中美关系缓和下的美国南中国海政策

郭渊

中美关系缓和下的美国南中国海政策

郭渊

20世纪70年代以来，美国逐渐形成了对南中国海主权争端的立场、政策的起点和基础，这与其东南亚战略紧密地交织在一起。美国这一立场仅仅是策略反应，并不意味着它愿意看到南海诸岛主权真正属于中国，它并没有完全放弃对中国的遏制和防范政策。因此，美国是影响南中国海争端最大的外部因素。

美国；南中国海；东南亚

冷战期间，南中国海地区成为两大阵营、美苏争霸的主要场所之一，美国逐渐形成了对南中国海主权争端的立场、政策的起点和基础，这与其东南亚战略紧密地交织在一起。美国对南中国海主权归属采取“中立”态度，即公开场合不表态，即只要符合其东亚战略，南中国海主权暂时属于谁家都不重要。因此，美国是影响南中国海争端最大的外部因素，美国的这种“中立”态度延续至今，其肇端可以追溯到20世纪70年代。回顾这段历史无疑对我们解读美国当下的南海政策是有帮助的。

一、美国在环南中国海周边地区的有限战略收缩

在苏攻美守、中苏反目地缘形势下，以苏联为对手的战略使美国在东南亚遏制中国的意义已经不大。于是，美国改变长期以来在南中国海遏制中国的战略，实行有限的战略收缩。1969年7月25日，尼克松在关岛提出“尼克松主义”，其主旨是：“我们将继续承担我们业已承担的条约义务，除非出于我们切身利益的需要，我们将不再承担任何新的义务”；“我们以往的政策是向别的国家提供武器、人员和物资以帮助它们反抗侵略，保卫自己。……但是从现在起，我们只准备向那些愿意承担责任以自己的人力来自卫的国家提供物资和军事经济援助”［1］。“尼克松主义”指导下的越战政策有着自身难以解决的矛盾。正如时殷弘所说：“尼克松主义的基本倾向是收缩美国的海外态势，特别是摆脱在亚洲大陆难以自拔的困境，把有限力量集中于维持美、苏战略均势和欧洲大西洋防务。但他又力图维持在东南亚的‘条约义务’，不肯放弃把美国拖入越南沼泽的从仆体系，以致美国继续入侵越南四年之久，其所消耗的人力和金钱，几乎不亚于约翰逊时期。”［2］这场战争从根本上改变了东南亚乃至整个亚太地区的冷战态势，也极大地影响了美国在环南中国海的战略部署。

自20世纪70年代中期，美国开始大规模从菲、泰、日等国撤军，使亚太地区美军在1976年9月降至18.8万人，仅占海外驻军总数的34.5%。与此同时，欧洲驻军却增加到31万人。即使对其苦心经营的驻菲军事基地的价值，美国亦进行了重新评估，并数次表示要考虑放弃这些基地［3］。1976年美国关闭了在泰国的军事基地。1977年3月20日，美国总统代表团在访问老挝时表示，美国没有旨在恢复美国在泰国的军事基地的任何计划。1977年6月30日，东南亚条约组织理事会在马尼拉宣布该组织解散。美国在东南亚地区实行战略收缩，并不等于说美国退出东南亚地区，对其盟友依然采取支持和拉拢态度。1974年12月3日，美海军部长威廉·米登多夫说，美国必须重建它的年老的海军，否则在日益发展的苏联舰队面前，将面临“单方面的海军裁军”［4］。1979年9月2日，美副总统蒙代尔警告说：“谁都不要弄错，美国仍然是一个太平洋国家。”“自由出入太平洋海上通道对美国的安全是生死攸关的，因此我们正在保护这条通道。”［5］

这一时期，与全球各地区的战略态势一样，美国亦把南中国海地区当成了与苏联争霸的舞台，特别是在20世纪70年代末越南与苏联签署同盟条约并将金兰湾提供给苏联作为军事基地之后，美、菲达成了80年代美国继续使用菲律宾克拉克空军基地和苏比克海军基地的协议，美国亦多次表示对泰国领土完整和安全的关心，保证将根据马尼拉条约“继续履行对泰国承担的义务”，美苏海军由此形成隔南中国海对峙的局面［6］。1979年2月22日，美负责东亚和太平洋事务的助理国务卿霍尔布鲁克说，美将“相当关注”苏联在金兰湾建立海军基地一事，如果苏联人利用最近中越边境的形势作为在金兰建立一个海军基地的手段，它“对东南亚战略均势产生的影响将是很不幸的”。他在谈到美菲签订的基地协议时说，这是“一项重要的协议”，是一项保证“美国的军事力量继续驻守在亚洲太平洋地区”的措施［7］。11月1日，霍尔布鲁克说，美对泰承担了条约义务，如果越南进攻泰国，美国将作出“适合情况”的反应。他说：“如果越南跨过边界进入泰国，这将是一件极其严重的事件。这将使形势发生重大的变化，我认为美国将不得不作出适合于这种情况的反应。”［8］

