改革开放40年来云南省小城镇环境保护问题研究

梁青青

摘要：小城镇环境保护，是我国农村环境保护的重要组成部分。加强小城镇环境保护，既是保护小城镇可持续发展、实现人民对美好生活向往的客观要求，也是改善农村生产生活环境、贯彻落实十九大精神的具体行动。对小城镇环境问题的客观、充分认识，对加强小城镇管理具有重要意义。笔者运用生态学和社会学的研究方法，通过对云南省的小城镇建设和发展情况开展调查和分析，从农村环境管理视角来看待环境保护的问题，反思云南省小城镇发展方式，分析农村环境保护问题对小城镇经济生活发展形成的制约，探寻云南省小城镇社会、经济和环境协调发展的有效途径。为维护生态系统完整性、环境保护的有效性，小城镇可以不是简单地从行政建制的意义上来理解，应该包括了城镇建成区和其他行政区域。在此基础上，构建一个新的和谐的小城镇发展体系。最后提出解决小城镇环境问题、实现小城镇可持续发展的对策，包括加快小城镇环保基础设施建设、助力生态产业发展等。

关键词：云南省;小城镇;生态;环境保护

发展小城镇，是城市化的重要途径;保护环境，是小城镇可持续发展的基础。小城镇的迅速崛起，充分体现了小城镇作为农村地域性经济、文化及各种社会化服务中心的地位。但是，各地在加快小城镇建设和发展步伐的同时，由于重建设、轻环保等传统发展观念的影响，对小城镇及周边农村环境构成了严重威胁，危害了人民群众的身体健康，制约了农村经济和小城镇的可持续发展。因此，小城镇环境保护，立足于服务和带动“三农”。要实现小城镇的又好又快发展，必须有良好的环境基础，而环境的好坏，取决于“人”这个因素。

小城镇环境质量的好坏事关城镇居民生活质量的高低以及小城镇的健康和可持续发展。云南省正处于城镇化加速发展的重要时期，也是资源消耗和生态影响最为突出的时期，保护与发展的矛盾十分突出，只有加快转变发展方式，全面推进生态文明建设，才能筑牢国家大西南生态屏障，发挥云南省生态资源丰富的比较优势，实现云南省经济社会发展的新跨越。近年来，云南省委省政府确立了“生态立省、环境优先”的思路，全面实施七彩云南保护行动，大力发展生态经济，环保意识逐步增强，全面推进小城镇环境保护已具备良好的基础条件。云南省委省政府审时度势，在全面开展社会主义新农村建设基础上，结合云南省资源禀赋，以加快探索并走出一条资源节约型、环境友好型的现代文明发展道路。

1 云南省小城镇建设基本情况

1.1 云南省小城镇建设基本情况

以党的十九届四中全会为标志，云南省进入了持续、快速、健康发展时期，小城镇经济不断发展、社会不断进步、人民生活水平不断提高。2017年底，全省城镇化水平达到31.6%，比2011年的2486%、2015年的29.5%，分别提高6.7、2.1百分点。全省小城镇（不含城关镇及与城区连接的7镇1乡：安宁市温泉镇，大理市大理镇、凤仪镇，思茅区南屏镇，楚雄市东瓜镇，潞西市风平镇，景洪市嘎洒镇，双江县沙河乡）1 184个，其中建制镇460个、乡集镇724个。在全省3 604.84万村镇总人口中，建制镇建成区人口占7.84%，乡集镇建成区人口占501%，农场建成区人口占0.36%，其余86.79%为村庄人口。全省小城镇人口密度为6 232人/km2，建成区面积744 km2，其中，建制镇452 km2，乡集镇292 km2。

