新媒介环境中的公共政策制定

梅琼林　聂静虹

内容摘要以互联网、手机媒体等为代表的数字化新媒介的出现，以及它所带来的传播效应，不啻为一种革命，其对传媒生态图景的改变，型塑了新媒介作为公共领域的三大基本要素，同时对公共政策的制定带来新的影响，使其呈现出从经验决策到民主科学决策，从精英决策向大众与平民参与政策的转变之势。

关 键 词 新媒介 传媒生态 公共领域 政策制定

麦克卢汉说“媒介即讯息”。不同的媒介，对人类社会产生的影响是不同的。纸质媒介，消解了宗教统治意识，使传播从少数人拥有的特权，成为大多数人可以获取信息的手段；电子媒介，给人类带来了更为快捷、方便的生活方式，但也导致人们轻视逻辑思维、疏于思考。以互联网、手机媒体等为代表的数字化新媒介的出现及其所带来的传播效应，对于整个社会而言，不啻为一种革命。本文重点探讨新媒介的出现所带来的新传媒生态之于公共政策制定的深刻影响。

新媒介作用下的传媒生态

现代信息网络技术的发展，改变了传媒生态图景，也改变了作为政策制定重要影响因素的公共领域。

1．新媒介传播的新图景

首先，就传播主体而言，实现了从“把关人”到“公民记者”的转换。由于传媒意识形态属性的存在及渠道容量的限制，在传统的新闻传播时代，不可能做到有闻必录。因此就有了负责采集新闻、加工和制作新闻信息的人，这些在采集、制作信息的过程中对各个环节乃至决策发生影响的人，就是所谓的“把关人”。“把关人”是专职的新闻工作者，正是他们决定了公众视野的宽度、广度与观察问题的视角。但在新媒介时代，“传者”与“受者”的界限被打破，网络中的每个个体都同时具有接受和发布信息的能力，遂涌现出大量的“公民记者”，即生活中的每个人都可以将自己看到的新闻事件写下来或拍下来，成为某种程度上的“准新闻工作者”。我们可以看到，在重大的突发性事件中，出现了越来越多、越来越活跃的公民记者团体和个人。从2008年1月的雨雪冰冻灾害到5月的汶川大地震，公民记者以其或许并不专业的拍摄技能，将专业媒体无法企及的新闻场景带到了公众面前。博客的诞生，预示着一个“全民记者时代”的到来。随着“全民记者时代”的到来，“公民新闻”登堂入室，扩展或改变着传统新闻的定义。根据《维基百科》的解释，公民新闻是指“公民在搜集、报道、分析和传播新闻或信息的过程中发挥主动作用”。［1］首创博客报道形式的著名网络新闻学代表人丹·吉默尔在其新著中如此定义公民新闻：“公民个体或群体搜集、报道、分析和散布新闻或信息的行为，旨在提供一个民主社会需要的独立、可信、准确、广泛及其他相关信息。”［2］作为一个全新事物，“公民新闻”将话语权交给最广大的人民群众，打破了以往新闻源的单一性和专业化，冲破了新闻可能被屏蔽、真相可能被湮没的现实，成为书写社会、表达民意的最强音。

其次，就传播内容而言，实现了大容量与互动性的传播。在信息传播的过程中，事实信息作为传播的内容，是信息传播的起端、根据和中心环节。也可以说，正是由于事实信息的存在，才使得信息传播具有了实在价值和现实意义。信息传播的质量和效果取决于事实信息的质量。［3］传统媒介无论是纸质媒体的报纸、杂志，还是电子媒体的广播、电视，在一定的传播周期中，版面、频道、时段、采编人员等传播资源是既定的，也是无法拓展的，因此媒体资源的掌控者就要根据一定的价值标准在内容上进行取舍。与传统媒介相比，网络媒体的容量无比丰富，其表现在版面资源的异常丰富和表现手段的丰富性两个方面。在互联网背景下，传统的“游戏规则”被颠覆了，融合媒介与融合新闻将我们带进了一个“内容为王”的时代，我们可以更多更方便地根据信息内容传播的需要来选择和决定使用什么样的媒介。目前的网络媒体、手机媒体已经成为多媒体融合的主要平台。多媒体平台最大的特点，其一是兼容性。在多媒体平台上，可以兼容图文、音频、视频、游戏等不同介质的内容产品。原来需要在多个平台上才能实现的内容，现在在一个平台上就可以实现；原来在特定平台上才能呈现的形态，现在在多媒体平台上照样可以实现。其二是交互性。顺序性播放的传统媒介，受众无法进入参与，只能按设定好的顺序观看。多媒体平台则可以让用户参与进来，在操作中给用户提供更多的选择和控制机会，用户的兴趣也会直接作用到内容产品或功能产品中。

