厚植农业科技服务的日本经验：来自长野的实地考察

时间：2024-05-21

袁伟民郝换换陶佩君

摘要：日本人均资源匮乏且人地矛盾突出，为振兴农业，半个多世纪以来，日本政府通过一系列有效的制度供给，形成了一套较为健全的农业科技服务体系，其经验可以总结为：（1）以“培养会思考的务农者”为根本，通过农业教育促进务农者的自发性认识和理性思考;（2）通过大力扶持农协，使其成为世界上最发达、最具代表性的民营农技服务组织之一，因其服务的综合性和强大的功能性，成为日本政府农技服务体系的强有力补充;（3）在以政府为主导的农业普及指导体系和以农协为主导的营农指导体系相互协作的“双轨制”农业科技创新与技术服务体系中，政府与农协在服务内容上既相互协作又各有侧重，从而有效解决了长期以来农业技术供给与科技创新互相脱节的矛盾，使得日本的农业科技成果转化率得到了极大的提高。作为日本的近邻，我国诸多地区与日本农业发展的客观条件有着较高相似性。因此，在研究借鉴日本农业科技服务实践经验的基础上，我国应进一步调整农业科技服务机构职能，提升公共服务能力，保证和提高农业科技服务人员的素质，扶持各类农业社会化服务组织，拓宽农业科技服务投入渠道，并建立科学系统的评价机制。

关键词：日本;农业科技服务体系;多元化;农协;运行机制

中图分类号：F306.3 文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2021）11-0213-07

收稿日期：2020-10-23

基金項目：国家自然科学基金（编号：71373067）;国家重点研发计划（编号：2018YFD0300507）;河北农业大学精准畜牧学科群建设项目（编号：1090064）。

作者简介：袁伟民（1985—），男，黑龙江哈尔滨人，博士研究生，讲师，从事农业与农村公共政策研究。E-mail：ywm130125@163.com。

日本虽土地质量贫瘠、国土面积狭小，但其通过大力促进“绿色农业”“有机农业”等现代高新技术的发展，缓解了人地矛盾，形成了集约化、专业化、品质化的现代农业发展之路[1-2]。日本政府通过强力调控和引导，依据市场机制和小农经营特质探索出由农业经营者自我服务、自主管理的民间农业合作组织形态，其做法具有相当的经验性，是东亚模式的成功典范[3-4]。相较中国，日本已经有效解决了农业技术供给与科技创新彼此脱节的难题。它通过专项资金持续支持，稳定了基层技术服务队伍;通过人员素质教育，提升了农民主动参与技术创新的积极性[5];通过分工明确的政府公益性扶持和农协的市场化运作，大大提高了农业科技成果的转化效率。从明治维新早期照搬美国模式失败至今，经过1个多世纪的发展实践，尤其是二战后在农地改革带来的制度诱发作用下，日本政府通过积极的制度供给，有效促进了本国农业科技服体系的建立和完善，从而为其农业现代化奠定了坚实基础[6]。

尽管中日两国农业发展阶段、农业政策体系多有不同，但中国与日本同是小农经营占主导地位的国家，同样农业生产规模小而分散、人口众多而耕地资源相对稀缺[7-9]。因此，我国于20世纪70年代末初步建立了以普及实用农业技术为主的“四级农科网”。然而，这种带着明显计划经济烙印的“政府主导，经费国拨”的一元化农业科技服务体系，由于受到经济转轨的强烈冲击，无法满足社会化小农户日益增长的多元化技术需求。此后，虽历经数次体系的重构与改革，却始终没有解决政府公益性农技服务内在动力不足、多元主体协同运转无序的根本性问题[10-11]。进入21世纪以来，开启以“政府分权”为特征的新一轮农业科技服务体系改革，已成为我国学术界的普遍共识。而政府若要与各类农技服务组织实现有效协同，就必须给予他们更加充分的主体地位。对此，学者们从各自研究领域出发，指出了中国农业科技服务体系面临的挑战，提出了基于公共治理分权和农业技术公益性程度分类服务的改革思路，进而实现农业科技服务体系从“国家单方供给”到“社会协同治理”的嬗变[12-17]。

2019年11月26日，中央全面深化改革委员会第十一次会议发布了《关于加强农业科技社会化服务体系建设的若干意见》，明确指出要加强农业科技社会化服务体系建设，壮大市场化社会化服务力量，加快构建开放竞争、多元互补、协同高效的农业科技社会化服务体系。当前，我国农业发展正朝着以信息技术和装备自动化为主的自动化农业，以及以大数据、物联网和人工智能为主的智慧化农业方向迈进。然而，比较效益低下、规模相应不足，还有来自资源环境的束缚等，都是现阶段我国农业发展中亟待解决的现实难题。因此，剖析日本农业科技服务发展及其政策实践的成功做法，总结日本经验及对中国的启示，对于我国农业科技服务体系的改革创新，具有重要的借鉴意义和参考价值。

