试论完善我国行政指导制度

胡 敏

摘要行政指导作为一种行政管理手段是市场经济与民主政治发展的必然产物,并在我国的社会主义现代化建设中发挥着极其重要的作用。但在肯定这种灵活高效行政手段的同时,也应当看到,我国的行政指导无论在理论上还是在实践上,都存在许多的问题亟待完善。本文对行政指导理论与实践中存在问题进行了系统地分析阐释,并提出了相应的完善对策。

关键词行政指导问题完善对策

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-050-02

行政指导是市场经济与民主政治发展的必然产物,是国家行政管理职能不断扩大,管理方法日益多样化的产物。特别是第二次世界大战以来,世界各国关于国家理论、市场经济、政府角色、行政模式的认识和政策的不断演进,更加促进了行政指导制度的发展。由于行政指导具有非强制性的特点,被一些学者称为“温柔的行政”。行政指导以战后的日本最为代表,行政指导的成功运用成为战后日本经济迅速崛起的一把金钥匙。日本在运用行政指导上取得的成功,使得行政指导越来越为世界各国所关注、认可、接受,而逐步的渗透到行政管理的各个领域成为现代政府施政的重要手段之一。行政指导在我国也有一段较长的发展时期,其源头可以追溯到20世纪50年代,但行政指导引起学术界的普遍关注则是在20世纪90年代。行政指导在社会主义市场经济建设中发挥着十分重要的作用,“实施行政指导乃是我国社会主义市场经济的内在规定性使然,是现代市场经济的共性和个性发展的一致要求,这堪称是一个基础性原因。”豍

鉴于实施行政指导是我国社会主义市场经济的内在要求和民主政治潮流的客观需要,行政指导的理论还很不成熟,实践中在许多方面还存在有不尽人意的地方。因此,行政指导制度的研究就显得尤为重要。本文就将对行政指导在我国理论与实践中存在的问题及完善对策进行初步的探讨。

一、行政指导存在的问题

(一)行政指导缺乏法律依据

由于行政指导是行政主体在其职责、任务、或其管辖事务范围内,灵活的采用非强制手段,以实现行政目标的行为。行政主体依据其职权,即可以作出指导行为,至于行政指导有无法律依据,则没有严格的限制。行政指导虽然可以在一定的程度上弥补法律的缺陷与不足,提高行政机关应对突发事件的能力,提高行政效率,但是在实践中,行政主体为了实现一定的行政目标,往往会采取一些不合法的手段,特别是在我国社会主义初级阶段行政权扩张的倾向及大量事实的客观存在,使得行政指导价值取向上的矛盾日益突出。如果过多地适用行政指导,缺乏法律的制约力,则必然会导致行政权代替法律,架空法律。这显然是有悖于社会主义法治原则的。

(二)行政指导缺少程序控制

任何行政行为的作出都必须遵循一定的程序,而行政指导的作出却缺少程序上的规定。法律并没有规定行政主体作出指导行为必须遵守的程序,这虽然与行政指导灵活多样、简便高效,富有弹性等特点相适应,但缺少程序上的制约,会给行政主体的任意行政创造条件。程序虽然不涉及实体问题,但却影响制约着实体问题。“程序实质上只是一种引导行政指导实现多层次目标的预设轨道,倘若舍此,行政指导就不可能正常运行,公平、公正的价值也得不到体现。因为行政指导作为行政权的行使无具体的法律依据,拥有较大的自由裁量权,而行政权,特别是自由裁量权力扩张,使得法律对行政权在实体方面难以监控,而不得不转换到对行政权在行使程序方面加以法律控制。”豎

(三)行政指导的异化

在我国受计划经济体制下指令性计划的影响,行政指导往往会异化为行政命令,即行政主体作出一项指导,以命令的方式要求相对方接受指导。这就改变了行政指导原有的非强制性特征,成为一种强制性手段。传统上认为行政指导不具有强制力,不直接产生法律效力,但在实践中,行政指导却具有事实上的强制力,因为行政机关在实施行政指导时,会采取一些措施,以保障其指导得以实现,特别是某些行政机关滥用行政指导权,在推行行政指导措施的过程中,采用变相方式强制执行。日本学者田中二郎曾说过:“实际上,若不接受行政指导,就会遭到某种制裁,乃至其他不利益待遇的可能,所以绝大多数相对方义不容辞的听从行政指导。”相对方迫于利益上的原因,不得不接受指导,这种行政指导实际上对相对人产生了强制力。

