浅论公益诉讼的原告主体资格

【摘要】我国新修改的《民事诉讼法》对公益诉讼进行了有关规定，弥补了我国公益诉讼制度的法律空白。但是《民事诉讼法》其将民事主体简单模糊的界定为法律规定的机关和有关组织，不仅不具有实际的可操作性，而且形同虚设，在理论界和实务界仍有很大的争议。同时对于民事公益诉讼主体的认定未排序，也增加实践中处理该类案件的难度。在本文中笔者将着重的对公益诉讼的主体范围进行界定，并且在此基础上公益诉讼主体的认定做出排序。以期完善公益诉讼的相关问题。

【关键词】公益诉讼；主体范围；主体顺序

一、公益诉讼的概述

1.公益诉讼的定义。公益诉讼是指根据法律的授权、法律规定，一些特定的国家机关和社会团体和个人，对于违反国家法律法规、侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的一种活动。提起公益诉讼的主体，包括法律授权的国家机关和组织和公民个人。而对于提起诉讼的当事人自身是否必须与案件有直接的利害关系，法律并无明确规定。笔者认为提起诉讼的当事人只要主观上和客观上是为了维护社会公共利益，无论是否与自身有直接利害关系，都应当视为是公益诉讼的主体。

2.公益诉讼的发展历程。公益诉讼最早是起源于罗马法。近代公益诉讼最早出现在19世纪的英国，其起诉主体仅限定为直接利害关系人，即当事人本人的法定权利受到侵害时才有权提起诉讼。随之人们发现这一原则有明显的弊端，它无法充分地保护公共利益。因此，英国法官提出，为保护公众利益应当给无利害关系的公民一定的权利，以便防止政府内部的不法行为。大陆法系的法国、德国等也都建立了比较完善的公益诉讼体系。学者周楠先生在《罗马法原论》一书中提到：“私益诉讼是为保护个人私有权利的诉讼，仅特定的人才可以提起；公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，市民均可以提出。”

从上述公益诉讼的发展历程可知，在公益诉讼制度渐变过程中的关键问题就是：无利害关系的公民是否可以为维护社会公共利益而作为适格原告参加到诉讼过程中？随着社会的发展以及基于保护公共利益只需要，无利害关系人作为公益诉讼原告资格越来越得到认可。这对我我国公益诉讼制度中适格当事人范围的确定不无裨益。

二、现行公益诉讼存在的问题我国关于公益诉讼的现行规定，存在一些问题，具体如下：1.公益诉讼原告资格仅限于国家机关和社会团体，不得不说这样的主体范围太窄。没有考虑到行政机关不作为时，社会公共利益又当如何维护？此在客观上会造成公共利益救济的缺失。笔者认为，赋予公民公益诉讼主体地位具有很大的优势。首先，我国《宪法》规定，公民有“管理社会事务”的权利，当出现侵害社会公共利益的行为发生时，公民有权利去防止和制止侵害社会公共利益的行为，并通过诉讼解决。其次，公共利益与公民自身利益息息相关。最后，赋予公民个人作为民事公益诉讼的原告主体资格，可以增强公民的社会责任感，提高公民的权利意识和法律观念，威慑危害公共利益的行。

2.新《民事诉讼法》规定的能够提起公益诉讼的国家机关没有明确具体的规定，理论界争议最大是国家行政机关和人民检察院。这样的立法现状是极其危险的，在一定程度上是将公益诉讼原告范围进一步缩小。鉴于现行法律的规定，公益诉讼原告资格仅限于国家机关和社会团体，而国家的模糊不确定，更加剧了司法实践中的操作性，也会造成行政机关之间的相互推诿和不作为。作为“法律监督者”的检察机关，其所拥有的人力、物力、财力和在调查取证方面所具有的优势是其他诉讼原告主体所无

