协同治理视域下创建特色小镇可持续发展机制

吴薛 曾柳依

摘要：为了进一步促进城乡融合，缓解城市问题，带动城镇经济发展，落实可持续发展战略，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出必须探索一条“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。如何推进新型城镇化建设，因地制宜地发展小城镇，是摆在地方政府可持续发展研究中的一个重要课题。基于协同治理理论，通过特色小镇和协同理论的耦合性分析，学习与借鉴美国好时小镇、湖州丝绸小镇2个国内外特色小镇案例，从11个不同维度全方面展示特色小镇可持续发展的外部特征，构建以价值、环境、系统结构和支撑为四大导向，通过地理区位、产业规划、城镇功能、文化传承、经营方向、社会治理可持续发展特色小镇的六大要素，辅以动力机制、协同机制和保障机制，助力乡村振兴战略的落实。

关键词：特色小镇;可持续发展;机制;协同治理

中图分类号： F327  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2021）09-0007-07

步入21世纪，经濟飞速发展，人口流动趋向聚集，城乡边界逐渐被打破。然而在城乡一体化进程中，人多地少、资源紧缺、环境脆弱等诸多问题和矛盾凸显。事实上，我国从未停止对城镇化内涵、机制、形式等各方面的深度探索。21世纪以来，国家对城镇化建设制定了战略规划（表1）。2014年国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》对“特色小镇”进行了界定，旨在引导规划培育具有特色资源、区位优势的专业特色镇。

浙江省作为中国经济创新发展的试验田，是最早开始探索创建发展特色小镇路径的省份。浙江省由于遭遇“块状经济”和区域特色产业发展的瓶颈期，为新型城镇化寻找一种更为合适的发展模式，响应国家号召，建立“浙江模式”，发展特色小镇。随后各地根据地方实际情况，相继推出引导培养关于特色小镇的政策规划（表2），百花齐放地开展了特色小镇的探索与建设。

近年来，随着不断推进特色小镇发展的实践，无疑对基层社会治理提出了更高的要求。石楠等认为，助力特色小镇创新发展，探索一套科学、有效、可持续的发展机制，其重要性和紧迫性尤为凸显[1]。

1 理论综述

关于城镇化的研究，国外学者起步较早，后逐渐引起国内学者的关注。从经济学视角而言，城镇化二元经济结构理论认为，城镇化是作为生产要素的原材料与劳动力从农村转移到城镇，提高农业生产效率、缩小城乡差距的过程。有学者从人口转移视角[2]，用“拖拉机制理论”解释城镇化形成的原因与过程[3]。自然资源份额投入的增长引发城镇化的快速发展与城镇聚集提升[4]。从发展的角度看，强调尊重城镇化发展规律，倡导城镇化水平应与经济增长、新增就业、资源环境生态保持可持续关系[5]，且呈现出从“异地城镇化”模式向“就地城镇化”模式的转变[6]。

关于特色小镇最初的概念源于1898年，英国建筑规划大师埃比尼泽·霍华德针对英国大城市所面临的问题提出“以绿化带环绕多个名称和设计各异的小城镇，其面积6 000英亩、人口32 000人”的田园城市概念。伴随着经济的发展，特色小镇功能不断叠加，在为产业配套的同时，带动所在小镇各方面的发展，甚至形成新的移民小镇。西方政府在上百年的小镇建设历程中，政府仅承担小镇的组织协调、服务传递、参与表达、财务预算、计划推进、理念和技术支持等职责，这与政府有限责任、公民与组织多方参与小镇建设及运行理念的内核完全契合[7]。同时，强调要发展更好的城镇经济，须设立“有法定资格、有规划和投资权利的区域性权威机构”[8] 、“城市之尾、农村之首”的小城镇发展战略用以缓解大城市发展压力[9]。总体而言，选址是特色小镇的一个重要因素[10]，其核心竞争力是“产业生态位”[11]，特色小镇是“产城融合共生”形式[12]。引入协同治理显得必要且及时。协同理论与治理理论的融合拓展为协同治理理论，强调在治理体系中，不仅重视政府职能，也要注重社会团体组织、公民个体参与，既有正式法律、制度的控制，也要有自治的约束，各司其职，提高效率，共同承担社会治理职责，引领公共管理未来发展的潮流[13]。形式方面，在初始和限制条件、系统结构、管理过程、突发事件、部门职责等因素及各部门互动关系方面构建跨部门合作的理论框架[14]。作用方面，恰当处理好由政府部门、企业、非政府组织、社会资本、社会大众利益关系构成的复杂系统，才能使社会管理富有成效[15]。发展方面，在社会治理中社会与政府是合作关系，社会治理通过法规和制度来引导，以“参与、自治”的治理理念为指导，促使多方协商一致，达成共识，维护秩序[16];公共事务的合作共治、多方参与、权利共享等行为，逐渐淡化地方政府在社会治理中的唯一性和主导性[17]。