1 日本的官办农业科技服务体系

1.1 日本政府农业科技服务的目标和运行机制

受农业生产结构影响，日本的农业科技服务事业属于典型的公共产品。日本农业自20世纪60年代进行结构改革至今，以小规模农户为核心的基本特征始终未有改变。其农业的小规模经营和相对弱质性，以及环保和社会保障等公益性职能，都决定了农业试验研究、农技服务和教育的公益属性[18]。因此，日本农技服务的宗旨在于：（1）培育核心农户，保证农业后继有人;（2）培育适应原料购买者和消费者需求，且空间结构合理的农产品产地;（3）发展环境友好型农业，倡导可持续的农业生产方式;（4）通过相关技术的普及，确保安全农产品的稳定供给;（5）改善农村生活和农业经营环境，以适应人口老龄化、少子化的现实需要，从而支持农地振兴。

农林水产省农蚕园艺局下设的普及部是日本农业科技服务事业的最高行政机关，主要担负全国农技服务的组织协调、规划制定、经费预算，以及各类农技人员的资格考试和培训工作等。各都道府县农政部下设农业改良普及中心和各类农业试验场。前者负责本地区农技服务人员的资格考试、录用和安置，并制定相关规划等，后者负责研发新技术、育成新品种。农业改良普及中心的农技人员始终保持与农业试验场的密切联络，从而向农户普及传授科技成果，并及时反馈农户技术需求，是实现农业科技成果转化的桥梁纽带[19]。总体而言，日本农技服务贯彻的是从国家到地方的工作方针，并且国家和都道府县并非行政隶属，而是相互合作，各尽其责（图1）。国家在听取都道府县意见基础上制定运营指针，确定未来5年农技服务事业的总体方向和运营内容，都道府县在运营指针基础上制定本地区未来5年的实施方针，其内容涵盖农技服务的研究课题、人员配置、工作方法（图2）等。

1.2 系统高效的基层农技服务体系

以地处日本中央高地的长野县为例，该县是日本少有的农业县，具有南北纵长、高差较大的地形特征，气候条件变化十分丰富。其耕地多数处于海拔260～1 500 m之间，其中50%以上的耕地都位于超过5°的坡地。长野县巧妙利用其特有的气候地理条件，开展畜牧生产和园艺种植等多样化经营，通过将新技术、新品种快速普及应用于农业生产中，使得高附加值农业得到了迅猛发展，且耕地单产（单位面积产量）能力远超日本全国平均水平。可以说长野县通过有效利用自身资源禀赋，变环境劣势为发展优势，促进了现代农业发展，实现了乡村振兴。

长野县的农业科技服务事业由其农政部具体负责，相关部门包括农业政策课、农业技术课、园艺畜产课、农地整备课和农村振兴课，共有职员883人。其下辖的农业改良普及中心和农业试验场、畜产试验场、野菜花卉试验场、水产试验场、果树试验场等，共同构成了长野县农业科技服务和技术研发的核心力量。以八重森农业试验场为例，其具备一整套农业试验研究和成果普及的推进体制。该试验场承接的试验研究课题的设定过程大致为每年12月县农政部组织各类意见征集活动，面向当地农业从业者和消费者，征集与本地区农业试验研究相关的要求和提案，并于次年3月下旬公布征集结果;结果交由场内战略会议讨论，主要由各试验场以所征集的意见为基础思考研究方向，并形成研究项目议案;议案交由专门部会讨论，将作物、果樹、畜牧等领域加以区分，专门技术员与科研人员就项目议案内容进行专门的课题研讨，并形成文字报告;报告交由企划推进委员会讨论，该委员会主要由各试验场场长构成，负责审议专门部会提交的研讨报告，并形成审议意见;意见交由本会议讨论，会议成员主要由农政部各课长、主任专门技术员和各试验场场长组成，负责评议企划推进委员会提交课题审议意见，若评议通过则立项实施。

此外，各类试验研究成果的普及过程大致为：场内战略会议对研究成果的推广价值和推广可行性进行充分讨论，若判定可行，则向专门部会提出推广技术方案;专门部会对各试验场提出的方案进行论证，若判定适宜大面积普及，则向普及技术检讨会进行提案;普及技术检讨会主要由企划推进委会成员构成，负责审议是否采纳专门部会的推广技术方案，若判定采纳，则将该方案提交农政部农业技术课;农业技术课将方案公布于县政府网站，并通知本县各农业改良普及中心;农业改良普及中心以现场示范、讲习会、个别指导等方式面向农户进行技术普及。