(四)行政指导的透明度差

缺乏公众的参与,不适应当今世界出现的行政民主化潮流的客观需要。行政主体在作出一项具体的指导行为前,应进行充分的调研、论证。而在实践中,这个环节往往被忽略,行政主体仅凭单方的意愿就作出了指导行为,由于缺乏论证,指导行为不能达到预期的效果,甚至还与相对方产生矛盾冲突。此外行政指导的许多内容还不能完全公开,不认真执行提供有关材料、公开说明、通知等程序规定,通常以口头形式作出,而口头表示究竟是行政机关的正式意思,还是指导者个人的意思,由谁承担行政责任,都不明确,也难以举证,存在暗箱操作的问题,如果实施行政指导的工作人员在抵挡不住政治压力和金钱诱惑的情况下,难免做出有利于特定政治集团或企业集团的决策方针。因此行政指导的普遍运用,缺乏相应的公众参与与监督,这等于为政府的工作人员开辟了一条没有风险的腐败之路。

(五)行政指导可操作性差

由于传统经济体制与政治体制的制约,中国的行政指导比作为行政指导“母国”的日本要文弱的多,例如《中华人民共和国农业法》第37条规定:“国家鼓励和引导农民从事多种形式的农产品流通活动。农业生产经营组织和农业劳动者,可以按照国家有关规定从事农产品收购、批发、贩运和零售活动。”《中华人民共和国水法》第6条规定:“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源,并保护其合法权益,开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。”虽然行政指导在诸多立法中皆有不同程度的体现与表露,但多只做了概括性的规定,法律规定过于粗疏。这些概括性的规定,使得行政指导在具体实践中的可操作性差,影响了行政指导积极作用的发挥。

(六)行政指导的救济缺陷

现行行政诉讼法司法解释将行政指导行为明确排除在司法审查范围之外,对行政指导的救济缺陷这反映的我国法制建设实践长期存在的“重管理、轻责任”重权力行使和效益、轻权利保护和救济等弊端。行政指导救济缺陷首先不利于保护相对人的合法权益,同时也不利于行政机关认真履行职责,所以如何通过加强立法和制度创新,来完善行政指导救济机制,改变对行政指导救济缺陷的现状,已成为我国行政指导制度建设的一个重中之重豏。

二、行政指导的完善对策

行政指导作为一种行政手段,以其优越性在我国社会主义现代化建设中发挥着重要的作用。完善行政指导制度,是促进我国现代化建设的需要,也是现代行政法发展的客观要求。笔者认为,完善行政指导制度应从以下几个方面进行:

(一)行政指导应坚持合法性原则

依法行政的原则要求行政主体在实施行政行为时,不得违背法律的基本原则、精神。应遵循宪法、法律的规定,在实施指导行为时,不得超越职权和所管辖事务的范围,否则将承担相应的法律责任。加强法律、法规建设,将行政指导纳入法制轨道,在一些法规中增加关于行政指导的规定。具体的规定行政指导的概念、性质、实施主体、程序及法律救济等问题,以推动行政指导尽快走上规范化、制度化、法制化的轨道。豐

(二)加强对行政指导的程序控制

行政行为应遵循一定的程序,行政指导也应按一定的程序进行。行政主体在实施行政指导时有很大的自由裁量性,如果不加以规范,就不可避免行政主体滥用指导权。行政指导的程序规则从总体上讲适用行政行为的“一般程序原则”,但由于其特殊性,在适用一般行为程序规则时,又可以有一些变通。程序是对权力滥用的限制,建立健全行政指导的程序,可以避免行政主体滥用指导权,保护相对方的合法权益豑。我国正在起草制定行政程序法,建议在该法中对行政指导的程序问题作专门的规定,以结束行政指导的无序状态。结合行政指导的特点,在制定行政指导的程序法时,应当充分考虑作为行政指导相对方的利益,赋予其在行政指导上更多的程序性权利,科以行政主体更多的程序性义务,以切实地保护相对方的合法权益。

