南京市高标准农田专项资金绩效评价

杨五一 范丽芳 孙秀生

摘要：运用层次分析法，从项目投入、过程管理、项目产出和项目效益4个方面构建高标准农田专项资金绩效评价指标体系并赋予权重，分别对定量指标和定性指标运用功效系数法和隶属因子赋值法进行无量纲化处理，进而计算评价得分。对2015年南京市高标准农田项目的实证研究表明，所建立的绩效评价模型可以为提示高标准农田项目及相关农业基础建设类项目运行中的风险、优化绩效管理水平提供依据。应进一步扩大绩效评价的应用范围，重视绩效评价结果的运用。

关键词：高标准农田;财政专项;绩效评价;指标体系;评价方法;实证研究

中图分类号： F810.452 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2019）01-0317-05

绩效管理作为提升行政行为效率、优化资源配置和提高政府向公众提供服务水平的重要手段，已在西方国家得到普遍应用[1]。随着我国市场经济体系的逐步确立，国家对财政资金的使用要求越来越严格，社会关注度越来越高，我国政府也逐步在财政支出中引入绩效管理的思路。绩效管理包括绩效目标、绩效监控、绩效评价、绩效反馈、绩效评价结果运用等5个部分，其中绩效评价是绩效管理的核心。财政专项支出与基本支出相对，在此之外，行政或事业单位等为完成特定的工作任务或事业发展目标，对财政预算依据相关情况进行测算，专款安排的支出是具有特定目的的支出。自财政部2008年发布《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号）以来，随着财政支农资金规模的不断扩大，对农业财政专项资金进行绩效评价逐渐成为各级政府相关职能部门的统一认识。如何科学评价农业财政专项资金绩效也成为理论研究的热点之一。现有的文献主要集中于在宏观和理论层面构建评价指标体系[2-5]，而关于微观层面的实证研究较少。

2014年以来南京市市级财政支持农业项目的资金为6亿元左右，其中2014年农业建设类专项资金为7 016万元，2015年增长了77.57%，达到12 458.08万元。高标准农田项目是主要的农业建设项目类型，2015年安排资金8 535.77万元，占当年农业建设类项目资金的比例高达68.52%，占农业项目总资金的比例达到14.23%。本研究以南京市高标准农田项目为例，建立定性与定量指标相结合的绩效评价指标体系，采用层次分析法（AHP）设定指标权重，并采用隶属因子赋值法和功效系数法分别对定性和定量指标进行无量纲化处理，最后进行实证分析，以期为规范农业财政专项项目管理，提高资金绩效提供理论参考。

1 财政专项资金绩效评价指标体系

1.1 评价原则与主要思路

项目是财政专项资金的载体，因此对财政专项资金绩效的评价应围绕项目和资金2个维度进行。一方面，基于项目投入-过程-产出-效果的运行过程，以资金投入所带来的产出和效果为主要评价内容，同时将项目运作过程中的管理形态纳入绩效评价体系，进而实现对全过程的评价[6]。另一方面，引入国际惯例构建以经济性（economy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）（简称3E）为基本原则的绩效评价基本理论分析框架[7]。经济性是指以最低的财政预算安排取得既定的绩效目标，尽量减少财政资金浪费和分配不均的现象;效率性是指以较少的时间或其他资源投入取得尽可能大的产出，实际中可表现为对资金拨付进度的要求、对项目实施进度的把控等;有效性是指资源投入所取得的最终产出对绩效目标的实现程度，包括产出的质量、社会效益、可持续影响、公众的满意度等。1.2 评价指标体系构建

