我国小型农田水利设施管护研究进展

刘玉+唐秀美+唐林楠+向超

摘要：有效管护是保障农田水利设施正常运行、持续发挥效益的关键因素。通过文献梳理和实地调研相结合，系统归纳我国小型农田水利设施管护的内涵、阶段性特征、管护现状及成因、管护模式、管护效应等内容。结果表明，小型农田水利设施管护的标准、预警和保障机制建设等方面的研究不足；设施管护问题的成因分析缺乏针对性，分区域、分类型的问题成因分析尚未有效开展；研究方法上以定性探讨为主，定量化评判管护效应、识别关键影响因素及其作用路径等研究薄弱；在设施管护模式梳理方面，较注重典型类型区，区域乃至全国范围内的模式归纳与对比研究相对欠缺。面对家庭农场等新型经营主体的挑战和机遇，限制小型农田水利设施管护的主导因素识别及作用机制、小型农田水利设施管护模式的集成与创新以及管护机制的建设和完善等研究亟待强化。

关键词：小型农田水利设施；管护模式；机制；集成创新；研究进展

中图分类号： S277文献标志码： A文章编号：1002-1302（2017）23-0006-05

小型农田水利设施承担着农田灌溉和排水的功能，在抵御自然灾害、稳定粮食生产等方面具有重要的功能[1-2]，是促进农业可持续发展的关键因素[3-4]。近年来，旱涝灾害频发促使各级政府加强了对小型农田水利设施的建设投入[5]，一定程度上缓解了当前农村农田水利基础设施的供需矛盾[6]，为农业高产稳产做出了重要贡献。然而，当前小型农田水利设施主要实行以乡村为基础的集体管理模式，地方主管部门注重基础设施项目的申报和建设，而将其管护下压到村社集体，农田水利设施只建不管、重建轻管等现象普遍存在，农田水利设施管护的主体缺位、投入保障机制缺失等造成设施损耗速度加快、更新改造滞后等，小型农田水利设施功能得不到有效发挥，投资效益不理想，制约了农业现代化进程[7]。而且，《高标准农田建设通则》（GB/T 30600—2014）、《灌排与排水工程技术管理规程》（SL/T 246—1999）、《高标准农田建设标准》（NY/T 2148—2012）等规定了灌排工程中规划、设计、施工等环节的标准，但管护标准较少[8-10]。因此，如何在农田上布局适宜的水利设施并保障其持续、稳定、充分地发挥效益是社会各界共同关心的问题，也是一个急需解决的现实问题。

中共十八届三中全会以来，我国水利部、国土资源部、农业部等部门立足实际，从国有水利工程管理体制、农村水利发展机制、基层水利管理机制等方面阐述了农田水利设施管护改革的方向。鉴于此，本研究通过文献梳理，从促进农田水利设施高效利用、服务农业生产出发，系统梳理小型农田水利设施的内涵、管护模式演变、管护现状及成因、管护效应等内容，并提出未来的研究趋势及重点，为后期管护方向梳理、模式创新等提供参考。

1小型农田水利设施管护研究现状

1.1小型农田水利设施管护内涵及特点

目前，我国学术界尚未對小型农田水利设施的内涵形成统一的认识，被广泛认可的观点主要有2种，第1种基于定量指标界定，是指控制灌溉面积666.67 hm2、农田排水面积 2 000 hm2、 库容10万m3、 渠道流量约1 m3/s 的水利灌溉工程[11]；第2种以设施类型划分为前提，根据具体工程进行定义。根据设施功能类型，小型农田水利设施可分为引水设施、蓄水设施、配水设施、提水设施、输水配水设施、田间灌水设施、排涝防洪设施等类型[12]，根据受益农户的规模又可进一步细化为水窖、水池、浅井等适用规模较小的自用微型工程和泵站、水库、引水渠等服务农户规模较大、具有农村公共工程性质的水利工程[13]（表1）。与大中型水利设施相比，小型农田水利设施具有建设规模小、工程投资少、辐射范围小、投资回报率高等特点，但其自身经济效益较小，而且利益主体关系比较单一，受益者主要是农民[14]。小型农田水利设施管护是指在整个使用期中对设施进行管理和维护，从而延缓设施老化的进程，延长其使用寿命，提高资金投入效率[13]。表1小型农田水利设施的类型