(三)加强对行政指导救济制度的研究

长期以来,理论界一直认为行政指导不具有法律强制力,不直接产生法律效果。因此,一直把行政指导排斥在救济范围之外。而实际上,因行政指导行为给相对方造成损害的情况大量存在。我国的行政指导在很多情况下是依照政策进行指导,并且,由于长期以来一直认为行政指导方不会存在任何问题,这就给指导方任意行政创造了条件。行政指导方未经过调查研究、科学论证就轻率地作出指导行为,这种不合理的指导行为给相对方造成误导,使相对方的合法权益遭到损害,这与依法治国的方略是矛盾的。

我国的行政救济手段主要有行政诉讼、行政复议、行政赔偿等,笔者认为行政指导也可以通过这些途径获得救济。而且,救济制度本身也是对行政主体的限制和监督,救济制度可以促使行政主体提高自身素质,增强行政指导的科学性,从而更好的保护行政相对方的信赖利益。

(四)建立和完善行政指导的奖励制度

行政指导在很多情况下是通过鼓励、奖励的方式来诱使相对方接受行政指导的,如《水法》第十一条:“在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。”该法只是笼统的规定了对于管理水资源和防治水害的行为人奖励,但在什么情况下奖励、如何奖励、奖励什么、由哪个机关奖励都没有作出明确的规定。笔者认为,没有明确的规定,就等于赋予了行政主体更大的自主权,行政主体可以根据自己的标准来决定是否奖励,如果行政主体滥用裁量权,对于应当奖励的而不奖励,或者应当给予物质奖励的而只给予精神奖励,极易挫伤相对方保护水资源的积极性,显然是不利于行政指导目标的实现。此外,水法没有明确规定奖励机关,如果相对方为我国的水资源保护作出了贡献,应获得奖励时,却又找不到奖励部门,这显然有悖于立法的初衷。应尽快的建立行政指导的奖励制度,把奖励真正的落到实处,以防止行政指导方只作出承诺而不兑现。

(五)推行公众参与机制

以提高行政指导的透明度。行政指导的隐秘性容易滋生腐败,同时也不利于行政指导目标的充分实现,因此要充分发挥公众在行政指导决策中的民主监督作用。笔者认为,行政主体在作出一项指导行为前应将一些涉及到相对方利益的内容公之于众,广泛听取群众的意见、建议,包括技术专家、经济专家、管理专家及法学家等各方面人士意见和建议;也可以聘请专家组成顾问团,就即将作出的指导行为进行分析,论证其可行性,根据论证的结论考虑该指导行为是否实施。经过论证具有可行性的指导行为才能保证行政指导的民主性、公正性与公开性,才可以付诸实践并带来巨大的经济效益和社会效益以实现一定的社会管理目标,从而有助于提高行政效率,节约行政成本。

(六)严格公务员的录用培训,加强行政指导的法制宣传

公务员的素质、工作水平和工作热情等,直接影响政府的管理质量和管理效率,为此,对政府机构中的公务员加以严格管理,并形成规范化和制度化,是非常必要的,因此在公务员录用和培训中加大行政法律和政策知识和其他方面有关内容的课程比重,以提高行政指导行为者的素质和行政指导的实施效果,适应现代市场经济和行政管理所提出的更高要求,同时在普法教育和系统的法学教育以及法制宣传中增加行政指导的内容,以使广大人民群众对行政指导制度有比较正确和基本的了解,为行政指导的正确、高效实施与运行打下良好必要的社会基础。

总之,行政指导在我国的现代化建设中发挥着不可替代的作用,行政指导的完善是一个循序渐进的过程。随着我国市场经济的发展,行政法学界学者的不断探索研究,其理论研究会不断的成熟,行政指导一定会更有效地发挥其应有的作用。