

(一)政策合法化是公共政策得以顺利执行的前提条件

一项政策方案被确定为最终采纳的方案后,为了使其在现实中具有权威性与合法性,必须经过行政程序或法律程序使之合法化。由此可见,政策合法化是政策过程中的一个重要环节,不仅如此,政策合法化还扮演着双重角色,它不仅是政策制定的最后一环,又是政策执行的最先一环,在政策过程中起着承上启下的作用。特别是在建设民主法治社会呼声高涨的今天,政策合法化显然是政策过程中不可避免且必经的一个重要阶段,政策方案只有经过合法化的过程,才能成为合法有效的政策,制定政策的目的就是通过政策执行的环节来解决政策问题。政策执行要以政策具有合法性为前提,具有合法性的政策,才能取得政策对象的认可、接受和遵照执行的效力。而合法性取得又是以合法化为前提的,没有经过合法化过程的政策不具有合法性,也就不能付诸执行。当前许多发展中国家政策执行阻滞的主要原因就是因为出现了所谓的“合法性危机”,即公共政策合法性的衰落或丧失,公民对公共政策的质疑,对政府或国家治理社会问题能力的不信任,以及对公共政策不认可、不服从、不愿配合执行的心理状态与行为表现。因此,从政策执行的角度来看,政策合法化显然是至关重要的。

(二)政策合法化是规范行政决策程序的具体体现

行政决策程序是行政决策主体依职权在行政决策过程中所遵循的步骤。在一个法治社会里,“程序之所以重要,主要是因为它是规范决策组织行为的有效途径。如果没有程序做保证,公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为,使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上,个人行为代替组织行为。”当前我国行政决策活动中大量存在的领导者长官意志、凭经验、拍脑袋决策的做法都是由于程序的不规范、不公正所导致的,这些现象严重影响了行政管理的正常运作,并进一步导致了政府与市场、公共权力与社会利益的矛盾凸显。一般而言,程序指的是按时间先后安排的工作步骤,它反映了事物之间客观的、内在的联系,体现了人们有目的的行为过程,因此,从这个角度来看,政策过程实际上也可以看成是一个程序性的系统,它包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等阶段,每一个阶段又包括众多复杂的程序,政策合法化作为政策制定的一个环节,也必然是整个政策过程或程序的一部分。许多政策在现实生活无法执行到底的原因就是因为政策不合法,或者根本没有经过合法化的这个程序,导致政策执行偏离原来的方向,从而带来不良后果。因此,“为了在最大限度上保证公共政策以公众的福祉为目的,必须通过程序的规定性以保持政策的某种程度的公开性和公正性,而不是将希望寄托在政治领袖的个人道德修养和自律能力上,人类迄今为止的无数实践证明这种做法是不大可靠的。”公共政策的合法化显然是规范决策程序的题中之义。

(三)政策合法化是实现决策民主化、科学化和法制化的必然要求

实现公共决策的科学化、民主化和法制化是我国政治体制改革及社会主义民主建设的一个基本任务,也是我国社会主义市场经济发展的内在要求,同时也是政策科学研究的核心主题。随着经济全球化日益深入,科学技术日新月异,综合国力的竞争日趋激烈,世界各国都越来越重视政策科学的发展,使自己能更好地抓住机遇,迎接挑战,发展壮大。政策合法化作为政策科学研究中一个较易被忽视的环节,在这样的背景下显得尤为重要。事实上,政策合法化是一个包含众多环节的复杂过程,包括吸收公众参与方案讨论、对方案进行修改完善和过滤淘汰、主体的依法决策以及对决策行为实施监督等,每一项都是决策民主化、科学化和法制化的具体表现,可以说,离开了政策合法化,所谓决策民主化、科学化和法制化都只能是一句空话。当前建立和健全公众参与、专家论证咨询和政府决定的公共决策机制,既是加强决策科学化、民主化和法制化的需要,更是完善政策合法化程序的重要任务。

三、推进我国公共政策合法化的主要途径

针对公共政策合法化在整个政策过程中的重要地位,可以通过以下途径加以推进:

(一)建立经常性的民意调查制度,保证政策的适应性

政府的重大政策出台之前都应该进行民意调查,以保证政策符合民意。通过民意调查,不仅可以了解民众的真实想法,还可以宣传政府的政策,获取国民的理解和支持,掌握民众对政府服务的满意程度。例如,加拿大政府1999年聘请民间的民意调查企业开展了600多次民意调查。但是,仅仅停留于政策公布之前的民意调查是不够的,政策环境在不断地变化,广大民众的价值观、利益导向也在不断发生变化,对于政策的期望在不同的时期不尽相同,这就是所谓的政策的社会文化环境。因此,要保证制定的政策能长期地发挥既定作用,就必须经常性地进行民意调查,根据环境的改变对政策进行相应的调整,从而保证政策的适应性和连续性。事实证明,经常性的民意调查为政府的政策制定奠定了良好的民意基础。

