修宪程序比较

李 粉

摘要修宪程序是宪法修改制度的重要内容,修宪程序的完善能够规范、制约宪法修改权力。从各国对宪法修改程序的规定看,大致包括4个方面的内容:提案程序、公告程序、议决程序、公布程序,本文从这4个方面对一些国家的修宪程序作了比较,并与我国的修宪程序作了对照,以期对我国的修宪程序的完善提供立法借鉴。

关键词修宪程序比较提案程序公告程序议决程序公布程序

中图分类号:D911文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-024-02

宪法修改的权力作为权力的一种,具有权力的一般特性,即具有天然扩张性,如果任凭它发展,肯定会对宪法修改造成不利后果,所以要对修宪权进行规范,而用程序来规范权力是最好的方法。

从各国对宪法修改程序的规定看,宪法修改程序主要包括提案程序、公告程序、议决程序豍、公布程序等4个方面的内容。

一、提案程序

提案程序是修宪程序的第一个阶段,即由哪些主体可以提出宪法修改的动议,从而启动修宪程序。各国宪法对有权提出修改宪法动议的主体都作了非常严格的规定,从各国宪法的规定看,宪法修改提案的提议主体有以下两种:

(一)代表机关或代表

有些国家的宪法规定由代表机关(议会、国会、人民代表大会等)或国会议员提出修改宪法的议案。美国宪法(第5条)规定,国会如遇两院议员2/3人数认为必要时,应提出本宪法修正案;或因诸州2/3之州议会之请求,召集会议以提议修正案。美国实际完成的26条宪法修正案都是由联邦国会各以2/3的多数票提出的。日本宪法(第96条)规定,宪法的修改应当经各议院全体议员2/3以上赞成,由国会创议,向国民提出建议,并得其承认。

(二)混合主体

有些国家的宪法规定有权提出修宪议案的主体涉及多个性质的主体。如法国宪法(第89条)规定,修改宪法的倡议权同时属于总统和议会成员,共和国总统依照总理的建议案行使此项倡议权。瑞士宪法(第121条)规定,除国会两院有此项权利外,有5万以上公民联署即可提案修改宪法。在混合主体中,有一些国家规定政党也有提议权,总统和议会可以提出修正案,修改的建议和草案必须征求联盟党中央委员会的意见。

我国现行宪法对修改宪法议案的提出程序的规定只有第64条:宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议。从此项规定看,我国豎有权提出宪法修改议案的主体有两类,一是全国人大常委会,二是1/5以上的全国人大代表。但从历次修宪实践看,全国人大常委会一直行使修宪动议权,而1/5以上的全国人大代表却从未行使过自己的权利。所以要明确规定1/5以上的全国人大代表应怎样行使修宪动议权,具体为:全国人大代表的修宪建议应该在全国人大举行全体会议前提出;而且只需提出修宪的要求和理由即可,而不需要拟定出具体的宪法修改草案。而在我国的修宪实践中,通常由中共中央委员会提出修宪建议案,从而造成了法定的修宪程序虚置,也造成了党政不分。从我国目前的情况看,中共中央的建议应着重于修宪的理由、修改的原因、思路及重要问题即可,而不用提出具体的宪法修改草案。“如果中共中央对草案有不同意见,可以通过其党员代表在全国人大审议表决时,按照法定程序提出意见,但不宜对全国人大常委会的草案直接予以否定或要求如何修改。”

二、公告程序

“有些国家规定,在提议成立后,议决机关议决前,要将宪法修正案草案予以公告。约有20余个国家的宪法明确规定了公告程序,如比利时、荷兰、卢森堡等国家。”豐但对公告机关却有不同规定,有的是由总统公告,有的是由立法机关公告,有的是由行政机关公告。

我国宪法中没有规定公告程序,而缺失这一程序就意味着人们对宪法修改草案很难知悉,也就不能参与讨论。为了便于人们讨论,可以把公告期间设为全国人大召开会议的前3个月,可以采用报纸、电视、互联网等公告形式。

三、议决程序

议决程序是宪法修改案最后审议表决和通过的程序,这是宪法非常关键的环节。从各国宪法的规定看,都对议决程序进行了严格的设置。

各国关于宪法修改案的议决主要有两种形式:

