统一公共资源交易平台建设方案

彭炜玉

【摘要】随着国企改革的推进、国有产权交易的活跃，国有资产流失的可能性也随之提高，中央提出将国有产权交易等分散的专业交易市场整合为统一的公共资源交易平台的顶层设计方案，各地也纷纷着手建立各自的资源交易平台。平台日后定位应是企业制，是市场主体，可以充分运用公司治理规则，自负盈亏，自由竞争，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。同时监管部门采取整合资源、统一规则等措施，加强监管，将平台建设成为透明、公平、公正的交易市场，以有效防止资产流失。

【关键词】产权交易；法人

随着国企改革的日益深化，国有产权保护成为改革中需要直面的问题。国务院一系列文件随之出台，各地政府积极响应号召，纷纷出台相关措施，保证在国有企业改革的浪潮中国有资产可以安全、稳定。11月28号，国务院关于《依法完善产权保护制度依法保护产权》出台，第一次从中央层面制定制度以保护产权，这是一种国家鼓励产权交易的信号，从而盘活中国多元化的产权交易市场。国务院2015年出台《整合建立统一公共资源交易平台工作方案》，近期发改委等部门也出台了《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发改委等2016年第39号令）。国务院36号令提出“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等分散设立的专业交易市场，建立统一的公共资源交易平台。”建立公共资源交易平台是为了整合各地各级的产权交易市场，建立一个统一透明完善的资源交易平台，便利市场主体，节约社会资源，同时也可以防止资产的流失。围绕公共资源交易平台的建设有几个问题值得探讨。

一、公共资源交易平台的定性

我国众多的公共资源交易市场主要有两种定性，一类是由政府批准设立、由政府部门直接领导、监管的公益事业性法人；另一类是由国有资产监督管理机构出资设立监管的以营利为目的的企业法人。各地政府相关部门也在探讨如何建立产权交易市场，如何定位产权交易市场？上海市产权管理办公室主任王杰表示：“产权交易市场的功能定位要与筹备中的公共资源交易平台相衔接。”公共资源交易平台的定性的不同对平台的运行、监管等问题都会产生影响。因此准确确定资源交易平台的性质是关键。

1.公益性质的事业单位法人

有些学者赞同将公共资源交易平台定位为一个非盈利的公共服务机构，“交易平台是为市场服务的公共性、公益性的服务机构”。国家发改委、财政部36号令也指出公共资源交易平台“应当立足于公共服务职能定位。”“公共资源交易平台服务机构提供公共服务确需收费的，不得以营利为目的。”实践中较多地方的公共资源交易平台是由政府出资设立，承担相关政府职能，为市场主体提供交易服务的机构。将公共资源交易平台定性成为公益性质的事业单位后，则其是由政府出资设立，由政府对其进行监管，对其亏损承担兜底责任，交易平台处于行政体制之下，人员属于事业编，平台整体的运作模式行政化，平台缺乏活力。

2.营利性质的企业法人

将公共资源交易平台定位为企业法人是很多地方实践过程中采用的模式。如重庆联交所是自负盈亏以营利为目的的企业法人。山东也提出“企业化运营是交易平台最佳选择方式，产权交易市场采取集团化的发展模式。”产权交易所若改制为了企业，则其成为市场的主体，需要自己经营，自担风险、自负盈亏；同时脱离了行政体制，不再是政府的下设部门，政府对其管束减少；内部人员也是属于企业制下的职工，非事业单位工作人员。

笔者认为企业制的公共资源交易平台较事业单位制的资源交易平台有着明显的优势。首先若将产权交易机构定位为非营利性机构，“它的动力源泉是行政力量”。这种行政力量虽然较为强势，但是不稳定，也易给权力寻租、腐败带来机会。事业型的公共资源交易平台带有“较为浓厚的行政色彩，不利于提高市场主体的积极性与效率。”也较难做到真正的公开透明交易。其次公共资源交易平台建设是为了给产权交易搭建一个公开透明的交易产所，它的本质就是一个中介组织，是市场主体，不能因为有些产权交易平台主要服务对象是国有产权就否认其市场主体地位，而将其定位为事业单位法人。目前我国产权市场较为活跃，产权交易也越来越常见。如法院在执行阶段，拍卖、变卖被执行人财物时，会去淘宝网上销售。淘宝网是一个以营利为目的的企业法人，在我国的产权交易中也充当了产权交易平台的角色。第三：构建一个市场化的产权交易平台，可以充分发挥市场的资源优势。市场化以营利为目的的产权交易平台也有利于促进平台的经营者采取积极措施将平台建设得更好，以获取更多的经营收入，这也是市场化的产权交易平台带来的利益。同时自负亏损的体制也给了交易产所的经营者一定的压力，促使其努力经营，以免导致投资失败。2015年，随着《关于深化国有企业改革的指导意见》等国企改革“1+N”文件的陆续出台，“产权市场被清晰的定义为国有产权改革的重要资本市场组成部分。”第四：企业制的交易市场可以采取较为先进的管理模式，董监高等机构的设置也使得产权交易平台的结构更加清晰，人员的职责也较为明确，比事业单位制更有活力，有利于平台的规范化运营。同时投资主体的多元化也有利于吸引投资者投资产权交易平台，对产权交易平台的长远发展意义深远。建设企业制的产权交易平台是一个大趋势，各地的改革也如火如荼进行中，建设企业制的平台还有一系列的问题需要解决，譬如平台的具体运行、平台的监管等。