再次，就传播对象而言，实现了从“点到面”到“多点对多点”的飞跃。传统媒介传播是面对大众的无分别的传播，单项的信息传递使得受众只能是单一被动的受众。新媒介的出现，完全改变了受众的传统地位。作为一种交互式媒体，互联网凭借技术上的优势，使传播者与受众之间的“点对面”的传播状态变为“一点对多点”、“多点对多点”、横向与纵向交织的多元化互动交流状态，在某种程度上实现了传播学大师施拉姆早在20世纪80年代就曾作出的预言：现行的“点对面”的大众传播体制将会被一种新的“点对点”的传播体制所代替，信息时代的一个趋势将是个人越来越多地使用媒介而不是为媒介所利用。新媒介技术下的受众同时又是传播者，传受双方的角色随时会发生转换，此时的受众已变成了独立自主的公众，不但要共享传播的资讯，而且要共享传播资讯的权利；不但要主动地有选择地接受信息，与媒体交流对话，必要时还要直接参与信息的生产和传播过程，成为真正的传者。

2．作为公共领域的新媒介

公共领域是“一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络”［4］，它是“介于私人领域和公共权威之间的一种非官方领域，是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和其他共同关心的问题做出评判”［5］。作为政治系统所要解决问题的“告示栏”、社会的预警系统、社会问题的“感受器”、防止国家对私人领域侵犯的“隔离带”、向政治系统传达公民要求的“传感器”等，公共领域为公共政策的制定提供了重要支持，在民主社会扮演了非常重要的角色。作为重要的公共领域，以互联网为代表的新媒介因其内生特征而显得更为理想。

纵观公共领域发展的历史，任何时期、任何类型的公共领域都同时具备以下三个要素：（1）（同质或异质的）参与者；（2）（沟通或非沟通的）媒介；（3）（辩论或非辩论的）共识。它们的协同作用决定着公共领域的性质和类型。［6］因为：其一，参与者是社会行动的主体，他们的身份、素质和兴趣决定了公共领域议题的范围、辩论的质量和媒介的使用情况。如果参与者之间过分异质化，那么他们往往会因为难以找到关涉他们普遍利益的议题而形成利益竞争的或统治与被统治的关系。其二，公共领域的媒介是一切公共信息的聚会之地，它不但影响到参与者观点的形成和传播，而且在一定程度上决定着参与者的数量和范围。其三，不管共识形成的过程和质量如何，公共领域的参与者总是按其“共识”行动。类比这三个构成公共领域的要素，网络公共领域的基本特征如下。

第一，自由的参与者。在虚拟公共领域中，首先，由于匿名性和不在场的特质，参与者之间不存在私人或组织利益的冲突，不具有现实社会中难以摆脱的政治、经济甚至是意识形态上的群体影响。参与者进入网络获取信息、交换意见、表达观念时，相互之间是不可见的，不必也无需顾及自己与别人所处群体的差异，可以畅所欲言。换句话说，网络提供了表达观点的宽松环境及机会均等的空间，确保了讨论结果的公共性，不至于最后变成各种私利相互妥协的结果。这正符合了哈贝马斯从公众自觉角度对公众的理想化设计——“已经参与到公共领域中的人在进行讨论的时候根本不考虑社会地位的问题”。其次，参与者阅读信息、表达意见都是自发、自愿的。置身网络中各种类型的新闻讨论组或针对时事问题的BBS，参与者感到有表达通道，同时其意见能得到即时的回应，即使是反对的回应，也会引起积极的争论。这种表达欲与即时反馈的机制有助于意见的传递达成良性的循环。可以说，虚拟公共领域同样是公共权力领域与私人领域之间的一块中间地带。这一中间地带可以提供开放、平等的沟通互动情境，参与者不必受制于政治权力、习惯势力和传统观念的压制和约束。［7］