1.3 农业科技服务的项目、经费和人员

（1）项目方面。以长野县为例，政府与农户共同决定农业科技服务项目的方向和内容，项目包括年度计划和5年计划两大类。年度计划达成以后，通常会成为制定分月工作计划的重要依据，月度计划主要在于划定农技人员的工作方式及相应时间要求等。农技人员领到月度计划后，再据此制定本人的工作计划，并且每次农技服务后都必须严格填报普及活动记录卡。每年对普及活动进行总结和效果评价，具体评价由第三方机构完成，以目标为基础，组织项目利益相关群体参与评价，评估报告需向公众明示，以接受社会舆论的监督（图3）。

（2）经费方面。日本农业科技服务有固定的经费来源，即协同农业普及事业交付金。交付金主要用于5个方面的支出：农技服务人员的设置、普及中心的行政管理、培养农村青少年、农技服务人员及相关人员的培训、县农业者大学的设备购置配备等。《农业改良助长法》明文规定，国家与地方政府各自按相应比例分摊交付金，国家承担交付金的5%左右，其余95%的交付金由地方政府负担。此外，还有农民生计改善、技术引进及农业后继人的培养3种与农技服务联系密切的贷款项目，且均为无息贷款，旨在助益农业科技成果的转化与人才培养。

（3）人员方面。2018年日本全国拥有农技服务人员6 234人，其中长野县的专职农技人员190名。他们主要负责与市町村、试验研究机构、教育机构及各类农业团体保持密切沟通，对专门事项和技术服务活动的技术与研究方法进行调查研究。通过巡回指导、咨询服务、农场示范、举办培训班等方式，直接与农民接触，向他们普及指导合理的农业生产方式及其他改善农业经营、提高农村生活质量所必需的科技知识。在日本，虽然农技服务人员的数量相对较少，但其整体素质非常高（早在20世纪80年代，日本政府聘任的专门技术员就已经全部达到本科以上学历，改良普及员中有65.6%达到本科以上学历，32.7%为大专学历），而且有着严格的任用和考评制度。日本的专职农技服务人员包含专门技术员与改良普及员2类，其中专门技术员的聘用条件最高[20]。以长野县为例，专门技术员的报考人员必须拥有本科以上学历，且要有至少10年的改良普及员从业经历，在通过了全国统一组织的资格考试（通过率仅为20%）后，方可被录用（终身聘用）。农技服务人员除了可获得日本政府为其支付的基本工资外，还享有相应的岗位及职务补贴，加之各类依据工作绩效而设定的奖励金，补贴额度相当于其4～5个月的基本工资。丰富的薪资设置旨在保障和激励农技人员能够扎根农村、服务农民。在工作考核方面，改良普及员从事农技服务的时间为160 h/月，而专门技术员则需达到200 h/月，其中必须至少有50%的时间用于对改良普及员的培训和指导。所有工作时间及内容严格记录，且需体现在个人工作计划中，小结1次/月，作为半年及年终考核的重要依据。

2 日本的民营农业科技服务体系

日本虽然耕地面积仅占国土面积的13.5%，户均耕地不足1.2 hm2，但其农业生产却具有单产水平高、组织化和市场化程度高、经营多样化且地域品牌化程度高等显著特征。然而，日本农业在极为不利的资源禀赋之下，之所以能够取得如此特征优势，正是得益于其实力强大的民营农业科技服务体系（“农协”）。

在组织结构方面，日本农协是根据《农业协同组合法》建立的农村集体经济合作组织，是社会政治团体和行政辅助机构的有机结合，极具日本特色的农民合作组织。日本农协的最高层级为全国联合会，负责指导各项业务活动的开展及协调各地方农协间的关系。同时，以农民代言人的身份，就农业政策与自身发展与政府协商对话，旨在为农民争取更多权益。农协不仅掌控着本国大部分农产品的销售和定价权，还控制了全国近60%的农业机械和农药市场，以及80%的农用化肥市场[21]。可以说，农协在日本农产品流通及农业生产资料买卖中占有绝对的垄断地位;各都道府县设立农协联合会，进行相应的业务运营与技术服务;市町村设立综合农协，主要为本地区会员农户提供服务，并尽量保证农协与农户间信息对称[22]。日本农协通过中央至地方三级组织设计，确保农协的高效率和组织性（图4）。

