基于PPP模式的农村基础设施建设调查分析

申琳　斯浩伦　吕超　张成　袁雯　郭可鑫

摘要：基础设施是农村生存和发展的基础，因此促进经济均衡发展的重要举措之一是大力发展农村基础设施。政府长期对其垄断经营，不仅造成基础设施领域的供需矛盾，而且加重了政府的财政负担，从而使基础设施的传统经营观念与管制方式陷入了不可克服的困境。为了改变这一现状，有必要在城市基础设施供给中引入PPP模式（公私合作伙伴关系）。

本报告运用文献研究法、定性分析与定量分析相结合以及理论与实际相结合的方法，分析了农村基础设施的公共品属性。在对河北省7个县的28个乡村进行调研的基础上，明确了河北省农村基础设施建设的薄弱点。结合农户与政府在基础设施建设方面存在的基础设施结构性失衡、民间融资意愿低等问题，从建立合作双方利益共享、风险共担机制、完善农村金融体系等方面给出在我省农村基础设施建设中推行PPP模式的政策建议。

关键词：农村基础设施；公私合作伙伴关系；政策建议

一、绪论

（一）研究背景

1.农村基础设施建设背景

随着我国经济发展进入了“新常态”，我国对基础设施建设的要求也从“大兴土木、迅速扩张”向“精益求精”转变。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》提出，拓展基础设施建设空间，加快完善安全高效、智能绿色、互联互通的现代基础设施网络，更好发挥对经济社会发展的支撑引领作用。但是，目前农村基础设施落后是不争的事实，要改变供给短缺局面，仅靠政府投入是无法充分提供的，必须积极探索多种供给模式。

2.政府融资背景

国家对农村基础设施的建设十分重视。中共中央在2016年的中央一号文件中提到：加快农村基础设施建设，把国家财政支持的基础设施建设重点放在农村，建好、管好、护好、运营好农村基础设施，实现城乡差距显著缩小。健全农村基础设施投入长效机制，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。（《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发[2016]1号））。然而政府资金有限成为基础设施建设的巨大阻碍。基础设施建设项目对资金的需求量巨大，而政府所能用于基础设施建设项目建设的财力相对有限。

（二）研究目的和意义

1.解决政府资金问题

PPP融资模式的应用将有效地促进农村基础设施建设，解决政府资金短缺的问题。将PPP融资模式引入农村基础设施建设项目之中，可以为私营部门的资金进入农村基础设施建设创建平台，减轻政府长期以来的财政负担，拓宽融资渠道，从而加快农村基础设施建设。

2.提高农民生活水平

加强农村基础设施建设也有利于农民生活水平的提高。一方面，农村大量基础设施的修建有利于在当地创造更多的就业机会。另一方面，农村基础设施的改善也有利于农民生活环境的改善。

（三）研究方法

1.文献研究法

通过对国内外相关研究资料的搜集和大量阅读，了解该领域的研究成果和现状，尤其是深入了解PPP项目和农村基础设施现状调查的研究成果，在对该课题的综合把握上，开展对此问题的研究。

2.定性与定量相结合

本文在对农村基础设施和政府融资建设的背景部分采用了定性的研究方法；在研究河北省农村基础设施投融资现状及问题采用了定量分析方法。

3.实证分析法

为了掌握基于PPP模式的农村基础设施建设现状，研究团队对河北省农村地区进行实地调查，通过典型设计，在河北省7个县选取典型进行调查，使样本范围具有广泛的代表性。

二、相关理论分析

（一）基础设施的内容

农村基础设施既是农村经济发达程度的表现又是农村经济进一步发展的关键，它不仅为其他产业部门和用户提供服务，同时又是产业体系中的重要组成部分。农村基础设施具体包括：农村供电设施、农村生活饮用水设施、农田水利灌溉设施、农村道路建设设施、农村信息通讯设施、农村教育设施、农村医疗设施、农休闲娱乐设施和农村垃圾污水处理设施。