云南省小城镇的布局具有以下特点：（1）多山的自然地理特征，山区面积比重在90%以上。（2）多民族的人口特征，全省有150个民族乡，占乡（镇）和街道办事处总数的10.9%。（3）地处边疆的地理位置特征，有126个边境乡镇（其中14个乡镇享受边境乡镇管理待遇），占全省乡镇总数的9%。（4）管辖幅度和辖区面积、人口规模差距悬殊，129个县（市、区）中，平均每个县（市、区）辖乡（镇）10.62个，最多的镇雄县辖28个乡（镇），最少的水富县辖3个乡（镇）;平均辖区面积3 055 km2，最大的香格里拉县辖区面积11 613 km2，最小的水富县辖区面积319 km2，前者是后者的36倍;1 305个乡（镇）中，平均每个乡（镇）辖区面积288 km2，最大的香格里拉县格咱乡2 867.67 km2，最小的澄江县凤麓镇8.8 km2，前者是后者的326倍，辖区面积不足100 km2的乡（镇）有91个;平均每个乡（镇）辖区人口3.44万人，最多的大理市下关镇22万人以上，最少的盈江县那邦镇2 200多人，前者是后者的100倍，人口不足1万人的乡有176个。（5）城镇型行政区划建制偏少，全省有580个镇，占全省乡镇建制的42.33%;有65个街道办事处，占全省乡镇建制的4.74%。

随着昆明市、玉溪市、曲靖市、楚雄市、大理市、麗江市、保山市、个旧市、东川市、景洪市、畹町市、瑞丽市等一批中心城市、工业城市、边境口岸城市和风景旅游城市迅速发展，城市体系、布局、规模和功能日趋完善，城市的引导、辐射、带动作用和综合服务能力日趋显著。在城市建设快速发展的同时，一批小城镇和农村集镇也明显兴旺起来，为城市建设进一步发展创造了良好的资源潜力和市场条件。

1.2 云南省小城镇发展目标

云南省村镇建设“十三五”发展的主要目标是：认真贯彻《云南省人民政府关于加快旅游小镇开发建设的指导意见》，按照“政府引导、企业参与、市场运作、群众受益”原则，调动和发挥社会各界积极性、创造性，把旅游小镇建设引向深入;将村庄整治作为建设系统工作的重中之重，按照扩大村庄整治试点的要求，组织好规划编制工作，每年组织500个整治试点村庄的规划编制工作;继续实施好小城镇发展重点带动战略。第1个阶段继续扶持39个重点小城镇，第2个阶段根据小城镇体系规划，进一步调整确定扶持重点，着力扶持一批规模较大、优势明显的区域代表性小城镇，增强城镇聚集能力，提高辐射带动作用;村镇总体规划和集镇建设规划完成率达到100%，确定为优先发展的小城镇，须有单独编制的近期建设规划，坚持规划许可制度，保证“一书一证”的发放率达到100%，完成200多个乡（镇）总体规划编制和小城镇近期建设规划编制;全省有自来水厂的小城镇要从47.6%提高到60%，燃气普及率达到40%，污水处理率达10%，垃圾无害化处理率和绿化覆盖率逐年提高，全省小城镇新建道路900万m2，新建、改扩建自来水厂和供水设施110个，新建垃圾无害化处理设施16个，新建污水处理设施16个;小城镇人均住房建筑面积从240 m2提高到26.5 m2，村庄人均住房建筑面积从26 m2提高到28.5 m2。小城镇完成住宅建设投资160亿元，竣工住宅建筑面积2 000万m2。村庄完成住宅建设投资450亿元，竣工住宅建筑面积8 000万m2。

2 云南省小城镇发展中存在的环境问题

根据云南省农村小城镇发展实证分析和综合评价，改革开放尤其是进入农业和农村经济发展的新阶段以来，尽管云南省小城镇建设取得长足发展，在扩大非农就业、增加农民收入、加快促进农村经济社会全面进步、统筹城乡协调发展中发挥了积极的作用，但是总体来看，小城镇发展水平低，环境问题越来越突出。环境问题很大程度上影响了城镇化的协调稳步发展。

2.1 畜禽养殖污染日趋严重

养殖行业普遍存在污染治理能力弱、布局不合理、缺乏统一规划及重养殖、轻防治等问题。随着养殖业规模化和集约化程度的提高，其污染物的产生量和流失量不断增加，导致小城镇环境逐步恶化[1-3]。一些地区畜禽养殖污染占污染负荷比例过高。据临沧市农业部门统计，全市人畜粪便每年产生量约1 108.5万t。由于农村畜禽养殖业规模小，大多分散经营，没有污染治理设施，人畜粪便实际利用率仅为30%左右，每年有70%的人畜粪便未经处理任意排放，不仅带来地表水的有机污染、富营养化、大气恶臭，同时也造成了地下水污染。普洱市规模化养殖场较少，养殖方式以个体农户圈养和放养为主，畜禽养殖大多无污染治理设施，畜禽粪便随雨水溢流，污染居住环境和地表河流的问题突出。云南省畜禽养殖污染现状调查结果表明，2012年全省畜禽粪尿中COD产生总量为333.4万t，流失量为37.4万t，而同年全省工业废水中COD排量为12万t，畜禽粪尿中COD流失量是工业废水排放量的3.1倍。

