现有空间规划实施评价及冲突协调研究

赵新 孙坤慧 孙爱博 公云龙 侯湖

摘要：我国现有空间规划种类众多、体系复杂、空间重叠缺乏协调，编制国土空间规划，必须首先破解空间规划冲突难题。以丰县现行空间规划为研究对象，对其实施情况进行评价并对其差异进行分析，有效识别各类规划的冲突，剖析冲突产生的根源并提出相应协调措施。结果表明，丰县建设用地指标完成度不高，城镇化水平有待提高;现行空间规划在规划职能、规划指标、规划期限、规划发展目标、规划空间利用等方面均存在差异，以空间利用冲突最为显著，冲突总面积为441.07 km2，占全县总面积的30.41%;空间规划冲突产生的根源在于规划利益目标及原则差异、规划沟通及协调机制缺失、规划依据及技术标准差异;冲突协调需构建以利益相关者为主体、以目标统筹为目的、以“政策+技术+沟通”为手段的方法体系。

关键词：空间规划;实施评价;冲突协调;丰县

中图分类号： F301.23  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2020）24-0274-06

国土空间由城市空间、农业空间、生态空间等组成，是各类规划活动的载体，是自然资源的支撑，更是人类赖以生存的场所[1]。改革开放以来，我国经济快速发展的同时，国土空间发展不协调无秩序的现象也日益显现[2]，自然空间与发展空间之间的矛盾愈演愈烈，规划冲突不断加剧，威胁着经济社会环境可持续发展。为贯彻落实***总书记新时代生态文明思想，适应新时代国土空间治理的要求，从“多规合一”试点到国土空间规划，新时代我国国土空间规划改革进程不断推进[3]，探寻国土空间规划技术方法、推动国土空间规划编制实践，建立国土空间的科学合理布局，实现国土空间开发与保护的双赢，成为当前我国学界和政府关注的热点问题[4-7]。我国国土空间规划涉及多层级、多部门、多行业、多利益相关者[7]，各类规划编制主体各自为政，规划标准差异大，“重建设、轻保护”以致各类规划管控失衡，规劃间缺乏衔接，其矛盾冲突严重影响我国空间治理的效果[8]。因此，国内学者从规划冲突及其根源分析[9-15]、规划协调路径探索[7，16-19]、规划协调实践经验总结[20-23]等方面对规划冲突与协调进行了大量研究;但少有研究从规划的实施评价出发，立足特定区域的规划实践对规划冲突及其协调进行探讨。

因此，本研究从实际出发，对丰县现行各类空间规划实施情况进行评价，并对各类规划进行系统梳理及冲突分析，在分析冲突根源的基础上提出相应的协调措施，旨在为丰县及其他相似区域空间规划的协调提供借鉴。

1 丰县现行空间规划实施评价

分别从静态实际完成率和动态实施完成率2个方面进行考量，评价现状年（2017年）土地利用总体规划及城乡规划各类指标的完成情况，计算公式如下[24]。

式中：Sw为指标实施完成率;ΔS为指标实际增减量;ΔW为指标规划增减量;Rj为规划修订时期基期年份指标值;Sp为评价年份实际值;Pg为规划年指标值;Wg为评价年份规划值（按照每年增长速度相等预测）。

在对土地利用总体规划进行评价时，Rj为2014年现状值，Sp为2017年实际统计值，选取的评价指标有建设用地面积、农用地面积、耕地面积、其他土地面积，计算结果见表1、表2。

分析结果显示，丰县在农用地和耕地保有量指标方面完成率较高，提前达到规划目标值，静态实施完成率高达100%以上，动态实施完成率高达200%以上。其他土地指标完成情况较好，静态实施完成率为62.58%，动态实施完成率为125.16%。建设用地的实施度较低，静态实施完成率仅有21.74%，动态实施完成率仅有43.48%。结果表明，丰县建设用地还有待大幅度开发。

在对城乡规划进行评价时，Rj为2012年现状值，Sp为2017年实际统计值，选取的评价指标有地区生产总值、地区总人口、城镇化水平、城乡建设用地规模，计算结果见表3、表4。

分析结果显示，在现状年（即评价年），丰县地区生产总值、地区总人口、城镇化水平的实施完成率均大于100%，均提前完成评价年的规划目标。其中，丰县地区生产总值的实施完成率高达215%，说明从2012年到2017年丰县的经济始终保持较快发展。丰县地区总人口、城镇化水平的实施完成率为127%、146%，说明这2个指标完成情况较好。丰县城乡建设用地规模、城镇建设用地规模、村庄建设用地规模的实施完成率小于100%，其中城乡建设用地规模的实施完成率只有6%，说明从基期年到现状评价年，丰县建设用地实际变化面积小于规划变化面积，建设用地规模指标实施情况较差。