(一)单一主体行使议决权

有些国家的宪法规定由单一主体行使议决权,一般是由立法机关行使,即将宪法修改的最终议决权交给议会。另外,有少数国家的宪法规定由行政机关作为宪法修正案草案的议决机关。还有少数国家的宪法设立专门的宪法修改机关作为宪法修正案草案的议决机关。

(二)混合主体行使议决权

世界上约有70多个国家的宪法规定,由若干国家机关共同作为宪法修正案草案的议决机关。如瑞士宪法(第121条)规定,联邦议会所通过的宪法修正案,应提交人民及各邦复决。法国宪法规定,修正案经议会两院同时表决通过后,须交由公民投票表决。日本宪法规定,修改必须经各议会全体议员的2/3以上的赞成,提交国民投票或在国会规定的选举时进行投票,获得半数以上的赞成的,才能成立。

对于混合主体行使议决权的国家,宪法对议决机关规定又有所不同。有的国家的宪法规定将中央议会议定的宪法修正案交付地方议会复决;或者将议定的宪法修正案交付全体公民复决;或者规定宪法修正案同时交付两者复决。而对复决案成立的赞成人数或州数的限定各国规定也不同。如美国宪法规定须全国各州的3/4。

宪法的修正案通常要求议决机关以高于通过其他普通议案的出席即同意人数,才能予以通过。各国大都对宪法修正案的通过限定了高额的赞成人数,若赞成者不满法定的多数,该案即不能成立。有的国家还同时对宪法修正案的议决设置高额的法定出席人数。如比利时宪法规定,修改宪法时,如两院任何一院的出席人数未达到全体议员的2/3,不得进行表决,未获得2/3多数赞成票不得通过任何修正案;卢森堡宪法(第114条)规定,宪法修正案的通过,须议会议员总额3/4出席,2/3以上的多数票同意而通过。

美国修改宪法的程序较为特殊。美国宪法(第5条)规定了4种宪法修正案的通过程序:第一,宪法修正案须由国会两院各以2/3以上的议员(出席议会的议员总数)通过,并交3/4的州议会批准。第二,宪法修正案由国会两院各以2/3以上的议员(出席议会的议员总数)通过,并交3/4的州制宪会议批准。美国宪法第21条修正案是按照这一程序通过的。第三,由2/3的州议会申请提出修正案,国会应即召集修宪大会讨论该修正案,通过后交3/4的州议会批准。第四,由2/3的州议会申请提出修正案,国会应即召集修宪大会讨论该修正案,通过后交3/4的州制宪会议批准。

除上述一般性规定外,一些国家还作了特殊规定。第一,议会在审议宪法草案时必须两次审核通过,而且两次之间必须间隔一定的时间。如意大利宪法规定,宪法修正案应由两院中的每一院经两次审核后通过,其间间隔不得少于三个月。第二,有的国家的宪法规定宪法修正案的成立必须经过一度或数度的议会改选,使得选民对于宪法修正案有表示意见的机会。第三,议会通过宪法草案后,须经国家元首批准才能生效,如约旦、丹麦、冰岛、荷兰等国家。第四,议会通过宪法草案后,须经全民公决,半数以上具有选举权的选民赞成始得生效。第五,有的国家宪法全面修改和部分修改的程度不同,修改程序和补充程序不同,符合前者情况的如西班牙,后者如委内瑞拉。