（二）PPP模式的内涵

1.伙伴关系

伙伴关系是PPP最为首要的问题。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，最重要的就是要落实到项目目标一致之上。

2.风险共担

伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是私人部门还是公共部门，没有谁会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

三、农村基础设施调研分析——以河北省为例

（一）调研的实施

1.问卷的设计思路

本问卷突出重点，杜绝可有可无的问题，使问卷具有合理性和可答性，避免主观性和暗示性。此外，研究团队参阅了大量的资料，进一步完善了相关概念和问题。

2.问卷的发放与回收

调查问卷发放地区主要来自石家庄市正定县、承德市兴隆县、张家口市阳原县、廊坊市文安县、衡水市枣强县、邯郸市磁县和保定市曲阳县的部分村庄。本次调查共发放并回收280份问卷，其中答题数未超过2/3的问卷视为作废，共包括10份无效问卷、270份有效问卷，问卷有效回收率92.43%。

（二）调研结果分析

1.调查对象基本情况分析

经过对问卷的分析，得到被访者村庄基础设施建设状况等描述性结果统计如下所示：

政府近年建设基础设施满意度分析

通过对图3-1和图3-2的数据分析可以得出结论，村民参加村庄的基础设施建设的积极性较高，并且村庄的民主政治发展较为完善。与以前年度相比，基础设施建设状况向前發展。

2.农村基础设施现状分析

通过对农村基础设施现状的分析可得结论：水电等最基础的设施覆盖率高达90以上，停电、停水等情况并不经常发生；对于有利于经济发展的设施如农田节水灌溉设施覆盖率较低，持有率仅占22.6%，而农业生产机械、道路硬化等都占有较大比重，最高可达95.2%；对于村民日常生活的基础设施，如有线电视、电话或手机、网络、医院、学校、娱乐休闲设施、垃圾处理设施等均占有很大比重，覆盖率均在65%以上。在实地走访的过程中，我们发现到访村庄用水、用电情况较好，并且农田水利设施及相应的道路状况均较为完善，村民的通讯方式以及休闲娱乐由单一化转向多元化。然而对于垃圾废物的处理措施并不完善，具体表现在部分村庄的街道散布大量垃圾废物。但从整体看来，农村基础设施的现状较为乐观。农村基础设施现状分析如图3-3所示。

3.农民的满意度分析

通过对农民的满意度分析得出结论：数据分布较为分散，避免了极端值的出现。整体来看，农民对于以上所列基础设施的满意度较高，但是对于垃圾污水处理设施和基础设施维护很不满意的比率同样占据非常大的比例。在发放问卷过程中，针对农业设施的建设、村民生活水平的发展等相关问题，我们选取部分村民进行采访，受访村民表示，基础的供水供电等设施较为完善，并且随着经济的发展，农村的经济文化建设大幅度提升，孩子接受教育更加便捷、医疗服务更加专业、休闲娱乐方式更加多元化。但对于垃圾污水的治理不当问题以及基础设施维护不周的问题，农民的满意度并不高，这就表明村民在提高生活水平的过程中，同样希望环境问题得到解决。农民的满意度分析如图3-4所示。

通过对农民的融资意愿分析得出结论：与农民最切实相关的水利设施类与交通运输类最具融资意愿，愿意最先建设的以上两类基础设施分别占比28%、34%；大多数人将能源动力类的设施放在第二、第三位建设；而用于提高人民生活水平的信息通讯类和文卫娱乐类的设施则被放在第四、第五位建设。我们对到访的几个村庄进行详细的走访、观察、分析发现当地的水利设施问题以及交通运输问题亟待解决。以上分析表明大多数农民认为发展经济，提高收入是首要任务，并在此基础上建设信息通讯类与文卫娱乐类设施。农民的融资意愿分析如图3-5所示。