2 丰县现行空间规划对比分析

2.1 规划职能对比分析

丰县国民经济和社会发展规划主要对丰县的产业结构调整、社会经济发展、基础设施建设、社会文化和生态环境、重点建设项目做出引导与调控;丰县城乡规划主要对丰县的城市扩张与发展模式、人口、用地结构、生态环境、重点建设项目等做出引导与调控;丰县土地利用总体规划主要对用地结构、土地可持续利用、相关土地指标、重点建设项目进行了控制与规划;丰县交通规划主要对丰县交通线路体系布局、重点建设项目做出引导。

2.2 规划指标对比分析

各类规划对各项指标的规定有所不同，从表5可以看出，只有国民经济与社会发展规划、城乡规划规定了GDP、城镇化水平、城镇空间面积的目标，土地利用总体规划、生态红线区域保护规划则没有规定;只有城乡规划规定了县域总人口、城镇建设用地面积、村庄建设用地面积的目标;只有土地利用总体规划规定了耕地保有量的目标;生态红线区域保护规划没有规定基本农田面积的目标;城乡规划没有规定生态空间面积的目标;城乡规划、土地利用总体规划中没有规定生态红线占国土面积比例的目标。

2.3 规划期限对比分析

各类规划的期限存在差异：国民经济和社会发展规划规划期限为5年;城市总体规划规划期限为20年;土地利用总体规划规划期限为15年;生态红线保护规划无明确规划期限，丰县生态红线区域保护规划的规划期限为10年。

各类规划的目标年存在差异：国民经济和社会发展规划目标年为2020年;城市总体规划目标年为2030年;土地利用总体规划目标年为2020年;生态红线保护规划目标年为2025年。

2.4 规划发展目标分析

各类空间规划着眼于不同的专业领域，规划重心各不相同，每类空间规划都有自己独立的布局和安排，因此各类空间规划在发展目标上的差异在所难免[8]。不同空间规划的发展目标可归纳为经济产业目标、社会发展目标、用地结构目标、空间管控目标和生态格局目标。

从表6可以看出，丰县国民经济与社会发展规划、城乡规划对经济产业发展与社会发展目标做出了引导与规划;丰县城乡规划、土地利用总体规划对用地结构明确了目标;丰县国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态红线区域保护规划4类空间规划均提出了实现丰县空间管控与生态环境保护的发展目标，可见国家提出建设生态文明、建立空间规划体系、实现国土空间用途管制的理念以来，丰县人民政府加大了对国土空间管控与生态环境保护的重视程度。

丰县各类空间规划的发展目标有所差异，但随着生态文明新时代国家相关战略的提出，丰县的空间规划发展目标也在不断向着融合统一的方向转变。

3 丰县国土空间利用冲突分析

不同的空间规划具有不同的用地分类标准，这些分类标准在各自的规划系统中是统一且协调的，但在不同规划中却存在冲突，为有效识别各类空间规划中存在的差异，首先需要统一用地分类方法。依据丰县城乡规划、土地利用总体规划及生态红线区域保护规划，按照空间功能差异将丰县国土空间划分为镇村空间、农业空间、生态空间3类。其中，镇村空间为城乡规划中的镇村居住用地与其他建设用地，主要服务于建设功能;农业空间为土地利用总体规划中的基本农田与一般农地，主要服务于农业功能;生态空间为生态红线区域保护规划中划定的一级生态管控区与二级生态管控区，主要服务于生态功能。

在GIS中对丰县镇村空间、农业空间与生态空间进行空间叠加分析发现，丰县空间利用存在镇村空间与农业空间冲突（图1-a）、镇村空间与生态空间冲突（图1-b）、农业空间与生态空间冲突（图1-c）以及镇村空间、农业空间与生态空间冲突（图1-d）4大类冲突。

丰县镇村空间及农业空间冲突总面积为 119.05 km2，占全县面积的8.21%，冲突主要分布在丰县中部及北部的中心城区、孙楼镇、常店镇、王沟镇、华山镇和师寨镇内。丰县镇村空间及生态空间冲突总面积为28.06 km2，占全县面积的1.93%，以与二级生态管控区的冲突为主，冲突主要分布在中心城区、大沙河镇。丰县农业空间及生态空间冲突总面积为274.28 km2，占全县面积的18.91%，以基本农田与二级生态管控区的冲突为主，冲突面积达 227.35 km2，主要位于大沙河镇、梁寨镇、华山镇及宋楼镇。丰县镇村空间、农业空间及生态空间冲突总面积为19.68 km2，占全县面积的1.36%。其中，一般农地、镇村居住用地、二级生态管控区间的冲突面积最大，为7.60 km2，在大沙河镇、梁寨镇分布较多，冲突主要零散分布在丰县西南部地区。