二、美国在南中国海争端中的“中立”态度

中美和解之后，美国在南海诸岛主权争端中采取了“中立”态度。由于在全力抑制苏联扩张这一总体战略上有求于中国，美国在这一时期的主要政策诉求是维持中美苏战略大三角的稳定，尽力维持亚太格局变动中利益少受损失，因此尽可能避免在一些敏感问题上过多地刺激中国，对于南中国海的主权归属问题也相应采取了较为“内敛”的对策，即在公开场合下基本持“中立”立场，既不激烈反对南海诸岛主权属于中国，也不明确支持其他任何争端一方的要求。1974年1月16日，当中国和西贡在西沙争端急剧升级的时候，美国发言人约翰·金说，美国对于中国和南越之间的西沙群岛争端采取“严格的不干涉政策”，他还说：“我们自己没有什么要求，我们也没有卷入争端。这是一件要由提出要求的人们来自行解决的问题。”［9］

当中国政府采取武力收复西沙岛礁时，尽管当时美国在南越和南海地区驻有很强的军事力量，南越军队在撤退途中，亦曾要求美军第七舰队进行干预，但被美军拒绝。1月19日、20日，南越外长王文北与美国大使格雷厄姆·马丁进行会晤，提出第七舰队提供营救船只去搜寻南越的一艘巡逻护卫舰的要求，美国当局予以拒绝。南越官方人士1月21日说，一些美国飞机应南越政府的要求到西沙群岛上空进行了侦察飞行，然而同日美国防部否认此事。五角大楼发言人、负责公共事务的助理国防部长弗里德海姆，还断然否认南越人曾请求在西太平洋巡逻的美国第七舰队给予帮助。弗里德海姆说：“我们要我们的舰艇注意不要到那个地区去。”［10］美国《前卫》周刊发表文章指出：“西沙、南沙、中沙和东沙自古以来就是中国领土的一部分”，“标准的参考书和地图集——包括美国在内——都把这两个群岛划归中国。”［11］其后南越出兵侵占南沙岛礁时，美国国务院发言人也表示希望主权争端有牵连的国家和平解决它们的争端。

在南海争端不断加剧的情况下，美国政府警告美国石油资本不要参与有争议的南沙群岛地区的石油勘探。正如《日本时报》在1971年3月报道的，美国政府当时急于要改善同中国的关系，于是劝告美国各石油公司暂时推迟它们在这个地区的勘探计划。这为随后美国对待中国的政策朝着较为热乎的方向转变扫清了道路，并且使美国各石油公司以及日本自己关于吞并这个地区的资源的战略暂时落空［12］。实际上，20世纪70年代初美国就开始与当时的南越在南海合作勘探石油，积累了大量资料，为后来90年代美国公司重返南中国海油气市场奠定了基础。越南统一后与苏联在南中国海合作开采石油的地方，几乎就是原美国公司勘探的地方。德国学者威廉·恩道尔在《石油战争》一书中分析说，“回溯美孚石油公司的历史，你就会看到，在20世纪70年代‘越战’期间，他们就在南中国海钻探，并告诉越南人这里什么都没有。但在美国军队离开越南以后，苏联的地理学家和地球化学家就和越南建立合资企业，就发现了包括九龙盆地白虎油田在内的两块油田。于是美国人又想回到这里。”［13］

需要指出的是，尽管这一时期美国在南中国海问题上的态度表现得相对“友善”，但这种“友善”仅仅是面临苏联全面扩张的特殊情境下的一种策略反映，并不意味着美国愿意看到南中国海主权完全归属中国。实际上，有关南中国海主权问题的纷争之所以自20世纪70年代开始频发迭起，很大程度上是与美国方面对于菲律宾及南越当局侵犯南中国海岛屿的行动予以私下鼓励和暗中支持分不开的。因为若无美国政府撑腰和怂恿，其相对弱小的盟友是绝对不敢恣意妄为的。在1979年重新签订《美菲共同防御条约》时，美国虽然没有支持菲律宾关于南沙的领土要求，但又承诺菲律宾的军队、船只和飞机在执行任务受到攻击时，即便不在本岛范围之内，菲律宾也可以要求启动该条约，这为美国以后在中菲南沙争端中站在菲律宾的一边埋下了伏笔。从1970年到1980年间，菲律宾先后占领南沙群岛的8个岛礁。南越当局也加入对南沙群岛的军事行动，1973年到1974年间，抢占南沙群岛6个岛屿。1978年，越南政府又占领了3个岛屿。对此，中国人民解放军总参谋长曾于1971年7月给予强烈抨击，指出菲律宾政府根据美帝在亚洲推行侵略政策的需要，公然叫嚷南沙群岛是所谓“有争议的”岛屿，这是对中国领海主权的严重侵犯。

