政府国际公关在塑造中国国家形象中的作用

内容摘要 中国在塑造与传播和平、和谐的国家形象时，需要充分利用国际公共关系这一手段，并在策略与战略两个层面加以拓展。国际公共关系中存在传播者、传播媒介/手段与被传播者三边互动关系。中国在拓展国际公共关系时必须考虑到上述因素。

关 键 词 政府国际公关 中国国家形象 塑造 传播

作者 吴友富，上海外国语大学教授、博士生导师。（上海：200083）

在全球化的推动下，国际交往日益深入、密切和广泛，“从这个意义上讲，地球变成了平的。”［1］这对国家形象的塑造和传播提供了更多的机遇，也提出了全新的挑战。政府国际公关作为公共关系实务的一个重要类型，越来越多地承担对外交流与沟通、塑造与传播国家形象的责任和使命，其重要性正日益受到广泛重视，已经成为一国有意识、有目的、有计划地塑造和传播国家形象、维护和发展国家利益的新手段、新途径、新举措。中国政府如何利用国际公关，增加与国际公众的双向交流与沟通，加快步伐融入全球化轨道，增进与国际社会间的政治、经济、文化合作，树立中国良好的国家形象，进而达到影响他国政策或实现自身政治意愿的目的，已成为中国政府不得不深入研究和思考的重大问题。

政府国际公关的定义和运作原则

政府国际公关是公共关系实务的一种重要类型。公共关系简称“公关”，英文为Public Relations。公共关系一般是指一个组织与其各类公众之间，为了取得一定的相互理解、相互支持而发生的各种信息交流，以提高组织信誉，塑造组织形象。公共关系是组织通过各种传播媒介向公众宣传、解释和沟通的过程。具体到政府国际公关，是指一国政府在与他国公众的交往中,通过国际间各种信息传播活动,增进本国政府与他国公众之间的了解和信任,维护和发展本国政府的良好国际形象的一种公共关系，是“一个国家的政府系统运用传播手段协调其与特定的国际公众关系的活动”［2］。

政府国际公关的主体是主权国家的政府机关，客体则是国际公众，包括外国政府、国际组织和国外的一般公众等等，都可以成为政府国际公关的对象。这些客体存在着政治制度、文化价值观、语言文字系统、宗教信仰等多个方面的巨大差异，而且具有数量多、分布广、成分复杂的鲜明特点，这些都对一国政府国际公关提出了严峻的挑战。随着社会政治的民主化、市场经济的国际化以及传播技术的现代化，能否有效利用政府国际公关来塑造和传播政府的良好形象，使政府在国际公众中具有崇高的威信和强大的感召力，已成为关系到一国政府生死存亡的重大问题。

政府国际公关是特殊的公共关系，应根据公共关系的一般原理和政府公关的特征，同时考虑到政府的职能和属性及其国际公关客体的特殊性、差异性和复杂性，遵循一些基本原则，才可能进行政府国际公关运作，有效提高国家形象。 具体包括：

第一，国家利益至上原则。国家利益是国家间互动最重要的驱动因素。国家利益至上原则是处理国与国之间关系的首要原则，也是核心原则，是任何国家在处理国际事务时都应遵循的基本准则。因此，作为政府公务员的政府国际公关人员，在从事国际公关活动时，不仅要确保能使本国在国际公众中树立良好形象, 还必须忠于国家、忠于人民、忠于政府，始终在坚持相互尊重、平等互利的基础上把国家利益摆在最高位置，以维护、巩固和发展国家利益为最高的行为准则。相反，任何有损于国家利益的行为和方式，不但与政府国际公关的终极目标背道而驰，而且也不可能真正塑造良好的国家形象，因此必须坚决予以杜绝。