在功能方面，日本农协与欧洲式完全自主式的合作组织不尽相同，农协在诞生之初就成为农业行政的补充性构成部分，具有明显的政府背景。日本几乎所有的农户都加入了农协组织，且农户的农业生产和日常生活都与农协息息相关。可以说，农协早已成为日本数百万农民经济和政治利益的代言人，是小农户与大市场有效对接的推动者，极大促进了日本农业的产供销一体化水平和生产经营效率[23]。其主要功能在于：（1）协助政府部门推广作物新品种及农业新技术，并指导农户制定生产计划，从而避免由于品种结构不合理或盲目种植而导致的农价大幅波动。（2）集中购买生产资料。由于农户对各类农用生产资料和生活物资的需求信息能够在第一时间被农协掌握，因此，农协能够低价大规模采购，从而为社员节约大笔开销。另外，诸如冷鲜仓库、大型农机具等农户家庭无法独自负担的大型农用设施，通常是由农协统一建设或购买后，再有偿提供给农户使用。（3）收购、加工和销售各类农产品。会员农户可以委托农协对其农产品进行加工处理和分级包装，并通过农协的流通渠道上市销售。根据农林水产省的统计数据，日本60%的农产品都经由农协系统进入市场[24]。（4）从事信贷及保险业务。作为农协最重要的金融部门，农林中央金库主要通过吸纳社员存款，并获得财政扶持等方式筹措资金。它独立于政府之外为广大农户提供各种优惠信贷服务，以及几乎涵盖全部领域的农业生产和财产保险业务与养老、医疗等各类社会福利事业。

以长野县为例，其农协拥有正式会员14.4万人，准会员9.9万人，共有16个综合支部，该中心主要负责营农企划、营农技术员支援、农业振兴和农业后继人支援等内容（图5）。农协配备的专职营农指导员一律需要通过资格考试且合格后才能被录用。长野县农协拥有1 020名营农指导员，他们与政府的农政人员和专门技术员通力协作，为会员农户提供各类农技服务。与此同时，国家也在通过农协的各类营农指导活动，来执行和调控农业政策及相应生产计划。长野农协主要经费来源：（1）从农户直接收取的营农指导费;（2）购销活动中收取的1.5%的手续费;（3）信用和保险事业中利息差。由于农协所从事的各项事业中，只有信用和保险2项盈利，其他事业基本属于无偿服务，赤字部分依靠盈利部门弥补。

据日本农协的数据显示，至2018年底，长野县农协直销店占地面积约1.2万m2，其综合农协的6次产业化商品销售品类达113种，年销售额为8.31亿日元，农协的营农事业对当地6次产业化革命具有极大的推动作用。此外，农协在助力社会发展方面同样不可或缺。如长野县农协为女性会员提供了广阔的就业平台，农协根据生产季节等因素不定期招纳临时工，周边女性会员便可应聘上岗，在加工厂或直销店内从事相应工作，在获得劳动报酬的同时，实现了劳动供需关系的协调发展。另外，农协还设有老年人服务中心和齿科诊疗所，除照料老年人的生活起居外，还为其定期健康体检和制定科学的运动计划。在食品安全方面，长野农协早在2007年就引入了农产品追溯系统，全程跟踪各个生产环节，流通中所有农产品包装上都清楚标明产地、生产者、生产流程等信息，确保产品可追溯。

3 启示与建议

3.1 日本农业科技服务体系建设实践对我国的启示

3.1.1 “以人为本”的理念一直以来，日本的农业科技服务事业始终秉持通过教育来引导和激发农民的理性思考与自发认知，以“培养会思考的务农者”为根本，开展农技活动。农民的个体意愿和对农业技术的需求通常会得到政府和农协的充分尊重，而政府和农协在提供农技服务的同时，也非常注重培养和发挥农民主动发现问题和解决问题的自觉行为。总而言之，在日本的农技服务中“人”是其关注的核心，他们依据农民和市场需求，通过教育、培训、技术指导等手段，培养能自主经营、“独立思考”的职业农民，进而促进农村社会、农业生产的发展。

3.1.2 “民营”的理念日本的民营农业科技服务体系（农协）向其会员提供生产生活所需的各类服务，因其服务的综合性以及强大的功能性，农协也被称为日本第二大农技服务体系，现已形成包括全国和地方各级组织在内的完整体系，成为全世界最发达、最具代表性的民营农技服务组织之一，是日本政府农技体系强有力的补充[25]。农协的服务领域十分广泛，除为会员提供农业技术指导外，还开展销售事业（农产品的共同销售）、购买事业（农资产品和生活必需品的共同购入）、信用事业（储蓄、贷款等金融业务）、共济事业（人寿和财产等保险业务）、利用事业（共用农协的生产和生活设施）以及厚生事业（医疗保健服务）等。