设施类型具体工程蓄水设施小水库、塘坝、水池、水窑等引水设施小型拦河闸坝、引水闸、截潜流等提水设施泵站、机井等输水配水设施渠道、管道、闸门等田间灌水设施灌水沟、畦、喷灌、滴灌、闸阀等排涝防洪设施保护村镇、农田的小型圩堤、小型河道堤防、排水闸、排涝泵站、排水沟、地下暗管等

1.2小型农田水利设施管护的阶段性特征

随着国家财政体制、基础设施供给制度、农村生产经营制度等的变迁，小型农田水利设施的供给主体、管护主体、建设主体、投资主体等不断变化[15-16]。结合文献资料[12，17]，基于管护主体和资金供给特征，将建国以来我国小型农田水利设施的管护过程划分为4个阶段（表2），总体上呈现从萌芽期的微弱发展向探索期的制度改革和重构方向发展的特征。表2建国以来我国小型农田水利设施管护的阶段性特征

阶段划分社会经济环境管护主体资金供给管护效果建国初期（1949—1957年）国民经济恢复并向计划经济转型；农村生产经营制度向合作社转变农户互助组织维护，政府行政管理为主国家财政投入为主，农民投资投劳薄弱的经济基础及体制变化，令农田水利管护未能稳定进行人民公社时期至改革开放前（1958—1978年）其间经历了“大跃进”、调整巩固、“文化大革命”、恢复整顿等波动农村合作社管护并享有设施所有权，政府业务指导；管理主体较为明确管护权利逐级下放，主要依赖社队，国家财政投入较少农田水利设施监督、管护等相对稳定。但工程质量良莠不齐，为后续管护埋下隐患改革开放后至农村税费改革前（1979—2000年）改革开放时期，农村基础设施建设及管护制度发生较大改变村集体职能弱化，主要管护主体缺位政府投入减弱，税费及“两工”是主要来源村集体组织、监督农户进行管护的能力弱化，同时原有设施逐渐老化，水利设施的使用问题暴露农村税费改革后至今（2001年至今）农村经历土地家庭承包经营、土地流转等多项改革，对农田水利管护的关注有所强化村集体处于无作为状态，管护力度减弱由依赖国家行政拨款、农村“一事一议”筹资等方式向多元化、多渠道、市场化的社会筹资方式转变，如通过将设施产权以拍卖、租赁、承包等形式吸引外来组织参与管护等税费及“两工”取消，原有保障机制被打破，但尚未形成有效的管护市场化机制，对小型农田水利设施的管护仍在探索中endprint

1.3小型农田水利设施管护中的突出问题

政府管理部门和学术界针对小型农田水利设施管护的市场化改革、组织载体、资金供给等开展了一系列研究[18]。研究表明，小型农田水利设施“农民管不了、集体管不好、国家管不到”的状况尚未发生根本性的改变，现有设施灌排能力逐年减弱、设施配套不到位、工程损毁比例高、维护和扩建资金缺口较大、制度建设不完善等问题凸显[19-21]。原因包括政府财政二元分配制度、滞后的供给与治理制度，基层财力紧张；产权不明晰，改革滞后；管理主体缺位，管护责任不清；基层水利人才队伍建设滞后；运营管理机制不健全，日常维护、后续投入资金不足；对灌排设施的评估重数量轻质量、重投入轻管理；主管部门重建轻管、村社管护制度流于形式，管护质量难以保证等[22-23]。综合而言，水利设施准公共物品属性的限制以及权责不明导致的公用悲剧、农村生产经营制度的外生驱动和政府绩效评价标准扭曲是小型农田水利设施产生管理和维护问题的主要原因[24-25]。