根据以上分析,各国对于宪法修正案的议决都规定了较严格的程序,这样可以严格限制宪法的修改,从而保障宪法的稳定性。

我国宪法对修宪议决程序的规定很简略,曾经采用过“分组审议”、“联组审议”的形式。但对审议没有作出单独规定。1982年宪法经过了4次修改,而每一次修改都是由中共中央提出修宪建议,全国人大常委会提出宪法修正案,最后全国人大通过修正案,而最后通过的修正案往往和中共中央提出的修宪建议一字不差,这固然说明中共中央在修宪中的重要作用,但同时也说明修宪中的审议工作没有做好。笔者建议从以下几方面来完善:首先对审议的主体应当明确。全国人大作为审议主体是没有疑问的,关键问题是全国人大常委会是否也是审议主体?从我国的修宪实践看,中共中央的修宪建议都是先经过全国人大常委会的审议后,又向全国人大提出的,所以笔者认为全国人大常委会也为审议主体。其次,设立审议机构。“各代表团提出的审议意见由有关工作机构整理后,没有一个法定的有权机构进行研究(法律案是由法律委员会根据代表的审议意见进行统一审议),所以各代表团提出的审议意见不论是否有益、可取,都无法被采纳。显然,这是不利于充分发扬民主、集思广益。豑所以要设立一个整理意见的机构,关于这个问题“可以考虑沿用1982年由主席团决定成立宪法工作小组的做法,也可以由主席团决定由法律委员会负责研究各代表团的审议意见,提出修正案草案修改稿,经主席团讨论决定后提交大会表决。这样各代表团的审议意见就有相应的机构负责研究,有利于把宪法修改得更加完善”。豒

关于表决程序,我国宪法规定:宪法修改由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。在这里,宪法的规定不明确,“全体代表的2/3以上”是指到会代表还是全体代表总数?应当明确规定为“宪法的修改以全国人大到会代表的2/3以上多数通过”。另外就是表决通过的方式,“我国对宪法修正案采用的是若干条‘捆绑式通过的方式,应借鉴外国的一条一条逐次表决通过的方式”,豓这样可以使表决者针对具体的条文表达出自己的意见。在表决程序中很多国家设有人民批准程序,而我国目前缺少这一程序,在我国现行情况下,可以“部分增设人民批准程序,即涉及人民权利削减和对公民权利保障机制作不利修改的宪法修正案,都应当在修正案通过后,交付人民批准。批准以全体选民投票公决的方式进行。只有获得具有投票资格的全体选民2/3的多数票,宪法修正案才被批准生效。而对于扩展公民权利的修正案及其他修正案,不设人民批准程序,只要经全国人大通过即生效,以降低修宪成本,提高修宪效率。”

四、公布程序

“要使法律广为人知并发挥其作用,就必须将法律公之于众,使国家机关、公职人员和公民都能了解法律,执行和遵守法律,从而实现立法的目的。”豖所以宪法修正案只有由法定机关以一定方式予以公布,才能产生相应的法律效力,这一公布程序是宪法修正案成为有效的宪法规范而发生法律效力的关键步骤。

(一)关于公布机关

由于各个国家的政治体制、历史传统等不同,使得各个国家对宪法修正案的公布机关的规定也不相同,大体上有以下3种情况:(1)由国家元首公布。绝大多数国家采用这种公布方式,并且在宪法中明确规定,也有的国家的宪法没有明确规定,但修宪实践中却是由国家元首来公布。如爱尔兰宪法(第46条)规定,宪法修正案经人民复决赞同后,总统应即签署,并应依照法定的方式公布为法律,挪威、荷兰、意大利等国宪法对此也均有类似规定。一般来说,国家元首对于公布权只能接受不能拒绝,如葡萄牙宪法(第288条)亦规定,共和国总统不得拒绝颁布修宪法令。(2)由代议机关公布。有少数的国家是采用这种方式的,如巴西宪法(第217条)规定,宪法修正案应由众议院及参议院执行委员会全体委员签署公布。(3)由行政机关公布。这种方式主要为美国所采用。

(二)关于公布权

对于公布权这个问题,学界存在争议:国家元首是否享有公布权?公布权的范围如何?法国学者艾斯曼指出:公布纯为一种行政行为,属于行政权的范畴。狄骥则认为元首不能无限期拖延公布,而必须在极短的时间内公布,即元首不能行使拒绝权。另有学者指出,由议决机关议决宪法修正案,所行使的议决权属于修宪权范畴,理应由议决机关公布。

我国宪法中没有规定究竟由谁公布宪法修正案,但实践中的做法是由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案的。但有的学者将宪法作为一般法律看待,笔者认为,由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案的做法是妥当的,因为由国家最高权力机关公布可以显示出宪法与普通法律的不同,以体现宪法的权威。所以,应当明确规定由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案。