我国蔬菜价格保险政策面临的问题与对策研究

李辉尚+马娟娟+孔繁涛+沈辰+王鑫

摘要：蔬菜价格保险作为一种政策性农业保险，在稳定蔬菜供给、保障农户收益等方面发挥着重要作用。分析了我国蔬菜价格保险试点情况及特点，指出保险实施具有分散市场风险、降低农户损失及稳定蔬菜市场供给等作用；系统总结了试点地区在实施过程中面临的财政资金、区域联动、结构与季节性协调及农户投保意识等方面的困难和挑战，并提出了健全蔬菜价格保险长效投入机制、建立区域联动机制、扩大覆盖范围及提高农户认识等政策建议，以期为相关政策制定提供参考。

关键词：蔬菜；价格保险；机遇挑战；政策建议

中图分类号： F840.66文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2017）04-0279-03

近年来，蔬菜等鲜活农产品价格波动频繁，“菜贱伤农、菜贵伤民”现象屡有发生，已经成为民众关切、社会关注的热点和焦点，防范和化解市场的不确定风险，有效降低价格波动对农民收入和市民生活造成的影响，显得尤为迫切。随着我国农业市场化改革的不断深入，市场风险逐渐成为农民增产却不增收的主要原因，尤其在蔬菜市场，菜价因市场风险发生波动问题日益明显，影响菜农种植积极性。蔬菜价格保险是针对因菜价波动可能会对农户造成的收入损失给予一定经济补偿的新型政策性农业保险产品，它以蔬菜价格为标的和赔付依据，目的在于通过蔬菜价格变动的灵敏反应，触发保险机制，从而保护农户收入和种植积极性，为菜农“托底”，进而保障市场供给和促进市场平稳运行。

1我国蔬菜价格保险制度试点情况

自2011年上海市探索实施绿叶菜价格保险制度以来，江苏、四川、宁夏等地先后建立了适合当地的蔬菜价格保险制度[1]，尤其从2015年起蔬菜价格保险受到越来越多地方政府的重视。截至目前，已有山东、内蒙古、海南等10多个省（市、区）先后出台了适合当地的蔬菜价格保险模式[2-5]。各地蔬菜价格保险基本覆盖了与当地居民生活、农民收入等密切相关的蔬菜品种，在稳定蔬菜价格和保护菜农收益等方面取得了明显成效。其中，上海市针对市民日常消费必需且量大的5种绿叶菜实施成本价格保险。在“夏淡”期间，由原计划保险面积为8 333.33 hm2，到實际参保9 628.99 hm2，增长15.55%左右，一方面确保蔬菜供给量充足，另一方面控制承保量，有效防止供给曲线大幅右移而带来福利效应耗散，保障农户与市民共同利益。山东省在金乡、滕州、肥城等地，对大蒜、马铃薯、大白菜等当地生产的重点优势品种实施目标价格保险政策，2015年承保面积共38 666.67 hm2，总保额达12亿多元，当年平均赔付1 500元/hm2以上，基本弥补了生产成本，稳定和调动了农民生产积极性，避免了种植面积的大幅波动。四川省成都市将占全市蔬菜生产总量70%以上的莴笋、蕹菜、大白菜等11种蔬菜纳入保险范围，在金堂、彭州等9个区（县）、52个乡镇试点，2013年全市实际承保5 160 hm2，仅达计划面积的58.2%，但试点经过2年的工作推进，农户投保积极性不断增加，2015年参保面积达7 606.67 hm2，增长了47.4%。稳定了当地蔬菜生产，提高了市场供给保障能力。此外，江苏省张家港市将白菜、杭白菜、鸡毛菜列为首批参保品种，后加入生菜、蕹菜，确保市民主要消费绿叶菜品种供给充足。宁夏将全区12个蔬菜生产基地的西红柿、辣椒、茄子、马铃薯、韭菜、青萝卜等10种蔬菜纳入保险范围。

2我国蔬菜价格保险总体特征

众所周知，我国蔬菜产业总体呈现小生产、大流通的格局，其生产受天气、运输等多种因素的影响，淡季价格高涨、旺季价格暴跌的季节性特点尤为明显。实践表明，蔬菜价格保险政策在保障蔬菜供给、稳定市场预期的同时，农户种菜收入也有了保障。经过5年的发展，蔬菜价格保险制度逐步完善，在保险标的、保险理赔等方面与传统农业保险有较大改进，试点范围不断扩大，总体上具有以下特点[6-13]。