1.4小型农田水利设施的管护模式

农田水利设施管护模式主要是指人们对设施的管理机制、维护决策机制、参与主体、资金等一系列基本内容所形成的共同表述，并根据其中一项或几项内容把它分为不同的模式[26]。国际上尤其注重对农田灌排设施的管护模式研究，根据参与主体、主体行为以及主体间关系的差异，先后提出了用水户参与灌溉管理（participation on irrigation management，PIM）、把灌溉管理的责任和权力从政府转移到用水者身上（irrigation management transfer，IMT）、经济自立灌排区（self-financing irrigation and drainage district，SIDD）等治理模式[27]。其中，用水户参与灌溉管理模式作为灌溉经营和管护方面的一项重大突破，已被美国、日本、以色列等市场经济国家普遍认可[28-31]。我国学者主要根据参与主体的特征与规模等进行模式划分，如根据设施供给、占有、使用、维护等的差异分为集权管护、私人管护和用水户参与管护等3种模式[32]；近年来，又相继出现了基于管护主体参与规模[33]和产权主体关系[34]划分的模式。各地政府在小型农田水利设施管护模式探索创新方面也取得了一定的进展，如通过财政支农、政府购买服务方式等创新管护模式[35-36]。但总体上为局部的创新，并未取得综合性、根本性的突破。

目前，集权管护、私人管护以及用水户参与式管护依旧是主要管护类型，具体如图1至图3所示。3种模式各有利弊，集权管护模式由于产权统一，有利于用水矛盾的缓解和人力、物力资源的迅速集中[37]，但也容易出现农民“搭便车”、交易成本巨大以及资源浪费等现象；私人管护模式下的土地所有者（经营者）因能同时享有收益权和管护权益，可有效避免外部性[27]，但由于私人投资能力有限以及较大型设施的效益溢出等原因容易供给不足；兼具前2种模式的优点，用水户参与式管护模式既有利于实现个人、集体利益的统一，也有利于调动农民的积极性以及与各级政府沟通协商和对外进行资金筹集活动等，但因设施的经营权与所有权分离、农民地权的不稳定以及集体组织的行政干预，用水农户的参与意识有待增强。总体而言，各地可根据小型农田水利工程的类型及其物品（经济）属性的差异，因地制宜地实行多种模式并存的多元化管护方式[38]。但由于大多数小型农田水利工程属于公共物品或准公共物品，加之农民受教育程度的提高以及农业现代化理念的普及，自主积极的参与管护模式将更加完善和普及[39]。

1.5小型农田水利设施管护效应及提升对策

“十一五”以来，国家围绕着明晰产权、吸引农户参与、组建用水协会等方面出台一系列政策加强水利设施管护工作，显著提升了小型农田水利设施的利用效率[40]；相应地，小型农田水利设施管护工作的良性运行增强了政府及经营主体投资小型农田水利设施的积极性[41]。目前，小型农田水利设施管护效应可以通过管护绩效[33]、设施满意度[7]、管护效率[42]等衡量；通过定量化的实证分析发现，工程质量、管护经济性、农户参与意识、资金保障和政府管理保障等是影响小型农田水利设施管护效果的重要因素[25，43-44]。要提高其利用效能，须要从以下几个方面进行改进。（1）切实提高水利工程的建设质量，并根据工程规模的大小、工程覆盖的范围及重要程度，注重各级政府内部、政府与收益农户之间、政府与社会其他成员之间事权的合理划分[17]。（2）完善农户参与机制，推动政府与农户共同管护。农户对小型农田水利设施的投资和管护意愿与个体特征、资源特征以及外部环境等因素有关[45]，可根据不同类型因素的特点，针对性地开展农户管护调动工作。而政府则以县乡两级政府机构的民主建设为重点，加强监督和管理[46]。（3）建立科学合理的农田水利设施运行管护机制，尝试以设施产权制度改革为重点[47]，通过集体成员协商的方式[12]或引入私人组织和竞争机制来提高其管护效率[18]。同时，落实明确的管理主體、建立多渠道的管护资金筹集体制[48]、完善用水协会管理体制[49]以及设置数量与质量并重的绩效评价标准[50]等，共同促进管护机制多元化。

