论大陆法系与英美法系行政法概念之比较

曹 丹

摘要行政法概念是行政法研究的基础性和起始性问题。英美法系和大陆法系作为当代两大法系,因为行政法发展的历史背景、宪政背景、法律传统和理论基础都存在着差异,决定了他们在对行政法的概念进行概括时也存在着很大的差异。即使在同一国家内部,学者们的理解也是千差万别的,可谓众说纷纭。由于近代意义的行政法最早发端于西方国家,本文通过对大陆法系与英美法系行政法概念进行比较分析,已便我们更深入的理解各国行政法。

关键词英美法系大陆法系行政法概念

中图分类号:D90文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-062-02

一、问题的提出

行政法概念是行政法研究的基础性和起始性问题,由于行政法产生的历史与思想基础不同,西方国家行政法的发展分为了以法德为代表的大陆法系和以英美为代表的英美法系行政法发展模式。每个法系有其固有的历史背景,独特的法律传统和基本结构,不同的价值观念和法律推理方法,即使在同一国家内部,学者们的理解也是千差万别的,可谓众说纷纭。因此,对行政法概念的表述两大法系是不尽相同,有必要对行政法概念加以比较研究,对两大法系行政法概念有清晰的认识,以便更好的发展行政法,加强宪政建设。

二、大陆法系与英美法系的行政法概念

(一)英美法系的行政法概念

在英美法系国家,学者们侧重从保护私人利益的角度出发,把行政法概括为控制行政权力的法。它规定行政机关可以行使的权力,强调行使权力的程序,对违法行政的行政救济等。而具体到各个国家,对行政法概念的表述也是存在着具体差异的。

1.英国

英国号称“宪政母国”,然而对行政法却有着传统上的偏见和排斥,经历了一个对法国行政法与行政法学从拒绝到借鉴吸收的过程。特别是在英国著名法学家戴雪对行政法观点的影响下,英国行政法在相当长的一段时期发展缓慢。戴雪在1885年的《宪法研究导论》一书中声称:行政法就是用特别法和特别法院来保护政府官吏的特权。它是法国的东西,与英国的法治原则不能相容。因此,在英国没有也不应有行政法。豍虽然后来他承认英国有行政法现象,但他认为行政法主要是行政诉讼法。

随着世界各国行政法的发展,英国学者逐渐摆脱戴雪行政法观点的影响,对行政法的概念有了进一步的认识和发展。

英国著名学者T·E·霍兰特在1880年的《法理学》一书中最早对公法和私法进行了区分。他认为私法的内容就是私人间的相互关系,而在公法的关系中,必须有一方当事人是国家。公法由两部分组成,一部分是宪法,另一部分是行政法。宪法是关于国家机构和组织的法律,是动态的法。豎宪法是静态的行政法,行政法是动态的宪法。

20世纪30年代,英国宪法学家W·I·詹宁斯在《法律和宪法》一书中认为:行政法是关于公共行政的全部法律,是公法的一个部分。其内容包括行政诉讼,以及行政机关的组织权力、义务、权利和责任。豏 这一定义同霍特兰的概念相比,反映出了行政法的主要内容,为大多数英国行政法学者所接受。

英国著名学者威廉·韦德对行政法概念的表述最为典型地突出英美法系关于行政法概念的特点,在英国也最具有代表性。韦德在《行政法》一书中认为:“行政法的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”这是从目的和功能角度界定行政法。“作为行政法的第一种表述,可以说行政法是管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普通规则。”豐这是从内容与行使的角度界定行政法。威廉.韦德对行政法的定义直接体现了英国的法治原则和议会主权原则。法治原则能够在最大程度上保障个人自由,制止行政机关的不当干预。议会主权原则则要求政府必须向议会负责,树立议会的最高地位,使行政权能够得到很好的控制。这都反映了英国当时的国情。

2.美国

美国的行政法制度同英国的行政法制度并不完全相同,美国的行政法学基本上来源于英国,但在创建时也借鉴了大陆法系的行政法。美国的《布莱克法学词典》是美国最为权威的法学词典之一,它认为行政法是规范和控制独立管制机构的行为和权力的法。这一定义是从行政独立管制机构的角度给行政法下的定义,是一种狭义的定义,这与美国当时的行政背景是相一致的。美国最早对行政法的研究就是起源于行政独立管制机构。虽然这种狭隘的行政法定义在当代已经不再合适,当代行政法的内容和任务已经远远超出了这一范围。但是,从这一定义我们不难发现英国的“控权”理论的影子,这一定义正是以“控权”理论为基础的。

美国著名行政法学者B·施瓦茨在《行政法》一书中则认为:行政法是关于行政机关的法,而不是由行政机关制定的法,是管理政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力,确定行使这些权力的原则,对受到行政行为损害者给予法律补偿。豑这是从行政活动的程序角度给行政法下的定义,主要特点是认为行政法不是实体法,而是行政程序法。当代著名的行政法学家K·C·戴维斯教授也认为行政法是有关行政机关权力和程序的法律。特别还包括对行政活动进行私法审查的法。豒被称为是广义上的定义,以正当“法律程序”为理论核心,从行政法内容和形式的角度对行政法进行了界定。而且他强调对行政行为可以进行司法审查,使得行政救济的手段更加具体。