2.1创新保险标的

从国际经验看，农产品价格保险已经成为WTO框架允许范围内有效降低农业生产风险、保护农民收入基本稳定的重要政策之一，受到越来越多国家的重视和应用。当前，我国蔬菜价格波动主要受到自然风险和市场风险的双重影响，且市场风险对生产供给的影响也越来越明显。蔬菜价格保险弥补了传统政策性农业保险只针对自然风险的局限，将市场价格作为重要的标的，尤其是以田头价为参照，能够较大程度上真实、有效、直观地反映菜价波动可能给菜农带来的经济损

失，进而实现为菜农提供市场风险分散的保障，减少因市场价格波动造成的损失[14-15]。

2.2简化理赔程序

蔬菜价格保险以市场价格作为保险触发和理赔的依据，且参保蔬菜市场价格由农业、物价、统计等权威部门以合理调查频率监测统计并及时、客观发布，保险公司按照合同条款的约定，保险系统自动适时启动理赔程序。在理赔过程中，引入权威、中立的第三方收集、发布数据，免去保险公司现场勘查等环节，大幅提高了赔付效率，也实现农户在公开公正的情况下，获得理赔，减少或避免因标准不统一、价格不公开等引发的争议，进而实现清清楚楚参保、投保和赔付。

2.3稳定种植规模

[JP2]蔬菜价格保险以保险条款、政策设置等方式对种植面积、品种的界定，引导农户的种植行为。成都市2013年蔬菜价格保险针对11个参保品种制定详细规定，明确规划参保品种在不同区域承保面积，如白萝卜承保情况设定：金堂 213.33 hm2、彭州193.33 hm2，邛崃193.33 hm2等。山东省2015年大蒜承保15 333.33 hm2，马铃薯14 400 hm2，大白菜 8 533.33 hm2，大葱800 hm2。蔬菜价格保险以价格为标的，通过地方财政补贴，分散市场风险，保障农户种植行为稳定，同时，保险对品种及种植面积等进行限制与引导，确保农户不仅参与种植，而且理性种植，形成符合市场要求的种植结构[8-9]。[JP]

2.4兼顾菜农和市民利益

从实践情况看，各地蔬菜价格保险政策制定过程中，尤其是品种选择、参考价格确定等统筹考虑了“菜贱伤农、菜贵伤民”等问题，遵循了托底线、保基本的原则[14]：即在品种选择上优先选择当地生产量大、居民生活需求较多、价格波动幅度明显和生产调节可控的蔬菜品种。这样既能托住农民简单再生产能力的底线，又能让菜农根据市场需要及时做出均衡上市和调整生产的决策，确保种菜有收成、价低有收益，而不至于在面对市场冲击时束手无策；同时，也可满足广大市民的基本生活需求，释放良性市场预期，促进理性消费和均衡购买，实现供给与需求的相对平衡，促使市场价格趋稳。

3推进蔬菜价格保险面临的挑战

实践表明，蔬菜价格保险在稳定供给市场、防止菜价波动及保护农民收入等方面展现出较强的风险保障功能，但也要认识到其在具体实施和推进过程中仍面临不少困难和挑战。

3.1财政资金需求大

从试点情况看，目前各地蔬菜价格保险所需保费的 10%～25%由农户承担，而地方财政则承担80%左右，也有极个别地方如上海市的补贴比例高达90%（表2），这就要求地方实施保险要以雄厚的财政实力作为基础。以山东为例，2015年省级及市县财政仅为4种蔬菜提供80%的保费补贴就高达 8 273.8 万元，其中省级补贴7 285.7万元、市县补贴988.1万元[8]。随着政策推进，参保蔬菜品种将逐渐增加，若以现今财政补贴比例运行，保费补贴所需财政资金总量将会不断增加。从长远发展角度看，仅以地方财政补贴推进蔬菜价格保险制度，地方政府的压力将会随着试点范围扩大、品种增加而越来越大，必然会对这一政策的稳定实施带来影响。

3.2区域联动难度大

我国蔬菜产业具有典型的大市场、大流通特征，其“买全国、卖全国”特点尤为明显；市场风险具有较强的系统性、联动性，致使某一区域的菜价不仅受到当地供求关系的影响，也受到全国供求态势的影响，导致菜价波动此起彼伏、热点纷呈成为一种常态。但与此同时，现有的蔬菜价格保险试点呈区域性强、分散布局广、集中连片少等特点[14-21]，而主产区与主销区、农村和城市间的利益补偿机制尚未建立，其作用的范围、覆盖的品种往往有限；尤其是对保障全国蔬菜供给的蔬菜主产区而言，其價格形成机制和市场调控形势更为复杂，价格保险的可保性、可操作性有待进一步提高，同时保险的效果也难以有效评估和测算。