2.2 农药、化肥污染比较突出

化肥农药不科学使用给生态环境、食品安全等带来系列问题。据临沧市农业部门统计，2013年全市化肥使用量为11.4万t（折纯量），比上年增加19%，平均耕地使用化肥31.8 kg/667 m2;农药使用量为1 589 t，比上年增加15%，平均耕地使用农药0.44 kg/667 m2;农膜使用量为1 022 t，比上年增加21%，平均耕地使用0.28 kg/667 m2。2013年普洱市各类农用化肥施用量 5.6万t，其中氮肥4万t、磷肥0.5万t、钾肥0.3 t、复合肥0.6万t;农药使用量0.2万t。普洱市农业集约化、规模化程度低，不合理施用农药、化肥的现象普遍存在，农药、化肥通过地表径流和地下淋溶渗透地下，造成土壤和水体环境污染。农用地膜的不完全回收，造成局部土壤污染。由于化肥、除草剂、杀虫剂、鼠药等不合理使用及污水灌溉、地膜残留等造成土壤、地表水和地下水受到不同程度污染，农作物农药残留量超标，影响了农产品质量和食品安全。

2.3 农村饮用水安全保障程度低

由于局部生态破坏和环境污染，部分村庄饮用水水量减少，水质下降，饮水安全难以保障[2-4]。据调查，全省还存在农村饮用水不安全人口1 500万人，占农村总人口的48%，其中水质不安全是导致饮用水不安全最突出的原因，主要是氟、砷、铁、锰等超标严重，涉及人口达900万人以上。由于饮用水不安全，农村癌症等疾病发病率明显升高，农村地方病突出。2013年末普洱市农村人口201.47万人，其中饮水不安全人口达75.15万人，占农村人口的37.3%。饮水不安全人口中，饮水水质不达标的有25.42万人，占农村人口的126%。广大农村仍有相当比例的饮用水水源地没有得到有效保护。19个建制镇只有水厂15个，73个乡（镇）只有水厂12個，水质净化处理能力不能满足要求。村庄用水普及率仅为33.12%，缺乏水质净化设施。临沧市的饮水安全形势也很严峻，广大农村缺少集中式安全饮用水利设施，有70万农村群众生活饮用水得不到有效保障。2013年临沧市环保部门监测结果表明，全市乡（镇）饮用水源地中，共有84%的乡（镇）集中式生活饮用水源地达到国家二级保护要求，有16%的乡（镇）集中式生活饮用水源地达不到国家二级保护要求，存在农业生产造成饮用水源污染隐患[4];2013年省疾控中心水质卫生达标情况抽样监测结果表明，临沧全市小城镇和农村集中式供水中19个抽检项目有pH值、氯化物、大肠菌群、耐热大肠菌4个项目合格率低于80%，存在饮用水卫生安全隐患。总的来看，云南省农村饮用水安全形势严峻，水质性缺水已成为一个紧迫的问题。

2.4 农村环境卫生差，生活垃圾、生活污水污染突出

云南省农村每天产生生活垃圾约1.5万t，生活污水160万t。而农村普遍缺乏垃圾和污水处理系统，全省仅有8.46%的村庄实施垃圾集中处理，大部分村庄没有垃圾存放点，垃圾随意倾倒现象较为普遍;生活污水几乎未经任何处理就直接排放到周围环境中。污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑、露天厕所乱建仍是许多村庄的真实写照。在临沧市，随着农村建设步伐的加快，农村群众聚居规模迅速扩大，但由于广大农村普遍缺少甚至没有生活污水垃圾处理设施，造成农村生活污水垃圾没有得到安全有效治理，直接排入河流、沟渠和随意露天堆放，造成聚居城镇、村寨周围的环境质量恶化，影响当地群众生活质量和生产安全。