2 协同治理与创建特色小镇的耦合性分析

特色小镇的创建重在“特色”二字，从选址、产业规划到运营管理，要根据当地的自然禀赋、优势特色因地制宜地培育特别之处，还要考虑产业历史沉淀的深度，远望产业未来发展的宽度，同时考虑到小镇基础建设、社区治理等，体现小镇形象，包括风景名胜、社区景观等。没有“色”的协同互补，也就无法形成“特色”[18]。

从理论到实践，协同治理的内核与我国当前国情与社会发展需求一致，即创新治理，经济发展，社会进步。发展特色小镇是国内新型城镇化的重要实践方式，是破解城乡僵局、适应马太效应的关键方法。因此，根据协同理论，协同治理与特色小镇创建的耦合性在于特色小镇的创建是否满足开放、远离平衡态、非线性和涨落等特征。

2.1 基于开放系统创建特色小镇

在动态、开放的环境中创建特色小镇，其信息、物质、能量与社会环境或系统内单位间的交流，生成耗散结构。要求协同治理的主体在创建特色小镇的过程中，一方面从外部环境获取政策、吸引人才、吸取资金、获得信息等资源;另一方面向社会环境输出经济效益、文化价值、建设经验。特色小镇的创建绝非封闭进行，是不断运动变化的过程。注重环境开放度与自由度，补给所缺要素，输出溢出要素，形成物质、信息、能量的循环与动态平衡。

2.2 远离平衡态创建特色小镇

协同理论认为系统由无序向有序的重要条件是远离平衡态。在远离平衡态的情况下，外部环境的扰动与内外部能量的交换使系统拥有足够的应对力和自愈力，走向有序的过程，最终形成耗散结构。在社会转型、体制改革、多元利益博弈的背景下，新问题、新矛盾涌现，特色小镇的创建必然远离平衡状态。但随着实践的推移，政策的调整，治理水平的提高，特色小镇的发展远离平衡态，逐渐归为有序发展。

2.3 创建具有非线性特征的特色小镇

在特色小镇创建过程中，必然存在资源投入不足、信息不对称，处于不规则运动轨迹，要素间的互相影响容易引发突变。在远离平衡态时，非线性作用会导致创建内部要素之间的竞争、合作与协同，逐渐实现内部形成有序结构。其中涉及政策学习、人才流动、资金扶持等多种活动，容易引发主体要素间的冲突、互补、干扰等各种互动。只有通过非线性运动作用，最终达到有序协同的建设状态。

2.4 创建具备随机涨落作用的特色小镇

在创建特色小镇的环境过程中，各投入要素的实际状态值会偏离理想状态下的平均值，要素状态各有波动，涨落就是创建过程中要素的波动幅度。系统走向新有序状态的重要推力，即为系统内部随机涨落通过非线性运动放大形成的巨大涨落。任意个体、要素之间存在不同诉求，微小的矛盾如未及时得到解决，经非线性运动的放大，有可能引发巨大问题，矛盾激化，后通过主体协同治理有效处理，才能得以平息，恢复有序建设。这是创建发展特色小镇中不可避免的现象，符合随机涨落作用。