第二，水平、多向的媒介。媒介之于公共领域的意义在于提供沟通的场域或平台，使参与者之间的互动实践成为可能，以达到相互理解、共享知识、理性辩论和形成共识。传统的大众媒体，信息传播是一种垂直式的单向传播，从单一或少数的信息中心传递给众多读者、听众和观众。这种垂直式的信息传播方式，由于时间、地域等限制，公众无法持续参与议题的界定和议程的设定，在传播过程中只能作为客体单向接收信息，无法互动参与。在虚拟社会，信息传播则呈现水平、多向互动方式，即信息来源是多元的，任何参与者皆是信息的接收者及发出者。信息传播的时间、空间的暂时性限制被打破，参与者可以随时随地进入并争取到发言的机会。作为新型的沟通媒介，论坛、聊天室等虚拟社区几乎完全符合哈贝马斯所构想的理想的沟通情景：（1）每个有能力说话和行动的人都可以参与公共事务的讨论；（2）每个人都可以质疑任何主张、提出新的主张、表达其态度、欲望、需求及偏好；（3）不可借由内部或外部的强制力阻止参与者说话的权力。［8］

可见，以网络为代表的新媒介和传统媒介的关键区别在于“信源的扩张”，这里的信源是“参与主体”，扩张是“参与程度”。首先，网络媒体主体公共性是对传统媒介主体单一性的突破。在网络空间中，发言者没有任何资格或身份限制，只要对议题感兴趣都可以参与网络讨论或对网络讨论进行预览式参与，基本实现了网络言论自由，由此激发了数量可观的公众对网络公共事件的讨论热情。其次，网络公共领域为普通事件上升为公共性事件提供了平台。近年来，轰动全国的“孙志刚事件”、“刘涌事件”、“宝马撞车案”等，之所以能够引起公众广泛关注最终形成公众舆论，得益于网络公共领域这个公共平台。再次，网络公共领域是公众舆论最大的集散地。在这里，民意通过网站的调查问卷、论坛辩论、网民自动发帖等多种形式汇集，在一定范围和限度内对公共事件达成共识，并输入到公共决策之中。因此，当互联网在中国迅速普及之后，由于它的传播特性，自然而然成为公众发表言论、表达意见、释放情绪的便利通道，也造成“网络媒体上的‘舆论监督比传统媒介的‘舆论监督来得更猛烈、更尖锐的局面。”［9］

第三，多元论述的共识。虚拟公共领域共识的达成，并非总是像有些学者文章中一带而过描述的那样理想：每个参与者从自己的利益和各自所拥有的价值、信仰和良知出发，发表对公共问题的看法，最后通过辩论达成共识。事实上，任何一个公共事务议题都不是在某一个特定沟通情境内一次性完成的，而是一个多元论述的过程，即由参与者的多元、虚拟社区的多元和去时间性共同决定。具体而言，在微观层面上，虚拟公共领域是一个匿名、异质与多元的公共场域，每一个沟通情境的发言规则并非一开始便规定下来，辩论和非辩论的过程也不是始终指向要达成某种明确的共识，而是所有参与者在互动中通过自主发言、相互理解、共享知识，也通过立场冲突、理性辩论、排挤与妥协等自发形成共同同意遵守的习惯或规定。概言之，这里的共识并非明确的结论性的共识，而是一个经过多元论述后的不言明的隐性共识。在宏观层面，正所谓世界上没有两片完全相同的树叶，同一个公共事务在不同沟通情境发生不同的议题，每一个议题都有各自不同的讨论过程，各个议题看似相互独立完成，但实际上在传播与发展的过程中是相互关联与呼应、共同构成公众舆论的。沟通实践的意义不在于一个被规则化了的实践活动，而是一个经由多元论述的活动过程。这里，达成非辩论共识过程本身就是一种虚拟公共领域参与者的集体行动。