2研究展望

基于公共物品理论和经济学理论，结合国家宏观经济变化，学者们系统探讨了小型农田水利设施管护的内涵、演变阶段、管护现状及成因、管护模式、管护效应评价及措施等，研究成果可以为地方政府开展小型农田水利设施管护工作提供参考，但仍存在不足。（1）小型农田水利设施的管护贯穿工程设计、建设、管理、维护等诸多环节，但现有研究多从后期的管护出发探讨设施管护的机制、模式，而对管护预警机制和管护标准的建立缺乏关注。（2）由于小型农田水利设施类型较多，目前对设施管护问题的成因分析缺乏针对性，分区域、分类型的问题成因分析尚未有效开展。研究方法上以定性探讨为主，定量化评判管护效应、识别关键影响因素及其作用路径等研究相对薄弱。（3）在尺度上，注重典型区域的管护模式梳理，区域乃至全国范围内的模式归纳与对比相对欠缺，如何由点及面地推广并创新管护模式有待完善。endprint

《国家农业节水纲要（2012—2020年）》（国办发[2012]55号）指出，“到2020年，全国农田有效灌溉面积达到10亿亩”；《全国高标准农田建设总体规划》指出，“到2020年，建成旱涝保收的高标准农田8亿亩，按照灌溉与排水并重、骨干工程与田间工程并进的要求，配套改造和建设输配水渠（管）道和排水沟（管）道、泵站及渠系建筑物，开展灌溉排水设施建设”；《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》（农计发[2015]145号）指出，“着力加强农业基础设施建设，提高农业抗御自然灾害的能力，小型农田水利设施的管护任务也将日益加重”[51-53]。而且，随着农村土地改革的持续深入，一批以种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等为主要形式的新型经营主体应运而生，并因在面对市场竞争和农村社会发展需要时表现出极强的生命力和发展潜力，逐渐获得政府在地域推广和资金方面的大力扶持[54]，一定程度上为小型农田水利设施管护市场化提供了资金和信心。但因新型经营主体自身发展、管理制度等的局限，小型农田水利设施管护仍然面临着诸多挑战。结合国内外先进的管护经验，以下内容亟待强化研究。

2.1限制小型农田水利设施管护的主导因素及作用机制分析

基于典型调研，运用关联性分析、回归分析等定量化方法，明确限制小型农田水利设施管护的关键因素，并分区域、分类型明确相关因素限制小型农田水利设施有效管护的作用方式、影响程度、管护模式的选择和典型路径等，深入剖析其作用机制，是解决小型农田水利建设与管护问题的关键。

2.2小型农田水利设施管护模式的集成与创新

基于对农户、村干部、政府等相关行为主体的调研，紧紧围绕管什么、谁来管、怎么管等3个核心问题，借鉴相关领域的研究成果和国内外的先进管护经验，提出包含资金筹措、管护人员配置、信息化监管等的灌排设施管护长效机制；系统分析不同区域、不同类型小型农田水利设施的管护经验、存在的问题、适应性及障碍点，提出分区域、分类型的有效管护模式；将小型农田水利设施建设与后期的管护、利用有机结合，在保障基础设施正常运行的同时延长其使用寿命，探索形成集建设、管护、利用为一体的小型农田水利设施建设模式；在明确各行为主体与模式选择的关联后，基于情景分析，运用博弈模型、多智能体方法等探究管护模式选择及创新方向。

2.3管护机制的建立和完善

针对区域不同类型设施的特点，建立小型农田水利设施管护预警与保障机制，从源头规避风险，于后期管护中给予制度保障。具体可以从制度框架构建、主体职责明晰、产权制度改革、管护资金筹集机制构建、管护标准制订等方面探索创新小型农田水利设施管护的长效机制。其中，明确政府和农户在管护机制中的具体职责及要求是首要任务。此外，当前我国农田水利基础设施管理体制的调整和改革主要是由政府推动，而如何引导农户积极参与到农田水利建设和管理中来，通过产业组织政策改革与完善推进小型农田水利设施建设是当前和未来一段时间内迫切须要解决的问题。

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