3.1.3 “协作”的理念日本的农业科技服务体系由官办的农业普及指导与民营的营农指导2套体系相互协作，进而构成“双轨制”农业科技创新与技术服务体系，该体系与地方公共团体一起综合推进地域农业发展。政府与农协在农技服务的内容上相互协作并各有侧重，前者主要提供农业研发和生产技术的无偿指导，后者更多从事农产品销售、信贷、保险等有偿服务[26]。其中，农业革新支援专员是政府和农协有效协作的重要纽带，他们上联行政部门、研究机构和教育部门，为农户提供政策和技术信息，并反馈政策执行情况和农户技术需求信息，从而为政策制定提供事实依据。

3.2 提升我國农业科技服务能力的对策建议

3.2.1 调整农业科技服务机构职能，提升公共服务能力当前，我国基层农业科技服务的体制机制总体上仍较为僵化落后，工作方式和手段也缺乏创新，公共服务能力亟待提升[27]。对此，要加大力度支持和鼓励各地探索提升基层农技服务体系公共服务能力的经验和做法;加强农业科技示范基地建设，力争每个农业县至少建成1个具有较长期使用期限和一定规模的农业科技成果示范中心。此外，进一步改革与完善农技服务组织体系，将目前的五级体系逐步调整为国家、省、县三级服务体系。并着重培育县级农技服务组织，使之成为我国农技服务体系的基础与核心。同时，用“县-区域站”体制取代“县-乡”体制，将部分县级农技人员充实到乡镇区域站，保证一线工作人员的数量与质量，使之成为基层农技服务的主力军。

3.2.2 保证和提高农业科技服务人员的素质在我国，低学历和后期培训的缺乏极大地影响着农技服务人员队伍的整体水平。由于经费投入不足、工作待遇差、工作条件艰苦，农村很难留住人才。因此，亟待建立一套完善的农技服务人才管理制度，改善基层农技人员待遇水平。同时，还应着力解决农业院校的科技服务人员“愿意下去”“下得去”和“待得住”的问题。若要科技人员“愿意下去”，就必须要建立科学合理的科技成果评价标准。衡量1名科技人员的贡献，不仅要看其发表了多少SCI论文，更重要的是评价其为地方产业发展做出了多少贡献。因此，出台符合农业科技发展规律和特点的科研评价标准已势在必行;而解决“下得去”和“待得住”问题，就要有资金支持科技服务人员到基层开展工作，并为他们提供具备一定条件的基地，使其能够“待得住”，让他们的示范引领、辐射带动作用得到充分发挥。

3.2.3 强化非政府行为，扶持各类农业社会化服务组织对于那些容易物化且能够带来显著经济效益的农业科技成果，应充分尊重市场规律，并交由企业、农民合作组织等各类市场主体，为农民提供有偿服务。对于具体的农业实用技术指导和农民培训等工作，则可通过政府购买的方式，委托给高校等社会化服务组织来完成[28]。但要组织各利益相关者，以听证会等公开透明的方式，强化实施过程和效果的监管和评估。不仅要评估直接产出，更要评估其间接影响。各级农业行政主管部门应通过税收、信贷、直补等优惠政策和公共服务，大力扶持各类社会化服务组织，为其提供良好的政策环境。特别是在某些劳动密集型产业，需要大量劳动力或技术性较强的生产环节，应大力发展经营性的社会化服务组织，由他们向农民提供有偿的农技服务。

3.2.4 拓宽农业科技服务投入渠道，建立系统的评价机制首先，要建立政府财政对农业科技服务事业的稳定投入机制，且财政扶持的重心应集中于公益性和社会效益兼备的项目。同时，业务活动费占政府事业费的比例应不低于20%，并要科学及时地对相关项目进行审查考核。其次，强化信贷金融机构的“支农”作用，增加其对农业科技及农业科技服务事业的投入。同时，建立间接投融资制度。通过政策引导吸纳企业和私人投资，并将其发展为农技服务领域的重要资金来源，最终逐步形成以国家财政为主，民间融资为辅的多元化、市场化农业科技服务投入渠道。最后，建立公开透明的农技服务项目管理与评价机制，设立具有较大影响和较高潜力的项目。采用竞争机制申报，大学、企业、合作社和农场主均可申报，项目评审由第三方机构组织专家评审。项目评估要由第三方机构组织各相关利益群体参与，评估报告要向公众展示，接受社会机构审计和监督。

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