四、农村基础设施建设存在的问题

（一）基础设施满意度低，农民意愿得不到尊重

为促进经济健康发展，农村基础设施的建设本应紧跟经济的发展速度，但是目前由于各地区经济发展水平不一，使得一些地区的基础设施较为落后。农民群体的政治地位、法律地位、社会地位、文化知识以及精神面貌在事实上都与城市人处于不同层次，这决定了农民群体与其他社会群体之间缺乏某种社会情感联系，甚至缺乏某种共同语言和价值系统，使得政府在基础设施建设的程度不能得到大多数农民的满意，农民的意愿得不到尊重。

（二）政府资全有限，投入力度小

由于政府的资金有限，使财政投资力度过小，所以农村基础设施建设收到阻碍。政府在市场经济条件下需得当发挥宏观调控的作用，而农村基础设施建设只是国家发展的一个枝节，因而政府在这方面的投放资金有限。所以财政拨款有限，政府是心有余而力不足。

（三）农村金融体系薄弱

近年来，我国农村金融经历了一个起点低、速度快的发展历程。虽然金融机构网点分布到了绝大多数的乡镇，但是我们也要看到农村金融仍然是整个金融改革发展最薄弱的环节。

（四）相关的法律法规不健全

PPP项目目前处于初级阶段的探索期，普及率不高，无论是政府还是社会对该模式并不熟悉，使得国家在这方面的法律法规不健全。PPP模式是政府与资本间的一种合作模式，本可以缓解基础设施建设时的资金问题，实现双赢。然而我们缺乏适合PPP模式应用的法律体系，合作双方的契约意识薄弱，加之政府官员缺乏必要的专业知识，使思想观念转变不到位，“新思路，老方法”的套路极易产生决策失误，使得公共利益受损，影响农民的集体利益。

五、在我省農村基础设施建设中推行PPP模式的政策建议

为了争取PPP管理模式在我国新农村基础设施建设中得到成功实施，充分发挥其对新农村基础设施建设的促进作用，提出如下政策建议。

（一）确立农民主体地位，倾听农民意愿

1.建立有效的激励机制

政府可针对具体的项目，召开听证会，根据农村的实际情况，制定惠民的优惠政策，以鼓励农民参与农村基础设施建设的积极性。PPP模式需要政府的鼎力支持和积极助推，来保障其自身优势的充分体现，并促进PPP模式成功应用于农村基础建设。

2.政府加强对农民的引导和支持

通过走访，问卷调查等方式，了解农民的参与意愿。政府“以奖代补”，对农村基础设施建得好、管得好的地方，给予奖励，鼓励地方引导企业和农民投资，对于农民有能力投资的小型项目，如自来水、小型农田水利等，要鼓励其投入。

（二）制度政策吸收民间资本或鼓励农民筹资建设

1.政策优惠，吸收民间资本

政府应出台相应吸收民间资本的优惠政策，积极构建民间资金进入农村基础设施建设的激励机制。以必要、合理的政策手段，鼓励更多的民营企业财力和信贷资金，参与到新农村基础设施建设中来。

2.创新机制，搭建农村融资平台

建立农村基础设施投资公司，加大对PPP模式农业基础设施建设的宣传，增强农民的理财观念，提升资金的利用效率。政府可以对建立或参加农村融资平台的单位或人员进行一定的政策优惠和补贴，以促进农村融资平台机制的创新。

（三）完善农村金融体系，发挥信贷资金的力量

1.发挥农村信用社的作用

农村信用社作为河北省农村金融体系的主力军，其运营状况不仅直接关系到农村信用社自身的稳定健康发展，而且关系着河北地区农业发展、农民增收和农村稳定的大局。因此应该充分发挥农村信用社在完善农村金融体系过程中的作用。

2.发展新型农村金融机构

政府应该鼓励发展新型农村金融机构，真正形成功能齐全、竞争有序和服务多样的农村金融组织。引导银行贷款、保险基金、社保基金住房基金等各类资金以借贷的方式投入农村基础设施建设和运营中去。