协同治理与特色小镇两者存在天然的耦合性，为创建地方特色小镇可持续发展机制提供理论支撑。

3 中美特色小镇案例比较

为夯实创建特色小镇机制，本研究以中美较典型的特色小镇湖州丝绸小镇与好时小镇进行比较分析。事实上，国外特色小镇建设起步早，发展路径相对成熟。而湖州丝绸小镇虽然至今才运转2年，已获取了不俗的成绩，各项指标平稳发展。值得一提的是，湖州丝绸小镇无论是地理环境、历史文化等方面都在地方部分小镇有着相似性，且具有一定的学习与借鉴价值。

3.1 案例比较分析

基于协同治理理论，从主体、治理目标、治理方式、小镇特色等方面对中美2个特色小镇建设进行比较分析，直观展现两者在规划、建设方面的共性与差异（表3）。

不难发现，美国好时小镇、湖州丝绸小镇的特色小镇创建之路自然灵活。随着创建服务型政府的理念逐渐深入人心，逐步推进“简政放权”，特色创新，协同自治将越来越多地运用至公共管理中。

3.2 经验总结探索

本研究认为地方建设特色小镇时须要考虑地理区位、产业规划、城镇功能、文化传承、经营方向、社会治理等6个要素，明确价值导向、环境导向、系统结构、支撑导向等4个导向，用以衡量、规范创建可持续发展机制（图1）。

3.2.1 价值导向 价值导向是指特色小镇的建立符合“产城合一”与可持续发展理念，包括对未来产业的长远战略规划。地方建立发展特色小镇，应紧紧依托当地产业硬实力与文化软实力。一方面，全面规划，重点发展，利用互联网等进行相关领域的产品研发、生产、经营和技术工程方面的全产业链服务;另一方面，培育创新文化，传承经典，增强软硬实力，提升国内外影响力。同时，坚持产业经济发展与生态环境相依存，坚定“以人为本”的价值理念，走可持续发展之路。

3.2.2 环境导向 环境导向是指地方特色小镇创建所涉及的各主体存在空间、行动边界与互动状态。其涉及的主体包括政府、社会组织、企业和小镇居民。存在空间是指政府、社会组织和小镇居民地理意义上的存在范围。城镇建设需要良好的规划，这对创建而言是重要的参考。行动边界意指政府在创建机制中的权利管制范围，把握适当放权、实行多元治理的边界;对社会主体而言，要明确自身权利、责任与义务;对于小镇居民而言，更多强调他们自身拥有民主权利的行使。互动状态是环境导向中最关键的内容，也是创建机制中不可或缺的环节，即各主体之间信息流通与行为交互，这样的关系互动应当以小镇社会公共利益最大化为原则，在公正公开透明的环境下进行。

3.2.3 系统导向 系统导向是指在协同理论自组织原理下，地方特色小镇创建机制应以主体定位、分工和协同方式等内容构成的系统进行运作。在地方特色小镇创建过程中，政府、社会组织和小镇居民毫无疑问是关键主体。为最大限度发挥政府的引导作用、社会组织服务作用和小鎮居民的参与热情，创建机制融合协同治理理论，多中心治理理念要求主体各司其职，分工明确，协同互动，确保创建地方特色小镇机制资源共享、信息互通，进而营造小镇发展的良好氛围。

3.2.4 支撑导向 支撑导向是指地方特色小镇创建机制运作的润滑剂，是创建城镇社会全方位功能的重要核心要素，包括项目、人才、金融、社区等。这一系列功能与要素的提供，在创建机制中主要源自社会组织与投入劳动的居民群体。这里社会组织包括企业、行业协会、服务机构等。

