环评审批中内部监管制度法治路径研究

【摘要】近些年环境事故的不断发生，背后隐藏的是环境影响评价内容的弄虚作假。除此之外，环评审批部门审批职能的违规使用是导致虚假环评被审批通过的原因所在。环评审批中监管制度缺失是造成审批职权违规使用现象屡禁不止的关键，尤其是监管制度中起主要作用的内部监管。本文通过对内部监管制度有效性的研究，已达到完善内部监管制度。

【关键词】环境影响评价；环评审批；内部监管制度

一、环评审批中内部监管制度的现状

近些年，类似于天津“8·12”爆炸事故、天津蓟县垃圾焚烧发电厂项目环评失实事件等环境事故的不断发生，究其原因在于被批准的该项目环评内容存在弄虚造假。虚假环评能够审查通过在于环保部门环评审批权限的违规使用，環评审批缺少有效的监管制度是造成环评文件违规审批现象严重的根本原因。而环评审批的监管制度中较为常见的是内部监管制度，内部监管是上级环保部门对下级环保部门对其环评审批的监督管理。根据所在省市的不同，有条件的省级市级环保部门成立专门的监督小组，通过监督小组对下级环保部门的审批工作进行不定期地审查，通过检查其审批通过的环境影响评价文件的真实性的方式和参与下级环保部门环评审批工作的方式监管其环评审批权限的使用。但是在实践中，内部监管却因为局限于现有体制，在监管过程中存在相互“包庇”、上级领导下级等原因，丧失了应有的监管作用，使得内部监管形同虚设，无法起到监管作用。

内部监管不严，监管存在漏洞等问题导致内部监管不断失利，造成环评审批部门审批权限的违规使用，致使大量的虚假环评被审查批准通过，间接引发环境污染，损害公众环境权益。

二、环评审批中内部监管存在的问题

内部监管是上级环保部门对下级环保部门对其环评审批的监督管理。根据所在省市的不同，有条件的省级市级环保部门成立专门的监督小组，通过监督小组对下级环保部门的审批工作进行不定期地审查，通过检查其审批通过的环境影响评价文件的真实性的方式和参与下级环保部门环评审批工作的方式监管其环评审批权限的使用。但是在实践中，内部监管往往因为缺乏有效性而不能在环境影响评价审批中起到监管的作用。

在内部监管中，上级环保部门和下级环保部门都属于环境保护系统，两者之间存在共同的利益，因此决定了内部监管具有较大的局限性。上级环保部门在想拿出一份完美的工作“业绩”，对于下级环保部门在审查批准的过程中不严格依照相关法律规章致使虚假的环境影响评价文件通过审批的现象往往视而不见，对其环评审批的监督管理也较为松懈。另外，下级环保部门审批的很多建设项目也与上级环保部门联系，在相关环评的审批中，上级环保部门自然而然会干预下级环保部门的审批工作，甚至当审批的环境影响评价文件存在虚假编造的问题时，下级环保部门会迫于上级环保部门的“压力”在审批过程中对其“照顾”。

上级环保部门对下级环保部门的环评审批的监督较多都是由上级环保部门成立监督小组，以监督小组为单位对下级环保部门的环评审批进行监督，并按时向上级环保部门汇报监督的情况，上级环保部门根据报告对下级环保部门违法的行为作出处罚。有的环保部门赋予监督小组一定的处罚权，在对下级环保部门的环评审批进行监督时，监督小组如果发现该部门有滥用权利的行为存在，那么可以直接针对该行为作出处罚。在现实情况中，监督小组因为受上级领导部门的“压力”或者接受了被监管部门输送的利益，徇私舞弊不把审查情况真实地汇报给上级环保部门，使在违规审批的环保部门部门逃脱责任。

三、环评审批中内部监管制度的完善

本文在文章第一部分阐述了内部监管有效性较弱的原因，归总起来其原因有两个：一是内部监管的局限性。它的局限性体现在内部监管是由上级环保部门对于下级环保部门行使环评审批的监管，监管主体和被监管主体属于一个利益共同体，监管主体为了共同的利益无法做到公正无私的监督管理。二是监管的方式缺乏有效性。内部监管是以监督小组为单位的方式进行监督管理的，在现实情况中，监督小组的监督工作往往因缺少规范性致使监管工作不能有效进行。因此，提高内部监管的有效性就要从这两个方面入手。

内部监管的局限性是无法避免的，但是通过对内部监管模式的改革可以降低内部监管的局限性。内部监管不再拘泥于上级环保部门对下级环保部门行使环境影响评价审批的单向监管，而是通过赋予下级环保部门一定的监管权利，使其可以对上级环保部门的环评审批进行监督，将发现违规的情况向更高一级的环保部门汇报，更高一级的环保部门根据违规情况作出处罚。例如，省级环保厅对市县两级的环保部门的环评审批具有监督管理的权利，市级环保局对县级环保局的环评审批具有监督管理的权利。省级环保厅可以通过授予县级环保局对市级环保局的环评审批的监督权利，实现市县两级环保部门之间的双向监督。县级环保局可以将市级环保局违规审批的行为向省级环保厅汇报，省级环保厅根据汇报内容对违规行为作出处罚决定。

通过制定并落实环评审批的监管责任制规范监督小组的监督工作。参与环评监督工作的人员对监督结果实行终身负责制，对查出的问题按照相关法律法规给予处分。构成犯罪的，将其移送司法机关处理。派出监督小组的环境保护行政主管部门将小组反馈的监督情况、监督报告建立档案，永久保存，作为责任追究的依据。

【参考文献】

[1]孙钰.互联网+：创新环评决策监管之道[J].环境影响评价，2015，37（5）：24-26

[2]何德文，李铌，柴立元.环境影响评价[M].北京：科学出版社，2011

简介：朱鑫（1989-），男，汉族，山西阳泉人，法学硕士，单位：山西财经大学法学院，专业：环境与资源保护法学。