第二，真实公开原则。真实公开是公共关系生存和发展的基础，公开化、透明化是公众对政府部门工作的基本要求。塑造良好国家形象的过程具有长期性、复杂性和艰巨性的特点，绝非一日之功，不能急于求成。因此，政府在从事国际公关活动时，除了涉及国家机密的信息外，传递给国际公众的信息必须保证真实可靠和准确无误。散布、传播虚假信息或许能收到一时功效，但从长远来看，它对一国国家形象所造成的损害是难以弥补的。如美国布什政府为铲除萨达姆政权，曾千方百计让全世界相信萨达姆和“基地”组织有勾结，以赢得国内外舆论的支持，然后悍然发动伊拉克战争，将萨达姆送上了绞刑架。2008年3月，在伊战五周年之际，美国国防部解密备忘录却首次承认“前伊拉克总统萨达姆和‘基地组织并无关系”。由此，美国遭到世界大多数国家的强烈谴责。可见，政府在从事国际公关活动时，必须坚持信息真实公开的原则。

第三，遵守国际惯例原则。政府国际公关是一种跨国界、跨文化的活动,要求遵循统一的国际法和国际惯例。1961年，国际公关协会制定了《国际公关协会准则》；1965年，国际公关协会又在雅典通过了《国际公共关系道德准则》。这两个文件对国际公关人员的行为规范、道德准则等提出了一些原则性的要求，如注重信息的真实性，尊重和维护人类尊严，对社会和公众利益负责，尊重《联合国人权宣言》的道德原则与规定等。此外，国际公共关系领域还存在一些不成文的惯例，如平等竞争、保守机密等。这些惯例也是政府在开展国际公关过程中必须遵守的重要原则。

第四，尊重多样文明原则。从本质上讲，政府国际公关是一种跨文化传播管理。正如美国《公共关系手册》所言：“对外关系的交流，十有八九不是出于利益的冲突，而是语言、文化、传统等方面的隔阂。”人类社会是一个由不同类型文明所构成的共同体。文明的多样性,决定了不同的文明之间既有内容的差异,也有形式的差异,还有发展水平的差异。对不同国家的公众,还需要照顾其民族文化、宗教信仰等特点,即要坚持国际性与民族性的统一原则。政府国际公关,特别是在它国境内开展国际公关活动,必须了解和熟悉它国的公关环境，包括政治、法律、经济、社会、历史、文化、资源、人口等环境因素，这些环境因素对国际公关活动具有重要的影响。只有善于在求同存异的基础上开展沟通与合作，才能使国际公关实现积极效果。

第五，遵守国际礼仪原则。良好的国际礼仪能体现一个国家、民族的精神风貌与道德品质，有助于建立、巩固和发展一国人民同世界各国、各地区人民的友谊。如国旗、国歌是一国国家主权和民族尊严的象征，在国际交往中必须尊重他国的国旗和国歌。2008年3月9日在西班牙举行的第12届世界室内田径锦标赛上，中国“飞人”刘翔获得男子60米栏冠军。但在颁奖仪式上，由于赛事组织者的疏忽大意，误将智利国歌当作《中华人民共和国国歌》播放，严重损害了中国的国家荣誉，伤害了中国人民的民族自尊心，引起中国公众的一片谴责和愤怒。从中不难看出，遵守国际礼仪在跨国国际公关活动中，具有多么重要的作用和意义。

第六，尊重传播规律原则。与政府国内公关不同，政府国际公关的目标是提高一国政府在国际社会中的知名度和美誉度，这就要求政府信息传递的覆盖面更广、渗透力更强，能及时快捷地到达其他国家和地区。因此，应当在遵守一般传播规律的基础上，了解和熟悉目标国主要的大众传播机构、传播体制与媒介运作方式、大众传播的法律法规、跨文化沟通和国际传播的策略与技巧等，还要研究跨国公众的属性与需求，以及他们所处的社会环境和时代特征，在知己知彼的基础上，才能制定和实施有效的国际公关策略。成功的国际公关传播，一般都由以下几个基本要素构成，即传播者、传播内容、传播媒介、传播对象和传播过程。这几个基本要素的互为条件、互为因果、相互整合、相互完善，是保证国际公关传播产生积极效应、放大效应的基础。因此，在政府开展国际公关传播、塑造国家形象时，要把握好、运用好这几个基本要素，使这几个基本要素连为一体、不可分割。

塑造中国国家形象的政府国际公关策略

1．建立健全政府新闻发言人制度

新闻发言人是现代政府运行机制的重要组成部分，是政府对社会进行规范有效的公共管理的必要手段，同时也是政府实施国际公关的重要策略。政府新闻发言人制度对于向国外公众传播权威、有效、顺畅、快捷的公共信息，建立突发事件新闻传播及沟通渠道,第一时间占领国际舆论的制高点，防止国外新闻媒体的误读、误报甚至歪曲和丑化中国国家形象，具有重大的现实意义。