三、“马亚克斯”事件及美在东南亚地区势力的式微

越南战争刚结束，美国在东南亚、南中国海地区大规模撤军，这导致亚洲及其他地区盟友对其作为世界大国的信心和能力产生了质疑。美国急需挽回此种局面，帮助盟友树立信心，恰巧此时“马亚克斯”事件发生。该事件既是美国对亚洲传统势力巩固所作出的一种努力，也是美国盟友对其东南亚政策的一种犹疑与不支持。

在该事件发生之前或同时，在柬埔寨领海，美国间谍船几乎每天闯入柬埔寨领海进行活动，特别是在西哈努克港的对面地区，从通岛、丹岛、威岛直到西哈努克港南面的马岛等地和海域更是如此。正是在上述背景下，“马亚克斯”事件发生了。1975年5月 12日，装备有电子雷达和现代化的科学设备的美国船只“马亚克斯”号在泰国湾被民柬政府的巡逻艇扣留，然后被押解到距柬埔寨本土大约97公里的威岛附近，次日凌晨又被押往通岛。福特总统接到“马亚克斯”号被扣的报告后，召集国家安全委员会会议研究此事。国务卿基辛格断言这个事件具有广泛国际影响，美国应采取强硬立场。福特采纳基辛格的建议，指示国务院发表声明并向民柬埔寨政府递交照会，指示国防部令前往澳大利亚的“珊瑚海”号航空母舰赶往出事水域，在菲律宾苏比克基地集结一支特遣队［14］。另—方面，美国政府还设法通过外交途径进行交涉。福特总统指示基辛格，通过中国和红色高棉政府接触，但是没有结果。

在外交努力无效果后，福特政府最终确定以军事手段解救“马亚克斯”号。13日，福特命令驻泰国的空军封锁丹岛，调集“霍尔特”号驱逐舰和“珊瑚海”号航母，调遣驻菲律宾和冲绳的海军陆战队到泰国乌塔保［15］，驻泰国那空帕侬的美国第7空军暨支持行动团司令部成为现场行动指挥部。美国连续出动飞机多架袭击和轰炸西哈努克港附近的机场和沿海的岛屿，并派出海军陆战队在柬埔寨的通岛登陆，袭击驻守该岛的柬埔寨军民［16］。此时，为保卫柬埔寨的主权，柬埔寨革命军扣留了该船并进行调查。14日，柬埔寨政府决定释放该船及全体船员，同时警告美国海员不要再进行侵犯和挑衅活动。15日，柬埔寨释放了“马亚克斯”号船及全体船员，柬埔寨新闻和宣传大臣、政府发言人符宁发表声明，指责美军侵略行径。

对美军营救“马亚克斯”号的行动而言，泰国因距柬埔寨最近，成为不可替代的行动基地。然而泰国寻求在这场危机中保持中立，反对美国使用其基地，并通过外交、新闻媒体等渠道，反复向美国申明其立场。而美国根据越战期间使用泰国基地的习惯以及它同泰国军方的特殊关系，无视泰国政府的警告，未经允许使用基地，泰国政府为此作出强烈反应。15日泰国外交部向美国大使馆递交备忘录，指责美军行为“侵犯了作为友邦的泰国”，泰国政府“将着手对泰美之间的所有关系和义务，一切形式的联系和义务，无论它们涉及经济还是军事事务或者其他，进行研究和审查，以便纠正这些联系和义务，使之适应目前形势。”克立总理公开表示：“如果[美国]不理睬抗议，必须采取其他措施。我们无法保持超然，因为事关我国的尊严和声望”，指责美军“侵犯了泰国的主权”，并支持泰国民众的和平抗议行动［17］。