新媒介环境中的政策制定

由于无与伦比的传播特性，以互联网、手机为代表的新媒介正在改变传统公共政策的决策模式，使政府决策呈现出从经验决策到民主科学决策，从精英决策向大众与平民参与决策的转变之势。

1．政策信息的搜集空前便利，但辨别难度加大

公共决策的过程实质上是信息的输入、转换和输出的过程，信息的准确、全面程度与决策的科学化程度密切相关。从这个意义上讲，信息是公共决策的基础。［10］在传统媒介时代，由于政策制定者或公共决策者所拥有的政策问题认定、政策方案的规划与抉择等环节的信息不确定或不充分，可能直接影响政策制定的科学性、公平性，也直接或间接地导致整个决策过程的失误；而公共决策的失误意味着社会公共政策问题难以得到及时有效的解决，也意味着公共决策及其实施等环节所投入的资源与成本的流失或浪费。信息在公共决策中的基础地位，决定了决策活动的主体之间信息拥有的完全性或对称性对公共决策的突出作用。以互联网为代表的新媒介对于克服由于信息非对称性而导致的决策困境大有裨益。在网络这个虚拟的空间里，因身份隐匿，网友少掉许多顾虑，敢于言说自己最真切的感受（包括自身所遇到的难题，也包括自己对社会中种种现象的评述），由此大大拓展了政策议题的范围。

但须看到，网络媒体也对政府决策的敏锐性提出了新的挑战。网络信息林林总总，网络舆论纷繁芜杂，其对政府的信息处理能力提出更高要求——如何在海量信息中发现哪些是真问题，哪些是假问题，哪些是亟待解决的问题，哪些是稍微缓缓也不会铸成大错的问题。因而，培养政府官员对于政策问题的敏锐性，成了3G时代政府必须面对的一项新课题。同时，互联网上民意之于政策制定的影响，一般都离不开传统媒介的参与，其影响路径表现为：要么是针对传统媒介的议题而展开；要么是先提供信源，经由传统媒介的确认后，再生成新一轮舆论。

2．扩大了智库范围，在一定程度上克服了政策制定者的有限理性

决策主体的有限理性最早源于西蒙对完全理性决策模式的批判与修正。完全理性决策理论是假设一切决策都在以下三个条件下做出：第一，可供决策的对象是给定的，外部环境对决策的影响是可控的，或者环境的变化与影响可以忽略不计。第二，每一种决策方案的概率分布的结果主观已知，对决策结果可以通过精确计算获得，并能进行某种标准的排序选优。第三，决策目的是为了使一个既定的目标函数达到最大值。决策者作为具有完全理性的“经济人”，在决策前知道了可供选择的全部措施和方案，准确地知道每一选择所导致的后果，并具有一个很有条理的、稳定的偏好体系和很强的计算技能；他靠这类技能就能计算出，在他的备选行动方案中，哪个方案可以达到其偏好尺度上的最高点。［11］显然，完全理性的假定条件在决策实践中是很难全部满足的。西蒙认为，决策者的决策行为不可能做到完全理性，决策主体关于每种决策方案后果的相关信息是零碎的，由于政策结果是未来发展状况的描述和反映，是不可知的或不可能通过理论假定和逻辑推演获得全部信息的；并且按照理性要求，决策主体必须拥有全部的可供选择的决策方案，这在决策实践中也很难做到。因此，决策主体的有限理性导致决策活动遵循的是“满意原则”或次优原则，导致决策主体获取、识别、利用信息及其效果会存在差异性，即信息拥有的不对称性。

而网络可以拓宽公众参与政策制定的渠道，拉近官员与包括各种专家在内的民众的距离，在一定程度上克服政策制定者的有限理性。因为网民是个庞大的群体，其中汇集了各路精英，如果能有效聚集来自民间的智慧，无疑对克服政策制定过程中的智识不足问题，加大政策制定的科学性与民主性助益甚多。