技术驱动政府创新，在地方政府政策引导下，有效地调度社会资源、合理配置、信息共享、协同执行，方向指引，将各个要素有效协同起来。这是确立创建机制搭建的基础。通过采用科学、可持续的机制驱动创建特色小镇中各关键要素遵循创建导向，充分发挥效能，一方面，催动机制内协同作用完成耗散结构的构建;另一方面，将协同治理理念与行为方式融入创建特色小镇全过程，最终获得“1+1>2”的整体效果。

4 协同治理视角下创建地方特色小镇机制对策

地方创建特色小镇必须有科学、有效、可持续发展的机制做保障。可持续发展机制是指在公共政策背景下，安排协调特定区域内各主体的行为，以及内外部环境之间要素流动、关系建构、协同运作的机理与制度，以实现动态协同过程中地方特色小镇长期、有效、持续发展完善的总体目标。

通过要素与导向确立，案例比较分析，引入协同治理理论，构建发展框架，基于关键要素，融合网络结构，遵循创建导向，确立机制框架，层层深入，大胆创新。将主体机制作为船体，动力机制当着双轮，发展机制作为转动船舵，保障机制作为维系稳固的履带，由此机制才能够正常运转，稳定前行。在地方特色小镇雏形之时，为实现可持续发展，针对构建地方特色小镇的系统机制进行深入探讨（图2）。

4.1 动力机制

在协同治理视角下，地方特色小镇创建的动力机制由内生动力与外生动力的双引擎协同驱动构成。内生动力源自当地居民对城镇化进程中“产城人一体”所带来惠及百姓效益的需求，即对美好生活的向往。外生动力是指国家战略规划引导、地方政策保障以及市场带来的影响等。两者是共生关系，相互作用与共同促进。

4.1.1 公众对美好生活的向往 地方创建特色小镇的理想目标是实现城镇的宜居、宜业、宜游，建构生态友好、兼容开放、产业健全的人居环境，有益于地方小镇区域协调稳定与可持续发展。公众对获取社会发展所带来的发展成果的渴望，表現在公众对“有居”到“宜居”的向往。从零散的经济行业发展到注重产业集群的规划，从快速增长到可持续发展，特色小镇以其契合的理念与目标，为创新时代、新常态下的地方城镇发展提供了有效的路径选择，有助于社会人才、信息交流与产业资源整合，构建全新的发展方式，融合当地居民诉求与经典产业，贯彻“产城人一体”的理念，使旧镇焕发新生。

4.1.2 政策导向与市场诉求的共同作用 关于推动地方创建特色小镇的作用力，如果说政策导向在其表，那么市场诉求则是“其里”。政策方面，《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）中提出加快发展特色小镇，同年国家发展和改革委员会发布《关于加快美丽特色小（城）镇

建设的指导意见》，原住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出规划性要求，即2020年要求培育1 000个左右富有活力的特色小镇。政府在项目、资金、政策方面的支持显示出特色小镇在当前城镇化发展过程中的重要地位。强有力的导向性与支持性政策促使特色小镇建设如火如荼，形势明朗。

从市场方面看，据国家统计局数据显示，随着国内农村居民收入增长继续快于城镇居民，社会消费多样化，旅游活动、文化寻根、农家乐等服务业逐步发展起来，中国已步入大众旅游时代。2015年国民人均出游3次/人，国内游客数量达40亿人次，年均增长10.2%，国内旅游收入达34 200亿元，年均增长22.4%;地方国内旅游收入达1 729亿元，接待旅游人次达10 605万人，比2014年增长5.7%。据《2016年中国旅游发展报告》数据显示，截至2015年，中国旅游业对GDP综合贡献达10.51%，超过教育、银行、汽车行业。旅游市场扩大，人们对旅游、文化等更高层次需求越加旺盛，个性化趋势显著。这样的呼声催促特色小镇的建设与完善，实现集人居、产业、旅游、文化等为一体，满足居民消费需要，促进发展与和谐。