新闻发言人制度发端于美国，最早可以追溯到总统新闻发言人。新闻发言人的英文表达——press and public relation officer，明确体现出其公共关系内涵。笔者认为，政府新闻发言人实际上是专门用于向公众传播政府的信息，有针对性地回答社会对于公共管理方面的疑问的专业人员。政府新闻发言人是双向的，面对政府，相当于媒体；面对媒体，他又代表了政府。

政府新闻发言人制度是政府国际公关活动的重要组成部分，其目的就是通过向国内外媒体及时提供信息，操纵舆论，使政府在复杂的事件中掌握主动权，提高政府的美誉度和公信力，为政府塑造良好形象。在西方社会，新闻发言人制度被看作润滑剂，关键的时候能够协调政府与媒体、公众之间的关系。据美国全国政府传播者协会估计，如今的美国，各级政府大约有4万名新闻发言人。

政府新闻发言人制度作为政府形象塑造的一种新模式和新手段，如何更好地树立政府威信和权威、使国际公众对中国政府所传递的信息重视并产生认同感和信赖感，至少应当注意以下三个方面：一是对热点重点问题的通报，要不瞒不藏不拖不敷衍不堵。政府在举行新闻发布会的时候，要注意对国际公众比较关心的重要问题，予以详细通报。长此以往，政府新闻发言人与国际公众形成“心心相印”的局面，新闻发布会的内容才能赢得他们应有的关注度。二是要客观、公正、真实地公布信息。客观真实是新闻的生命，也是新闻发言人的生命和存在的基础。因此，新闻发言人在发布新闻时一定要遵循客观、公正、真实的原则。三是迅速提供新闻事件的原因，及时解疑释惑。心理学上的“第一印象”原理适用于人们接受外部信息时的心理，人们往往更容易相信第一次看到、听到的情况，而对后来者存在更多的怀疑。现在，传播的手段丰富且迅捷，如果政府发言人不在第一时间向公众说明白，那么，小道消息就会满天飞，政府就会花费更多的时间去做工作。因此，及时非常重要。

尽管新闻发言人制度在我国的发展还属于初级阶段，但实践证明，新闻发言人制度能够及时传递信息、消除误解、引导舆论、应对危机、化解矛盾、争取理解和支持，对中国国家形象的塑造和传播都起到了积极的作用。中国的各级政府都应主动关心，主动发展各级新闻发言人制度。

2.国际游说公关

在国家形象的塑造、促成东道国对外政策的微妙转变方面，国际游说公关具有独特的作用。有学者指出，中国的国家形象之所以在美国舆论界被歪曲，中美之间在经济贸易等方面之所以磨擦不断，相当部分原因在于中国对美国媒体的片面报道反驳不力，尤其缺乏对美国公众进行积极的、正确的游说和公关活动。因此，科学制定和有效实施国际游说公关策略，树立我国在国际上的良好形象，已经成为我国在处理对外关系、塑造国家形象方面的一项必然选择。

从传播学的角度看，游说是一种传播方式，它与演讲、谈心、对话等都属于与大众传播方式相对应的人际传播方式。游说，一般可以分为直接游说与间接游说两种类型。直接游说，指的是游说者设法直接会见官员或民意代表，通过面对面的沟通，以达到影响立法机构立法和政府政策制定的目的。间接游说，则指游说者并不直接接触官员或民意代表，而是通过发动选民写信、打电话、影响传播媒体或介入选举过程等方式造成对决策官员或民意代表的压力，使他们不得不接受游说者所主张的立场。间接游说，又被称为“草根游说”，这是因为间接游说的对象是选民，而非政府官员或民意代表。直接游说和间接游说的目标，都是通过专门的宣传为组织制造声势，树立形象，培养民意，营造有利于组织发展的舆论环境。在这两种形式中，最有效的手段是直接游说。［3］很显然，利益集团的代表或专业游说人士与被游说者面对面的接触、沟通和交易，使得游说活动更加直接、简单和保密，又省却了信息传递过程中可能发生的误解。直接游说的方式一般有：登门拜访政府官员或国会议员、在政策听证会上发言、向决策部门递送材料等。［4］