在美国还存在一种最为广义的定义,认为行政法是关于国家公共行政的法,它不仅包括程序行政法,而且还包括实体行政法,不仅包括外部行政,而且包括内部行政法。如R·B·斯图尔德教授认为行政是规定行政组织和权力的法律规则和原则。它也规定行政机关所使用的程序,确定行政决定的效力,划分法院和其他政府机关在行政机关的关系中各自的作用。但是,狭义的行政法概念是美国行政法学者进行行政法研究的基础,仍处于主导地位。

(二)大陆法系的行政法概念

在大陆法系国家,学者们一般从公共管理角度把行政法解释为调整行政活动的公法。它的作用在于通过利用公共权力的手段去实现公共服务的公益目的。这与大陆法系将法律解释为公法和私法的法律传统相吻合。大陆法系以德国和法国为代表。

1.德国

德国的行政法学的创始人奥拓.迈耶在潜心研究法国行政法和行政法学之后,于1886年出版了《法国行政法原理》一书。在该书中他较为简单的指出,行政法即关于行政之法,属于行政之法。1895年他又出版了《德国行政法》,该书定义也较为简单,认为行政法是特别用于调整作为管理者的国家和作为被管理者的臣民之间关系的法律部门。

德国行政法专家沃尔夫和巴巧夫认为,行政法在广义上是公共行政机关据以操作的法律规则的总和;在狭义上,则是关于公共行政机关主体之主权权力的法律规则之和。他们认为,行政法是公法的一个部门,它有别于那些即使适用于公共行政机关的私法。豓而德国学者毛列夫教授从行政法的内容角度来对行政法的概念进行表述,他认为行政法是指以特有的方式调整行政法律规范的总称,是为行政所特有的法。这种调整包括对行政行为、行政程序和行政组织的调整。但是,这并不意味着行政法只是行政组织及其活动的标准。更确切的说,行政法是并且正是调整行政与公民之间的关系,确立公民权利和义务的规范,只是其范围限于行政上的关系而已。豔目前,沃尔夫和巴巧夫对行政法概念的表述在德国相对占据统治地位。

2.法国

法国素有“行政法母国”之称。在法国,学者们普遍认同于行政法就是有关行政的法。因此,对行政的理解和研究对行政法概念的表述就显得尤为重要。行政是国家的一种职能,这是无可争议的。但对于行政的内涵和范围,由于各个学者的出发点和考察的角度不尽相同,对行政的定义也就有所不同。尽管如此,法国学者更倾向于从形式意义上考察行政,认为行政是行政机关的公务行为。在这个基础上,法国学者对行政法进行了这样的表述:行政法是调整行政机关一切行政活动的国内公法。

对于这一定义,我们可以从以下几个方面进行理解:首先,行政法是公法而不是私法。大陆法系有严格的公法和私法的划分,法国做为大陆法系的代表,亦是如此。从某种程度上说,行政法是公法的一支,它以国家行政体制为立法对象。因此,只有行政机关的公务活动才应被纳入到作为公法的行政法的调整范围之内,则排除了行政机关的私法活动。其次,行政法是国内法而不是国际法。因此,行政法只调整国内关系,而对于国家和国家之间的关系,则不在行政法的调整范围之列。最后,行政法是调整行政活动的法,而不是调整私法行为的法。只要是行政机关的公务活动,均受行政法调整。行政机关的非行政活动则不受行政法支配。豖

三、大陆法系与英美法系行政概念的比较

首先,英美法系和大陆法系国家对行政法概念的界定都是从本国的宪政背景出发,以求控权和护权的统一,只是两大法系的侧重点不同。英美法系的学者侧重“控权说”,注重从控制、防止行政权力膨胀,保护私人利益的角度来对行政法的概念进行概括和表述。而大陆法系的学者则侧重“控权说”,从国家管理的角度确立行政法的概念。

其次,从总体上来看,大陆法系国家的行政法概念包含的内容要比英美法系国家广得多,侧重于其广义内容。主要包括:行政行为为国内公法,而非国内私法和国际法;行政法是调整代表国家进行行政活动的主体与公民之间关系的法;行政法也是行政监督及其补救的法;行政法是有关行政(组织和权力)的法律规范,既包括实体法,也包括程序法,既包括外部行政法,也包括内部行政法。相比之下,英美法系国家的概念所涉及的内容和范围要窄得多。其侧重于对行政权力的控制及对行政相对人的权利救济,往往仅指程序法,不包括实体法和内部行政法及行政组织方面的问题。例如,法国的普遍行政法中,除包括一般性的程序规则外还包括行政组织法、文官制度、公产管理、行政合同和公共工程等法律规则在内。而这些项目则被排除在美国的狭义行政法概念之外。

最后,在英美两国,公法和私法没有严格的区别,由同一法院管辖,适用同样的法律原则,所以可以把关于公共行政的全部法律都包括在行政法内.而大陆法系国家严格区别公法和私法,认为行政法是关于公共行政的国内公法,不包括私法在内。随着行政法的不断发展,两大法系的行政法概念除了在公法和私法方面的区别比较明显外,在其它方面的差异性也逐步缩小。可以说,无论在英美法系的国度还是大陆法系的国家,贯穿于行政法的中心主题完全是相同的,这个主题就是对行政权力的法律控制。豗