2.5 乡（镇）企业污染呈加重趋势

大多数乡（镇）企业技术水平低、管理制度不完善，给农村生态环境带来了严重的污染。曲靖市、文山市、玉溪市等地出现的污染问题，一部分是由于乡（镇）企业造成的，给当地群众的生产、生活造成了危害，破坏了生态环境。

2.6 生态系统功能衰退，水土流失严重

林地生态系统脆弱，稳定性差[5]。为了耕作，致使灌木丛、植林地和湿地等自然面积消失，扩大生产单位的规模进行大规模的机械化生产，致使生物多样性和生态服务减少。西双版纳热带雨林面积萎缩，大约有67%的濒危、渐濒危和稀有种的形成与这一因素有关。

2.7 农业生物多样性受到严重威胁

长期以来的粗放型经营模式，致使资源约束矛盾日趋突出，环境污染、生态破坏进一步加剧，农业生物多样性资源已经受到严重威胁。一些少数民族地区的农作物野生近缘植物和珍稀物种急剧减少。云南省原有野生稻分布点105个，2013年调查时只有30个，有75个点的野生稻已经绝迹。加上近年新发现的10个疣粒野生稻新分布点，现存的野生稻分布点共40个，其中普通野生稻1个、药用野生稻2个、疣粒野生稻37个。生物多样性正在以前所未有的速度丧失。

2.8 矿产资源开发、交通工程建设加剧农村生态破坏

多年来环境治理资金投入重点在城市和企业，农村环境保护与治理投入不足，投资渠道不畅，农村环保队伍建设几乎空白，环境监管严重滞后，使农村环境污染日益突出，加快推进农村环境保护与治理的形势十分紧迫。

3 解决小城镇环境问题的对策

3.1 用新时代可持续发展理论指导小城镇建设

3.1.1 推动小城镇特色式发展 在云南省小城镇建设中，应该结合实际，突出小城镇多元的特色，走各具特色的小城镇建设之路。如包含着当地传统文化内容的原生态特色的小城镇，由于其具有的某种传统文化在强大的现代社会的冲击下正在迅速消失，尤显珍贵。这样的小城镇类型，不仅在云南省内是少有的，在全国范围内也属少见。

3.1.2 推动小城镇高效式发展 高效是指小城镇发展的综合效益。高效发展是小城镇建设和发展协同性、科学性、系统性和合理性的必然结果。云南省小城镇的发展应当兼顾高效和经济的合理增长。小城镇要根据自身的特点，发挥优势作用，实现资源、环境、经济协调发展。宾川县拉乌乡在科学规划的基础上，发挥其林区乡的优势，通过做大做强核桃产业，人均核桃收入达6 300元，实现了山绿起来、林活起来、林农富起来，建设富裕村、生态村、文明村、和谐村的目标，被命名为“云南省生态乡”“大理州核桃产业发展明星乡镇”，拉乌村委会被评为“全国绿色小康村”。全乡形成了“树在村中，村在林中，人在景中”的人与自然和谐发展的格局。

3.1.3 推动小城镇生态型发展 目前，云南省小城镇呈现快速发展趋势。但是，以资源豪杰、粗放型经营以及先污染后治理的方式发展只能加深不可持续的程度。因此，云南省小城镇的发展只有走资源节约、环境保护的可持续之路才能实现又好又快发展。丘北县八道哨乡是发展旅游循环经济的受益乡镇之一。八道哨乡地处普者黑核心景区上部，是省级生猪养殖基地和牛羊养殖示范基地，同时也是我州最大的白酒生产基地。通过发展循环经济，建设“玉米→酒+酒糟→养殖→畜禽粪便→高效有机肥→种植”“人畜粪便→沼气+沼渣+沼液→养殖+种植业”等循环系统，推动传统农业向生态农业、观光农业转变，逐步实现产业结构合理化、生产技术生态化、生产过程清洁化、生产产品无害化。