4 空间规划冲突根源分析与协调措施

4.1 根源分析

4.1.1 规划利益目标及原则差异 各空间规划编制部门的职责任务各不相同，而各部门均以自身部门利益的最大化为目标，因而其追求的利益不同，规划的目标及依据的原则也有所不同。各规划部门均朝着对自己有利的方向编制空间规划，其编制规划的侧重点即其制定的发展目标必然存在差异，规划目标与原则是规划的前提与基础，各规划在萌芽阶段便存在差异，最终形成的规划也必然存在冲突。

4.1.2 规划沟通及协调机制缺失 我国各类空间规划的编制自成体系，各规划部门均以自身发展为中心，对于规划均有自己独立的布局和安排，部门间缺乏沟通协调机制，导致各类空间规划彼此脱节与冲突。目前，我国规划编制的主体始终为政府部门，而忽视了公众等其他利益相关者对于规划的反馈，政府部门与其他利益相關者间缺乏沟通交流，导致很多规划与社会的实际生产生活需求并不相符，造成规划无法真正为人类福祉的提升以及社会经济的健康发展做贡献[16]。

4.1.3 规划依据及技术标准差异 各类空间规划编制的法律依据不同，国民经济与社会发展规划依据《宪法》编制，土地利用总体规划依据《土地管理法》编制，城乡规划依据《城乡规划法》编制，生态红线区域保护规划依据《环境保护法》编制，法律依据不同导致规划的权威与政策偏向不同[13]，规划间自然会产生冲突。各类空间规划用地分类标准不同，土地利用总体规划依据《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1023—2010）对土地进行分类，城乡规划依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 20137—2011）对土地进行分类，而生态红线区域保护规划无特别规定，一般直接划分各级别生态管控区。各类空间规划依托的技术平台及数据格式存在差异，土地利用总体规划以Arcgis为技术平台，基础数据为.shp格式文件，城乡规划以AutoCAD为技术平台，基础数据为.dwg格式文件。各类空间规划用地分类标准、底图数据格式及技术平台不同，且无交互，使各类规划难以协调。

4.2 空间规划冲突协调措施

4.2.1 以利益相关者为主体的冲突协调 目前我国各类空间规划的主体仍为国家及政府部门，他们是规划中的情景设定者[25]。然而规划决策涉及众多利益相关者，并不只包括政府，因此全新的规划冲突协调路径应以全体利益相关者为主体。

4.2.2 以目标统筹为目的的冲突协调 空间规划冲突的根源之一就在于不同规划编制部门基于不同的职责与任务均从自身部门利益出发制定对自己有利的目标[13，16]，使得各类空间规划编制的目标及原则存在差异。因此，想要实现各类规划空间功能的协调，必须要遵循国家政策与战略大背景，为各类规划确定更高层次的统筹协调的规划目标。

4.2.3 以“政策+技术+沟通”为手段的冲突协调 利益相关者间沟通与协作的缺乏是规划矛盾产生的重要原因，我国各类空间规划编制方法均为科学理性的技术方法，然而各类规划依然存在冲突，可见规划既是一个科学的、客觀的、技术性的过程又是一个非科学的、主观的、政治性的、沟通性的过程[16]。现有的多规协调方法均从技术层面出发，忽视了国家政策及战略因素的影响及沟通的重要作用。因此，国家战略与政治因素应作为规划决策的前提考虑，沟通应贯穿于规划决策的各个过程中，构建“政策+技术+理性”的规划方法是实现规划冲突协调的重要手段。

5 结论

本研究首先对丰县现行各类空间规划实施情况进行评价，其次对各类空间规划进行对比分析，识别出丰县国土空间利用间存在的冲突，最后基于根源分析提出相应的冲突协调措施。

研究结果发现，（1）2012—2017年，丰县经济保持较快发展，GDP规划指标超前完成;2014—2017年，丰县农用地指标完成度较好，但城镇化水平有待提高，建设用地有待大幅度开发。（2）丰县现行各类空间规划在规划职能、规划指标、规划期限、规划发展目标、规划空间利用等方面均存在差异，其中空间利用冲突最为明显。（3）丰县的空间利用冲突主要有镇村空间与农业空间冲突、镇村空间与生态空间冲突、农业空间与生态空间冲突以及镇村空间、农业空间与生态空间冲突4种类型，冲突总面积为441.14 km2，占全县总面积的30.43%。（4）规划利益目标及原则差异、规划沟通及协调机制缺失、规划依据及技术标准差异是空间规划间冲突产生的3大根源，未来需统筹考虑这3方面因素，以利益相关者为主体、以目标统筹为目的、以“政策+技术+沟通”为手段对空间规划的各类冲突进行协调。

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