4.2 协同机制

所谓协同机制是指以“政府主导、企业协同、市场运作、群众参与”为主导思想，明确定位与职能，协同互动的机理与制度。

4.2.1 适当放权的地方政府 地方在创建特色小镇的过程中应改变传统事无巨细地“全权管理”的政府形象，实行减政放权，做好“引路人”。从浙江省湖州特色小镇建设历程来看，地方政府重在搭建平台，提供政策与财政支持，打通服务的“最后一公里”，实行主动服务，创新管理。因此，主体机制要求地方政府应加强方向的宏观与前瞻把控，鼓励市场、企业、社会组织成为“主角”进行创新创业、投融资建设，在必要的时候提供支持。对于社会组织与居民的需求给予主动回应，及时反馈，提供服务。

4.2.2 完善功能的社会组织 社会组织是社会治理的重要主体，也是地方创建特色小镇的主要建设力量。社会组织（企业）性质不一、行业不一、功能各异，他们拥有不同的资源，也肩负着相应的社会责任。“让专业的人干专业的事”，帮助解决产业发展中可能遇到的各种专业性问题，是社会组织（企业）必须履行并完成的工作。在地方特色小镇的创建过程中，提供咨询信息，创新融资方式，有力地引入社会资本，通过专业采购、管理，实施小镇供水、道路、绿化、环卫等基础设施建设，必要时刻也应承担承上启下的角色，将关键信息反馈给地方政府，将地方政府的政策解读传递给产业企业和居民。

4.2.3 活力供给的居民群体 居民是小镇焕发活力的源泉。地方创建特色小镇的最终目标是实现城镇居民的安居乐业，幸福生活。小镇与小镇居民是天然的利益共同体，地方特色小镇的可持续发展必然需要城镇居民的有效投入。一方面，地方特色小镇的天然地理生态环境，给予小镇居民较广阔的创业空间。另一方面，小镇居民从事小镇主导产业，延续着小镇的传统与创新的文化氛围。实际上，技术驱动，需求多样化，建设“小而精”的特色小镇是民心所向。协同机制提供居民参政议政渠道，建设线上线下多样化平台，对小镇发展建言献策，保证治理过程中的信息畅通。

鼓励、培育、吸引符合价值导向更多主体参与地方特色小镇创建中。历经适当的人才流动与汇聚，是去粗取精等自然筛选过程，有助于最终实现“产”与“城”、“产”与“人”、“城”与“人”的协同发展。

4.3 保障机制

保障机制的运作主要由社会组织（企业）提供作用力，同时需要当地政府与小镇居民的一同参与。地方特色小镇创建是围绕产业与城镇发展而开展，这需要大量的关键因素参与其中，对机制中各个环节加以牵引、补全。

4.3.1 信息数据高效保障 信息化、智能化是特色小镇产业保障机制运作中的润滑剂。没有信息，决策就失去了科学性。目前，地方创建特色小镇尚在雏形，甚至在较偏远地区，网信基础设施也亟待完善。利用互联网、大数据、云计算等新兴科技，推进部门间、组织间、企业间数据共享，工作流程优化。由政府监督，由社会组织（企业）提供专业化的技术维护的一体化信息流通平台，整合产业链信息，通过数据管理全方位收集数据，促进问题的反馈与解决。实行“线上线下”融合的数据信息交流服务模式，政府基于平台对财政、税收、商务等方面的工作进行精准服务，社会组织通过信息咨询、采购开展服务，居民积极参与反馈。

4.3.2 服务功能供给保障 完善社区公共设施，提供高效与个性化的公共服务。在提升绿化环保、绿色通行、绿色能源等方面基础上，重视民生领域信息化建设，整合地方特色小镇居民相关的教育、医疗、社保、民政等公共资源，逐步打造公共服务信息化平台，规划未来社会治理云服务体系[19]，促使服务覆盖地方特色小镇全部区域。此外，注重人文历史、旅游产业、区域发展有机结合，运用数字化平台加快科普，通过提高小镇居民个人文化素养，提升区域社会整体文化水平;通过云服务系统，实现政产学研、文化活动等对接，培养开展商业性或公益性活动的社会氛围，保障地方创建特色小镇过程中的服务质量提升。

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