游说是一种信息传递。在信息时代，信息不对称是普遍存在的，表现在国与国的关系上，很多矛盾都源于缺乏互相了解和交流。而游说在一定意义上能解决这个问题。通过国际游说，可以将我国真实、全面的信息告知东道国相关人员，形成有利于我国的政策和立法，进而形成有利于我国发展的国际政治、经济和舆论环境。根据国外的成功经验，我国实行国际游说的途径可以有以下三个方面：

第一，聘请游说代理人。游说代理人主要在东道国前议员、前政府官员等社会名流中选择。这些人既有较高的社会声望，又熟悉政界情况，具有良好的关系网。他们了解影响代理方的何种政策正在制订中，哪些是关键政界人物，施加影响的关键是什么以及如何利用，在什么时候恰当地提出建议，哪些人会支持、哪些人会反对等各种问题。这样，他们可以凭借自己的各种关系来施加影响，从而使东道国制定的法律和政策有利于我国，或者使其对我国的不利影响减少到最低程度。

第二，在学术界和著名的“思想库”寻找代言人。了解国际公关对象国的决策体制和机制以及政治结构状况和治理过程，对于有针对性地开展国际公关游说十分重要。美国的决策过程先后有序，大致是智库→媒体→国会→政府（行政当局）→政策出台；美国的政治结构处于“四权分离”的状态，智库和媒体、国会、总统、法院各自独立、各司其责、“各自为政”，智库是名副其实的“外脑”。［5］著名大学和类似美国“兰德公司”这样的著名“思想库”往往会有能力影响政府制定政策。因此，我国可以通过合作研究、资助等形式与这些机构和个人建立关系，寻找自己的代言人。例如，可以帮助这些部门开展中国问题研究、举办有利于我国形象塑造的专家讨论会、社交聚会、宴会，从而建立起合作关系和感情联系。这样，通过他们为我国利益呼吁呐喊，常常会收到良好的效果。

第三，要注意采取组合的公关措施。在国际社会中，我国应当采取多方面的游说公关措施，以保证和增强游说公关效果。一般来说，可以交替运用直接游说和间接游说。通过交替使用直接游说和间接游说，使信息不仅针对决策者，而且也面向公众，并试图通过吸引公众的注意来强化对决策者的影响。

2005年1月18日，在获悉有8名中国公民在伊拉克遭绑架的消息后，我国政府当即指示中国外交部和中国驻伊拉克大使馆等方面，迅速采取有力措施，全力解救我被挟持人员。伊拉克副总统沙维斯抵达北京，与中方官员商讨解决人质事件。中国驻伊拉克大使馆立即派人前往在伊拉克享有极高声誉的穆斯林长老会，开展游说公关。伊拉克穆斯林长老会随即召开新闻发布会，呼吁武装组织在将于20日开始的宰牲节期间释放所有被绑架者。经过长老会从中积极调解，挟持者很快就将8 名中国人质交给了长老会。在这次人质事件的处置过程中，中国政府通过伊拉克政府和穆斯林长老会两个途径，积极开展游说公关，终于使事件得以妥善处置，而穆斯林长老会在这次人质获释中发挥了关键作用。

3.国际事件公关策略

活动和事件是公共关系塑造形象的载体。通过整合资源，有计划地利用、组织、策划、举办具有创意和影响力的国际性活动和事件（如各种重大的社会活动、历史纪念事件、体育赛事和国际博览会等），能极大地吸引国际公众的注意，使之成为国际公众的热门话题，进而吸引媒体报道，吸引相关公众的参与，从而树立和提升国家形象。［6］任何国际性大型事件经过媒体报道，就成为万人瞩目的“国际性媒介事件”。通过“国际性媒介事件”，利用媒介传播，寻求国际目光的注视，以提升国家的国际声望是塑造国家形象的策略之一。2008年北京奥运会、2010年上海世博会作为国际性的媒介事件，正是我国积极主动对外宣传、塑造良好形象的绝佳时机。