3.3结构与季节协调性差

目前，试点地区蔬菜价格保险所选蔬菜品种基本覆盖当地的主要品种，但与居民日常消费的蔬菜种类相比仍相对较少；同时，价格保险的时间一般只针对蔬菜生长和上市的特定时期，如上海保的是“夏淡”和“冬淡”、成都则明确了“保淡期”和“保收期”。这些虽然抓住了保持菜价基本稳定的主要矛盾，但同时也可能会产生部分品种种植积极性过高和季节性生产旺盛等现象，给市场价格稳定带来一定风险。以成都为例，自2013年以来莴笋就是重要参保品种之一，但从其价格变化情况看，受生产供给的季节性影响，其在参保期与非参保期仍有明显的波动。

3.4农户投保意识有待提高

作为一种新型的保险产品，蔬菜价格保险制度仍处于探索阶段，还有诸如保险标准不清、理赔机制不完善、政策宣传有待加强等问题[18]，这些造成农户在生产过程中普遍认知度较低。从试点情况看，保费水平偏高，占农户承担比例较大，加上部分菜农还存在一定的投机思想和机会主义，某种程度上也较大地影响了农户投保积极性，参保投保意识有待进一步提高[4]。成都市在2013年第一年实施蔬菜价格保险时，仅有5 160 hm2的参保面积，2014年也仅增加33.33 hm2，同比增幅仅为0.6%。

4政策建议

随着我国农业市场化改革进程的深入推进，蔬菜价格保险作为一种市场化的风险管理工具，必将在推动生产稳定发展、促进市场平稳运行和确保农民收入稳定增长等方面发挥重要作用。因此，应进一步完善蔬菜价格保险制度，强化政策目标，推动蔬菜产业良性可持续发展。

4.1健全完善价格保险长效投入机制

蔬菜价格保险是一种新型的政策性农业保险。因此，应进一步落实中央惠农政策，健全完善保费补贴长效投入机制，加大中央财政投入力度，强化地方财政支持，鼓励社会资本参与，逐步形成政府搭台、企业唱戏、农户参与的互补、互助、互动的可持续发展模式，不断减轻基层财政和农民保费负担。从制度层面对蔬菜价格保险给予保障，以法律法规形式明确保险财政补贴水平，也对相关部门行为进行约束，避免政策规定等朝令夕改，损害农户利益[22-23]。

4.2探索建立区域联动的价格保险体系

当前，我国蔬菜价格保险仅在部分区域实施，对全国范围内蔬菜市场影响有限。为实现我国整个蔬菜市场稳定，可以结合当前正在建设的京津冀、长株潭等城市群战略和区域发展战略，探索建立蔬菜等农产品价格稳定协同机制，尤其要进一步加强主产区与主销区间的政策匹配，健全完善产销区利益补偿机制，使不同农业功能区的价格保险政策协调、产品一致、补贴趋同，增强地区间、区域内的政策协同性、一致性和有效性，促进区域市场供求形势的局部均衡，进而实现全国市场运行的总体平稳。

4.3研究扩大蔬菜价格保险覆盖范围

我国蔬菜产业有自身的特点，不同区域、不同品种的市场运行特点也各有差异。因此，应在系统总结各地不同蔬菜价格保险政策的基础上，研究建立蔬菜价格保险政策评估评价体系，创新蔬菜价格保险产品，结合地方蔬菜生产形势、居民消费特点、市场运行情况和保费支付意愿等，因地制宜、因时制宜，不断扩大蔬菜价格保险的覆盖范围，并强化与自然灾害保险的无缝衔接，切实保护农户利益，有效缓解蔬菜价格波动中的区域性、结构性和季节性等矛盾。

4.4持续提升农户参保投保积极性

认知度低历来是我国政策性农业保险参保率相对较低的主要原因。因此，应充分综合运用报纸、电视、网络、手机等现代信息传播途径，相关政策服务纳入12316热线平台等。强化舆论宣传、知识普及，不断提高对蔬菜价格保险产品及投保理赔服务政策等[16]，加快转变农户自然风险和市场风险防范与管理意识，逐步形成理性、自愿、有计划参保投保新趋势，切实发挥价格保险保障蔬菜市场供给、为农户种菜“兜底”的作用。[JP]

与此同时，蔬菜价格保险的可持续发展需要政府提供必要的制度保证和监督机制，应建立由发改、财政、农业等相关部门协同配合的工作保障机制，构建涵盖蔬菜生产、市场、消费、保险收益等数据信息的公共信息服务平台，夯实蔬菜价格保险运行的基础，确保这一“民生险”稳定有效实施和平稳顺利推进，使菜农种菜底气更足、种得更踏实更安心。

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