二、具体的改革路径

1.平台的整合

在《工作方案》发布之前，实践中关于产权交易主要有两种模式：一种是“一委一办一中心”，即整合各种产权交易，纳入公共资源交易中心交易，成立“公共资源交易工作委员会”，制定公共资源交易管理办法等。第二种是“监管部门+市场”模式。“对于发展较为完善的产权机构，保留其相对独立地位，整合其他机构”发展的较为完善的市场即指产权交易市场，最终形成“市场=公共资源交易机构+产权交易机构”的公共资源交易格局。《工作方案》明确了采取第一种模式，整合四种交易，纳入公共资源交易平台中心。针对目前实践当中存在的各地多级别交易平台，如何建立全国统一的产权交易中心？大部分学者主张逐步整合，“先保留省级，再将省级的整合为6个区域性的交易中心，最后形成一个全国统一产权交易中心。”“先保留省市级的，鼓励建立跨行政区交易场所。”“在交易量较少的地区建立公共资源交易中心，交易量大的地区，采用行业综合型模式。”不论具体操作如何，都是要整合目前纷乱复杂的各级交易平台。结合目前公共资源交易平台企业化的趋势，保留多个交易平台有一定的必要性。若一步到位只建立一個全国性的统一的公共资源交易平台，会造成垄断经营，不利于产权交易的发展。因此至少先保留省级的交易平台，形成市场的有序竞争，这不仅可以督促产权交易市场的经营者采取措施提高经营效率，建设完善的产权交易平台；也有利于产权交易的保护，避免市场主体的资产的流失。

2.规则统一

实践中，产权交易平台主要分为两种：一类是经纪类产权交易机构，一类是会员类的产权交易机构。不同交易平台的交易规则也存在着差异。为了建立统一的公共资源交易平台的建设，规则统一是必要前提。“首先统一省级平台建设中的国有产权交易规则。”“因为产权交易机构的规则较为成熟，因此可以将产权交易机构的规则推广至其他专业交易机构。”笔者认为规则统一和平台整合步伐需要保持一致，先保留省级的公共資源交易平台，即先统一整合省级的交易规则。在我国企业制产权发展不完善的现实之下，先由省级人民政府根据本省的实际交易情况先行制定具体的操作规则，交易机构在省级政府部门指定的操作规则的框架之内进行细化。我国的统一公共资源交易平台建设完成之时，再制定全国的交易平台统一适用的规则。

3.加强监督

监管主体：公共资源交易平台是由一个综合性的监管机构进行监管，还是选择由法定的职能部门依自己的职权对其进行监管？若将交易平台定位为市场主体，则其监管主体应当是工商管理部门，但是交易平台涉及国有产权的交易，国资委也是其监管主体。因此若不选择建立一个综合性的监管机构，则需要工商行政管理部门联合各个独立的法定职能部门对其进行监管。若交易平台由综合监管机构建立并且管理，平台往往代表的是综合监管机构的意志，但平台理应是一个独立的市场主体，与监管机构应当独立。因此笔者认为由法定部门按照各自的职责对平台进行监管，可以避免平台“行政化”的现象，各个监管主体严格分工，同时信息共享，加强联系，机制互动；职责明确，界限分明，避免出现监管的真空地带。在监管方式方面：加强信用建设，建立信用档案及公共资源交易黑名单制度，注重事中和事后监管；行政职能部门加大对市场主体的随机抽查的力度；加强社会监督，鼓励市场参与者对违法、违规交易行为进行举报。

建立统一的公共资源交易平台是国务院对国有产权交易等专门市场整合提出的顶层设计方案，将四种专门的交易机构整合为统一的公共资源交易平台以实现公共资源在阳光下交易，可以有效防止公共资源的流失。资源交易平台企业化，可以在市场中自由竞争。

建立统一的公共资源交易平台，防止公共资源交易碎片化，实现平台之间的信息共享，节约行政资源，降低交易成本，提高交易效率；有利于形成一个公开、公正、公平的产权交易市场，真正实现公共资源在阳关下交易，对防止资产流失、反腐倡廉都起到了积极的推动作用。因此各级地方政府都需加强统一公共资源交易平台的建设。

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