奥运会从媒体报道的角度而言，属于全球性的媒介事件。现代奥林匹克运动会的创始人顾拜旦说过，体育是健康、美丽、公正、和平和荣誉。奥运会作为全球性事件，使举办国成为全世界媒体报道的中心和公众关注的焦点，其意义已经远远超出体育赛事的范畴，渗透到了政治、经济、社会和人文等各个方面。1964年在日本举行的奥运会、1969年在墨西哥举办的奥运会和1988年在汉城举办的奥运会，成为当时这些新兴国家和城市向世人展示其经济快速发展、国家实力、管理水平和文化特色的窗口，也成为这些国家和城市迈入现代化和国际化的重要转折点。因此，2008年北京奥运会是传播中国“和平、和谐、竞合”形象的重要契机。我们以奥运为载体，走在世界的聚光灯下，中国已经借此良机传播积极信息、强化国家形象，弥补海外认知和国内现实之间的差距，在世界面前展示了一个和平、谦逊、可信赖的形象和中国和平崛起的事实。

此外，要以负责任的态度积极参与国际事务，重大危机事件也是政府国际公关的良好契机。在2004年12月印度洋大海啸中，中国政府倡导国内广大民众奉献爱心，启动了为受灾国家募集援助的机制，并派出医疗队前往灾区。中国政府与人民展开了大规模人道主义救援活动，法新社、美联社、埃菲社等海外媒体对此做了充分报道，获得国际社会的广泛盛赞。世界卫生组织驻北京办事处的发言人罗伊·迪亚说：“这一举动令人振奋，这显示出中国政府致力于为本地区和世界作出贡献。”［7］位于班达亚齐灾区的灾民见到中国国际救援队医疗分队时，向队员们表达了由衷的感激：“中国，在我心中，是一个伟大的国家！”［8］中国的这次印度洋海啸援助大行动充分展现了中国政府高超的国际公关能力。一向将自己视为发展中国家的中国，通过对海啸受灾国的大笔援助和温家宝赴会，树立了自己的大国形象。中国在向世人证明，自己是一个“负责任的大国”，中国将在未来的世界格局中做得更好。

另外，还可以择机举办中国文化公关活动。文化是形象的灵魂。在国家形象塑造与传播中，文化差异是主要的障碍之一。突破文化差异，实现多元文化的融合，化解由于文化差异和互相不理解所造成的冲突，是国家形象塑造和传播中值得特别关注的一个问题。由于语言、习俗、传统、习惯等文化因素引发的误解、误读和误会，不仅导致了政治和经济方面的损失，甚至引发了外交危机。因此，通过举办文化公关活动，可以为有效塑造和传播中国国家形象构建平台。近年来，我国政府组织的国际文化公关活动出现了数量多、受众范围广、持续时间长、影响大的趋势。继2003年、2005年为期两年的中法文化年成功举办之后，我国继续展开了一系列以国家为主体的大型文化交流活动。“中印友好年”、“奥地利中国年”、“俄罗斯中国年”等大型对外文化交流活动向世界展示了当代中国的风采，为世界多角度全面了解中国提供了新的平台。

总之，中国政府的国际公关应该以中央政府为主体进行、各级地方政府为补充，充分利用文化交流、形象展示、媒介事件、国际游说等途径，积极通过报纸、电台、电视、互联网等主要国际大众传播媒介，向国际广大受众展示、介绍我国真实情况，增加国际公众对我国的认识和了解，以塑造和传播良好的中国国家形象。

参考文献：

［1］Thomas Friedman. The World Is Flat: A Brief History of the Twenty-First Century. New York: Farrar, Straus and Giroux,2005:8.

［2］陈耀春、杨东风、朱海风. 论政府国际公共关系的特点和要求. 中国行政管理，1994（11）.

［3］［4］赵可金. 营造未来——美国国会游说的制度解读. 上海：复旦大学出版社，2005：67、79-83.

［5］朱小琳. 美国对华决策始于“外脑”. 环球时报，2006.10.27.

［6］赵可金. 媒体外交及其运作机制. 世界经济与政治，2004（4）.

［7］［8］国际社会盛赞我国对印度洋海啸的救灾行动.http://news.sina.com.cn/c/2005-01-04/17255421497.shtml.

编辑 杜运泉