3.2 加强生态产业建设

产业支撑是城镇发展的生命线。党的十九大报告明确提出，坚持绿色发展和可持续发展，这是我们党科学发展、和谐发展理念的一次升华。因此，要全面倡导生态优先理念，大力发展生态产业，改善生态环境质量，推进生态文化建设，积极探索谋求经济效益和生态效益双赢的路子。小城镇要增强可持续发展能力，必须靠发展生态产业来支撑。在开展生态产业建设时要紧紧抓住转变经济发展方式这个中心环节，坚持以节约能源、资源和保护生态环境为切入点，结合地方实际，按照“适应市场、因地制宜、突出特色、发挥优势”的原则，做强、做优、做活特色产业，打造特色品牌[6-7]，构筑具有比较优势的特色经济体系，最终实现生态与产业的和谐互动、社会和环境的协调发展。

3.2.1 发展生态农业实现农业生产的可持续发展 发展生态农业，实现农业可持续发展，不仅符合云南省小城镇农业发展的实际情况，也符合世界农业发展的基本方向。其特征：（1）对农业结构的优化，体现出系统性、整体性和综合性，有利于生物种间互利作用的发挥及投入效率的提高;（2）经济发展与生态环境保护同步，通过对可再生资源的利用及多种促进土壤肥力提高的生物学措施，提高系统的自我维持能力，实现生态和经济的良性循环。云南省在小城镇建设发展中，应继承发扬2000年多年的传统农业的精华，吸取西方现代农业的优势，把现代科学技术成就与传统农业技术的精华有机结合，把农业生产、农村经济发展和生态环境治理与保护、资源的培育与高效利用融为一体，以无公害农产品、绿色食品、有机食品生产为方向，加快推进农业生产标准化。积极开展秸秆综合利用，推行测土配方施肥，推广生物防治病虫害技术，不断提高农业投入品的利用效率。因地制宜，加快推广农村沼气池。建设高产、优质、低耗和防治污染、综合开发的生态农业示范园区。大力发展生态林产业，实现生态林产业跨越式发展。积极发展生态畜牧业，加快畜禽粪便无害化处理，治理畜禽养殖造成的环境污染，实现种养业良性循环。通过发展生态农业，建立具有生态合理性、功能良性循环的新型综合农业体系，实现高产、优质、高效与持续发展目标，达到经济、生态、社会三大效益统一。在发展生态农业方面，临沧市做了一些积极的探索：（1）按照生态建设产业化，产业发展生态化要求，大力发展核桃、茶叶、橡胶、蚕桑、膏桐、木瓜等生态产业，累计建成生态经济林54.368万hm2（核桃34.733万hm2）。2016年，实现生态林业总产值26亿元。（2）坚持着力发展龙头企业、围绕龙头建基地、依托龙头闯市场、围绕市场创品牌的思路，积极招商引资，引进龙头企业，发展绿色经济。至2018年底，全市共有10户企业、25个产品通过绿色食品认证，面积达1.571万hm2;14户企业、30个产品通过有机食品认证，面积达0.465万hm2。（3）按照减量化、再利用、资源化要求，大力推广生态养殖-沼气能源-有机肥料-绿色种植的农业循环经济发展模式，着力发展甘蔗种植及蔗糖生产循环经济，实施PSB光合菌肥、蔗梢利用等工程，初步探索出了一个蔗梢→饲料→养殖→沼液→肥料→种植的良性循环圈，年产生直接经济效益约1.25亿元，实现了制糖工业经济增长、甘蔗产业生态化发展和环境保护的“共赢”。

3.2.2 建设生态工业实现农村工业的可持续发展 提高企業清洁生产能力。推行清洁生产审核和ISO14001环境管理体系认证，推行企业生态设计和产品生命周期评价;鼓励生态型企业创建，在有条件的大中型企业，引进关键链接技术，通过能源、水的梯级利用和废物的循环利用，实现废水、固体废物零排放。加快建立企业自主创新体系和产业公共技术创新平台，建立一批产、学、研联合示范基地，扶持骨干企业建立区域性的研发中心和技术中心，引导企业不断提高技术研发投入。建设生态工业园，促进产业集聚，形成资源高效循环利用的产业链。发展工业废弃物综合利用产业，建设废弃物资源化回收网络，提高资源回收率。