(二)加大公民参与力度

在公共政策的形成过程中,公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。古人云:“政之所行,在顺民心;政之所废,在逆民心。”这显然体现了政府的政策必须符合民心、符合民意,如果政策与民心、民意逆道而行,无疑会导致民众不服,最终使社会混乱,民心不安。只有公共政策在制定过程中,扩大公民参与,倾听公众的意见,了解民心所向,这样在政策执行过程中才能得到民众的拥护,促进政策顺利进行,保障政策的合法地位。现阶段,我国尚缺乏一套能使公众参与公共决策得以实现的有效机制,主要表现为:公众直接参与政府决策的途径和机会较少,公众直接参与决策的渠道不畅,间接参与难以真正落实。究其原因,关键是缺乏相应的制度和法律规范。

(三)建立听证制度

“在当代法治化程度高的国家,法律基本上都是公开听证的产物。”立法听证也是发扬民主、确保政策立法符合民意的重要途径,是政策制定的民主化、科学化、合法化的要求。听证程序在作出公共决策的过程中的具体运用,使决策主体能够直接听取当事人的意见,甚至广泛听取各方面的意见,有利于决策主体全面、客观、公正地查明案件事实,从而作出合法、公正的公共决策,有利于形成公民参与公共决策的良好机制,强化决策主体的自我约束和监督,最大限度地避免权力滥用,减少决策争议,提高决策效率,确立广大民众对以实现国家社会公共利益为己任的决策主体的信赖。1996年我国制定的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证制度,随后《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政许可法》等多部法律对此项制度的规定又有新的发展,但在决策程序立法上尚处于起步阶段。因此,必须进一步界定必须听证的决策事项的范围,完善听证的具体方式、途径,确保各方面意见在公共决策中得到全面、正确的反映。

(四)建立信息反馈机制

公共决策信息反馈是决策过程中的重要环节。没有决策信息的反馈,公共决策体制就无法正常运转,并且由于没有完成决策程序的完整过程,没有决策活动的结果,就会失去对决策活动评判的依据,就算不上真正的决策。建立决策信息反馈机制的指导思想,就是要通过建立公共决策信息反馈机制,使决策信息的反馈经常化、系统化、高效化、规范化、制度化。其总体思路就是:以决策组织各部门、各单位都必须反馈决策信息为前提,以各部门、各单位之间的协调反馈为基础,并使之成为基本的决策信息反馈渠道,从而形成决策信息反馈的有序系统。当前我国决策程序中普遍存在的各自为政、不协调等问题多是由于信息不对称所致,上下级之间、同级之间、公众与政府之间都形成了一个封闭的系统,这使得听证制度、信息公开制度、公民参与制度等实际上并没有产生作用,因此,必须将信息反馈机制纳入公共决策的程序,形成一个完整的系统。

(五)科学合理地划分政策主体权限

这要求进一步明确各级行政机关政策制定主体权限并给以具体的法律保障,建立一个符合中国单一制结构形式的层级目标决策系统,加快“缩省-撤市-强县”改革步伐,减少行政体制的层级,适当减少“条条”数量,缩小“条条”权限,提高政策制定的效率和可操作性,尽量避免信息过滤、信息失真导致政策失误。长期以来存在的“上有政策,下有对策”、重复建设、盲目跟风、一哄而上等现象的发生都是由于政策主体权限不清或不合理所导致的。因此,科学地划分其权限既可以保证地方政府决策与中央政府决策目标、方向的一致性 ,同时又能充分调动地方各级政府在行政政策中的积极性、主动性和创造性 ,处理好决策主体之间的权责关系。

注释:

[德]哈贝马斯.交往与社会进化.重庆出版社.1990年版.第184-185页.

林水波,张世贤.公共政策.台湾五南图书出版公司.第189-190页.原见C.O.Jones,An Introduction to the Study of Public Policy,2nd.ed(North Scituate,Mass:Duxbury Press,1977),P85.

[美]托马斯·R·戴伊.理解公共政策.华夏出版社.2004年版.

张金马.政策科学导论.中国人民大学出版社.1992年版.

陶学荣.公共政策学.东北财经大学出版社.2006年版.

邢玲,高信奇.西方公共政策合法性危机及消解对策.中共南京市委党校南京市行政学院学报.2007(6).

谢明.公共政策导论.中国人民大学出版社.2004年版.

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张金马.公共政策分析:概念、过程、方法.人民出版社.2004年版.