中国政府自始至终对该事件予以高度关注，通过新闻媒体揭露该事件的真相，支持柬埔寨正义行动。中国副总理李先念指责美国的军事行动是“赤裸裸的海盗行为”，应受国际舆论的强烈谴责。《人民日报》刊载了李先念的讲话、民柬政府的广播声明以及题为《赤裸裸的海盗行径》的社论：“柬埔寨人民为了捍卫自己国家的主权，对闯入柬埔寨领海的美国“马亚克斯号”船加以扣留查问，这是完全正当的自卫措施。”［18］马来西亚、菲律宾、秘鲁和委内瑞拉报纸谴责美国飞机轰炸和袭击柬埔寨领土和船只的行径。美国休斯顿大学国际法助理教授波斯特说，美国政府的行动是轻率的和非法的，美国国务院的法律顾问们在“马亚克斯号”事件前早就知道，柬埔寨规定了在通岛周围的一个12海里的领海范围，“这本来应当使我们注意到，存在着我们应当避开的问题，或者至少我们不应当以暴力手段来解决的问题。”［19］

在泰国政府以及国际社会的强烈抗议下，美国国务院正式答复泰国，对由此引起美泰之间误会、给泰国政府带来麻烦表示遗憾，声明美国坚持尊重泰国的主权和独立，不再重演此类事件，并盼望与泰国政府友好、和谐地进行合作。负责递交照会的马思特斯解释道，美国表达的遗憾就是道歉。差猜外长接受了美国的照会和口头解释，宣布泰美交涉结束。这个事件成为美军在1976年7月全部撤离泰国的重要动因。对美国来说，这是它在东南亚的最后一场战斗。此后美国深受越战后遗症的影响，即使苏联支持越南入侵柬埔寨，它亦未直接干涉东南亚事务，这不能不是美国在南海地区势力式微的标志性事件。

总之，美国的南中国海政策既是其地缘利益谋求的体现，同时又是其对外战略拓展的历史积累与沉淀。无论冷战之时还是冷战之后，美国更多是从战略角度来看待南中国海的价值，而其着眼点则在于尽可能阻止任何一个大国，尤其是中国“控制”这一战略区域，将南中国海问题变成美防范、制约中国的总体战略布局中的棋子。美国对南中国海争端无论是采取“中立”立场，还是“高调”介入，其主旨是确保南海主权多元结构的长期化和永久化。

[1]RichardNixon，TheMemoirsof RichardNixon[M].NewYork:Filmways publishing company，1978:394-395.

[2]时殷弘.尼克松主义[M].武汉:武汉大学出版社，1984:52.

[3]苏发努冯主席会见美国总统代表团[N].人民日报，1977-03-24(5).

[4]加强同苏联争霸海洋美国海军部长鼓吹加紧更新海军装备[N].人民日报，1974-12-10(6).

[5]苏联在太平洋地区扩张加剧苏美对抗[N].人民日报，1979-11-12(6).

[6]卡特总统在欢迎江萨总理时强调美国保证泰国的领土完整和安全[N].人民日报，1979-02-10(6).

[7]美助理国务卿表示关注苏联在金兰湾建基地[N].人民日报，1979-02-24(5).

[8]霍尔布鲁克重申如果越南进攻泰国美国将作出反应[N].人民日报，1979-11-02(5).

[9]美发言人约翰·金谈西沙群岛问题[N].参考消息，1979-01-19.

[10]西贡说曾要求美第七舰队干涉遭拒绝[N].参考消息，1979-01-23.

[11]中国的西沙群岛受侵犯[N].参考消息，1974-02-19.

[12]美—日大石油企业瞩目于中国沿海石油[N].参考消息，1974-04-11.

[13]威廉·恩道尔.石油战争：石油政治决定世界新秩序[M].赵刚，等，译.北京：知识产权出版社，2008:78.

[14]Gerald R.Ford，Address Before a Joint Session of the CongressReporting onUnitedStatesForeignPolicy[J]，April 10，1975，http://www.ford library museum.gov/library/speeches/750179.

[15]The White House，Minutes of National Security CouncilMeeting on Seizure of American Ship by Cambodian Authorities[J]，May 13，1975，http:// www·fordlibrarymuseum.gov/library/ document/nscmin/750513.

[16]美国悍然出动飞机轰炸柬埔寨领土和船只[N].人民日报，1975-05-16(6).

[17]Telegram from Amembassy Bangkok to SecStateWASHDC，Subject:First RTG AideMemoire onMayaguez Affair[EB/OL]，http://aad.archives.gov/aad.

[18]“赤裸裸的海盗行径”[N].人民日报，1975-05-17(6).

[19]美国和西欧舆论抨击美国政府对柬埔寨采取的海盗行径[N].人民日报，1975-05-19(5).

D8

A

1004-700X（2011）04-0033-04

本文系作者主持的国家社科基金一般项目“冷战时期南海地缘形势与中国海疆政策研究”（11BGJ028）阶段性成果

黑龙江大学黑龙江流域文明研究中心）