3.2.3 开展生态旅游促进小城镇生态环境保护 通过开展小城镇生态旅游，依托当地的历史文化资源、风景名胜资源、自然环境、民族民俗的独特资源，为农民就地就近就业提供了多渠道的机会，形成从第一产业向第三产业跨越发展的推动机制，促进地区经济发展和农民增收，把发展旅游、发展小城镇与保护和利用历史文化遗产资源、自然资源相结合，增强生态环境保护能力[8]。勐罕镇以城镇体系规划为指导，充分考虑资源和环境的承载能力，重视民族历史文化资源保护、加强基础设施建设、加强旅游文化景观开发，2017年，全镇生产总值 17 361 万元，农村经济总收入12 401万元，农民人均纯收入3 406元，2018年被命名为“云南省生态乡镇”，实现了经济效益、社会效益和生态效益的统一。

3.3 加快小城镇环保基础设施建设

3.3.1 以污水处理为主线的基础设施建设 因地制宜，采取多种方式处理城镇生活污水，提高污水处理率。一般集镇可结合实际建设污水处理装置，农村地区可以采取湿地、化粪池等方式进行处理。同时，要加强水资源的综合利用，在减少各种生产和生活污水产生的同时，充分利用处理的中水，作为灌溉及绿化用水。2019年环保部门完成了思茅区倚像镇竜竜下寨村和墨江县新安乡布竜村环境综合治理示范项目，建成生活污水湿地处理系统。

3.3.2 以固废处理为主线的基础设施建设 农业生产产生的固体废弃物主要是人畜粪便、作物秸秆、生活垃圾、农用塑料薄膜等。结合当地实际，建设固废的分类收集、集中处理设施，要最大限度地节约土地资源;建设生活垃圾填埋场，要慎重选择处理工艺，坚持人工防渗、渗滤液处理、填埋气导排、雨污分流、垃圾计量，环境保护设施要同时设计、同时施工、同时投入运行。建设回收利用设施，将能回收再利用的物质有效地利用起来。通过固废处理设施的建设和运行，进一步提高小城镇的垃圾清运率、无害化处理率和综合利用率，有效防治环境污染，实现垃圾处理无害化、减量化和资源化[9-10]。临沧市在小城镇和新农村建设重点村开展了农村排污沟渠和垃圾池建设，对农村污水和垃圾进行了初步治理;每个自然村设1名环卫监督员，切实加强农村环境卫生监督。农业部门在思茅区思茅镇坡脚村实施了国家乡村清洁工程示范村建设，完成了垃圾房、分类垃圾箱、村庄道路硬化及排污管网示范建设。

3.3.3 以能源利用为主线的基础设施建设 保护城镇饮用水源，加强城镇自来水供水设施建设，增强供水保障率和自来水普及率;加强农村沼气池建设，开发利用太阳能等，提高清洁能源的利用率。临沧市积极推进“沼气村”建设，共建成87个沼气村13万口沼气池，改善了农村能源结构。

3.4 加大小城镇环境保护投入力度

3.4.1 加大公共财政投入力度 建立健全公共财政体制和公共服务投入稳步增长机制，调整和优化公共财政支出结构，做到统筹兼顾，财政支出适当向小城镇环境保护领域倾斜，充分发挥公共财政在小城镇生态环境保护和建设方面的导向作用。建立生态建设转移支付制度，促进小城镇区域协调发展。

3.4.2 完善资金管理体制 逐步理顺投资主管部门与建设资金主管部门的职能，提高资金的整体合力和使用效益。整合各部门、各渠道的资金，按照投入渠道不变，建设内容不变，管理责任不变的原则，统筹运用和安排，集中解决小城镇建设的重点问题。

3.4.3 建立多元化的投融资机制 通过企业化、产业化、市场化运作，多方加强生态保护融资平台建设，同时采取政府投入一定比例资金引导、政府投资的股权收益适度让利等方式，引导民间资本参与小城镇建设。

4 结论

加强小城镇环境保护，既是促进小城镇健康发展、实现全面建设小康社会目标的客观要求，也是改善农村环境、建设资源节约型和环境友好型社会、贯彻落实新时代可持续发展的具体行动。加强城镇生态环境保护建设，保障农村生态环境安全，促进城镇化的可持续发展，建设生态文明，是云南建设经济强省的必由之路。

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