法比拟的。

3.民事公益诉讼主体的认定未排序。从法理上讲，公民个人是可以作为民事公益诉讼的原告主体的。在司法实践中，民事公益诉讼的原告主体包括三个，即国家机关、社会组织和公民个人。但这三者究竟该如何行使自己的民事公益诉讼权，法律没有做出具体的规定，在司法实践中很容易引起司法资源的浪费。

三、完善我国公益诉讼制度的建议

1.立法上，增加公民的公益诉讼主体资格。笔者认为应该在立法上扩大民事公益诉讼的原告主体范围，公民也应该有权提起民事公益诉讼。

“公共利益”不是社会个体成员利益的简单累加，而是全体社会成员利益的综合体。笔者认为，适格的公民是社会中的一员，其有权提起公益诉讼，并且普通的适格公民提起公益诉讼具有很大的优势。较之于国家，普通公民在起诉意志上受到的干扰却很少。赋予普通公民以公益诉讼原告主体资格，不仅能够有效弥补国家机关怠于起诉的不足，最大限度地保障社会公共利益，而且，公民作为最广泛、最直接的监督者，能在最大范围内迅速及时地发现侵害公共利益的违法行为。

虽然公民提起公益诉讼还有很多方面的局限，但这不应该否认公民具有民事公益诉讼资格，这些局限是可以通过立法等措施进行弥补的。比如为了防止公民对权利的滥用，可以设置诉讼前置程序以节约司法资源。改进证据责任规则，公民提起民事公益诉讼，只需要证明公共利益受到侵害或有受到侵害的危险、被告有侵害公共利益的行为即可，而对于危害行为与损害结果之间不存在因果关系则由被告负举证责任。改进费用承担规则，可以设立诉讼费用保险及设立公益诉讼基金制。

2.对于法律规定的可以提起诉讼的国家机关应包含行政机关和检察机关。笔者认为并不是所的国家行政机关都能成为提起公益诉讼的原告主体，只有对保护公共利益承担特定职责的行政机关才有资格提起公益诉讼。原因在于：由这些国家行政机关提起公益诉讼，有很大的优势，其作为该领域的管理者，能够利用自身所拥有的技术手段和监测工具及时、有效地发现侵害行为并采集证据，是公益诉讼中最有力的举证者。但是这也存在一定的缺陷，其是该特定领域的管理者，其在提起和自己有关的公益诉讼时很难保持中立的地位，并且监督机制也缺乏，最终的处理结果也很难达到实体的公正。对此，笔者建议可以采用异地管辖机制。

（一）检察机关提起公益诉讼的立论基础

公益诉讼被赋予现代意义并引起社会的广泛关注，是源于二十世纪西方社会自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。国家为克服自由资本主义市场的盲目性，开始引入国家宏观调控机制，赋予国家检察机关或公共团体甚至个人以诉权，使得在全社会范围内保护公共利益。

（二）检察机关提起公益诉讼的现实需要

第一，从制度设立的背景来看，为了维护国家和社会的公共利益，法律应当赋予国家法律监督部门即检察机关以公益诉讼的主体资格。第二，检察机关拥有的人、财、物力资源优势为其作为公益诉讼主体提供了保障。

3.主体资格的排序问题。综上分析，我们可以看出，能够提起民事公益诉讼的原告主体，包括国家机关、社会组织和公民个人。但问题在于如果三个主体同时都提起了民事公益诉讼，必然会给国家司法机关的正常运行带来一些问题。所以，有必要明确国家机关、社会组织以及公民个人提起公益诉讼的顺序，保证公益诉讼的顺利进行。第一，国家机关作为国家公权力的行使者，由它提起民事公益诉讼，对公共利益的保护将会更加的有利，所以国家机关应该是首先可以提起民事公益诉讼的第一顺序人；第二，社会组织如消协、行业协会等对公共利益的维护起着至关重要的作用；第三，当上述主体都没有提起公益诉讼时，公民个人为维护社会公益可以主动提起。

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作者简介：崔凤琴（1988），女，河南省安阳市，贵州师范大学法学院，经济法专业，2014级研究生。