3．克服了信息传递的体制阻碍，对政府信息公开的力度提出挑战

在公共政策制定系统中，信息的流通与传递往往需要经过一定的合法程序、严格的层级过滤和政治检查，这必然会影响信息的流通与传递的速度、流量、内容，加剧信息的不对称性。如果体制结构超过一定限度而导致机构膨胀、层级繁多、人员臃肿，必然会造成信息传递的迟缓、信息流通的失真、信息利用的异化，严重影响政策制定的实效性和可行性。对政策制定和实施而言，这种金字塔式的体制约束与等级阻碍，势必使得政策实施的反馈信息在经过多层级的行政组织过滤与传递后，延误调整的合理时机，政策制定主体也难以在体制途径之外及时寻找和获得有效的合法信息进行科学决策或政策修正，并且一项好的政策安排也可能由于体制过滤或制度僵化而产生政策传递的失真或变形，发生政策执行过程中的截留或虚化现象。

而网络使世界变得扁平化，网民的参与会使政策制定更为透明，原来由少数人特别是部分政府官员垄断信息的局面将被彻底打破，这在很大程度上可以避免因信息体制不畅所导致的问题。参政的前提是知情，知情权的获得与政府信息公开的力度是密不可分的。在信息多元化时代，民众对公共管理信息的强烈诉求，是为了通过信息对称，实现政府公共管理公开化、公平化、公正化，确保自己的合法权益得到有效的保障。如果一个国家政治生活的透明度不够，信息沟通渠道受阻、信息不真实等，都将导致行政事务的不正常和社会管理的低效，甚至失控。［12］建立信息共享机制，确保民众对信息的知情权，既是一个社会文明进步的标志，也是构建和谐社会诚信伦理的基础。

4．政府发布信息的渠道增多，信息操控难度加大

媒介发展的历史表明，任何一种新媒介的出现，都不会导致旧媒介的灭亡，新旧媒介会在优势互补中长期共存。但媒介种类越多，政府发布信息的渠道越多，对信息的操控也越难。在新媒介不断涌现的今天，政府想要一如既往只发出自己想听的声音几乎不可能，所能做的也应该做的就是尽可能放大自己想发出的声音，让目标公众感知自己的所说所想。这就要求政府充分了解各种媒介的特点，包括各种媒介受众的特性。在一种媒介不可能包揽所有受众的情况下，如何选择传播媒介、如何进行媒介组合以达到政府公共关系的最优效果，就是一门学问。应该承认，每种媒介都有不完全的信息覆盖性。即使在3G时代，不管手机的普及率有多高，每个公众不可能都拥有手机，因价格、偏好等原因，每个公众也不能保证都使用3G服务。在这种情况下，没有手机或不使用手机相关服务的公众就享用不了政府的信息服务，成为信息盲区；更何况，技术本身的不确定性可能招致的“信息失灵”和“信息时滞”现象依旧存在。

总之，新的媒介环境对于公共政策的制定，在提供难得机遇的同时，也带来了严峻的挑战。如何更好地利用媒介技术，这不只是新时代的政府，也是每个公民必须回答的时代课题。

参考文献：

［1］http://en. wikipedia.org/wiki/citizen-journalism.

［2］Shayne Bowman 、Chris Wills.We Media. JD lasica.The Media Center at The American Press Institute，2003.7.

［3］郑保卫.当代新闻理论.北京：新华出版社，2003：119.

［4］哈贝马斯，童世译.在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论.北京：生活·读书·新知三联书店，2003：446.

［5］何增科.公民社会和第三部门.北京：社会科学文献出版社，2000.

［6］许英、马广海.关于公共领域与信息时代的若干思考.青岛海洋大学学报，2002（1）.

［7］Karin Wahl-Jorgensen、HernanGalperin .“Discourse Ethics and the Regulation of Media: The Case of the U.S. Newspaper. Journal of Communication Inquiry，2000，24(1):19-40.

［8］ 沃尔特·李普曼，阎克文等译. 公众舆论. 上海：上海人民出版社，2002：2.

［9］闵大洪. 网络舆论：民意表达的平台. 记者部落·新闻茶座，2004(10).

［10］何精华. 数字时代公共决策的信息选择. 新视野，2002(2).

［11］邓湘树. 试论公共行政组织中信息不对称的原因. 理论月刊，2002(7).

［12］刘高. 公开行政公开信息，保障公民的知情权. 特区理论与实践，2002(1).

编辑李梅