根據“1.1”节中的思想，基于农业建设类财政专项资金评价指标体系的复杂性，本研究采用层次分析法从目标、准则、指标、因素等4个层次建立评价体系。层次分析法是美国运筹学家Saaty教授提出的一种定量与定性相结合的多目标决策分析方法[8]，其核心是将决策者的经验判断予以量化，从而为决策者提供定量形式的决策依据，在目标结构复杂且缺乏必要数据的情况下更为实用。农业建设类专项大多资金额度较大，含复杂工程设计，须经招标投标，实施过程须配备专门监理，因此其除了具备农业项目的一般特征外，在项目立项、资金监控、项目产出、产生的社会影响等方面更为注重。考虑上述各种因素，本研究围绕高标准农田专项资金绩效评价目标，参考财政部“关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知财预[2013]53号”文件[9]，结合南京市财政局和南京市农业委员会关于农业项目绩效管理的实际经验，选择项目投入、过程管理、项目产出和项目效益为4个准则层指标。其中项目投入下设项目立项、资金落实2个指标层指标;过程管理下设财务管理、业务管理2个指标层指标;项目产出下设工程竣工、项目验收2个指标层指标;项目效益下设社会经济效益、群众满意度、可持续影响3个指标层指标。另外，结合农业项目共性和具体类型项目个性特征，确定因素层指标，从而构成南京市高标准农田专项资金绩效评价指标体系（表1）。

1.3 指标权重的确定

指标权重别称指标权数，是指一个指标集合体中各个指标所占的比例。指标权重反映评价指标对评价结果的贡献程度，它的确定取决于指标所反映评价内容的重要性和指标本身信息的可信赖程度，在指标体系一定的情况下，权重的变化直接影响评价结果，因而科学地确定指标权重非常重要。本研究采用层次分析法确定指标权重，实际上是在表1建立的有序递阶指标体系的基础上，通过指标重要性程度的两两比较确定优劣顺序，并利用评判结果来综合计算得出各指标的权重数值。具体步骤如下。

第1步：构造判断矩阵，对指标重要性程度进行两两逐对比较和分析判断。采用矩阵表示同一层级各个指标相对重要程度的判断值，由若干专家来判定。采用AHP对指标的相对重要程度进行判定时，引入九分位比例标度，构成一个判断矩阵A。矩阵A中各元素aij表示竖行指标Ai比横列指标Aj的相对重要程度的判断值。具体见表2。

如a21=1/3，表示指标A2比A1略不重要。判断矩阵A是一个正交矩阵，其左下部与右上部的判断值相反，对角线值为1。只须进行n（n-1）/2次比较即可。同一层级指标的个数决定了矩阵的阶数。

3 实证分析

3.1 项目概况

农田是农业生产的根本，建立高标准农田是提高农业生产综合能力、发展现代农业、促进农业可持续发展的有效手段。国家和各省高度重视高标准农田建设，陆续出台《全国高标准农田建设总体规划》、GB/T 30600—2014《高标准农田建设通则》《江苏省高标准农田建设标准（试行）》《江苏省高标准农田建设规划（2010—2020年）》等文件，南京市政府也深刻意识到建设高标准农田对于提升耕地能力、保障粮食产量、促进现代农业发展的重要作用，在《关于坚持统筹为要加强现代农业农村建设的意见》《关于加快推进全域统筹建设城乡一体化发展新南京的行动刚要》等文件中明确提出加强高标准农田建设。2014年，南京市安排高标准农田项目专项资金4 383万元，2015年安排8 535.77万元，同时地方自筹资金742.79万元，合计9 278.56万元。2015年南京市高标准农田建设项目共计19个（含2个与水利部门整合的高标准农田项目，资金额为939.42万元），其中六合区10个，资金额为 4 917.39万元;江宁区5个，资金额为1 936.72万元;溧水区2个，资金额为809萬元;高淳区2个，资金额为872.66万元。计划建设面积为4 186.67 hm2，主要建设内容包括沟（渠）道152.45 km，塘坝（堰）4座、泵站37座、渠系建筑物 4 170座、田间道路133.15 km、高压输配电线路2.43 km、农田林网 10 520株、农机库1座、土方工程7.93万m3、农桥4座、下田便桥31座。按计划2015年高标准农田项目应于2016年6月底前完工，其中2个整合项目于2016年12月底前完工。

3.2 数据来源

本研究数据主要来源于2015年度南京市高标准农田项目规划设计、财务资金批复和竣工验收资料等。在定量评价指标中，资金到位及时率、资金执行率、资金使用合规率等分别依据《关于下达2015年度市级高标准农田建设项目投资计划及工程概算批复的通知》和财务决算报告来确定;土地平整工程完成率、灌溉排水工程完成率、田间道路工程完成率、项目验收及时率、完工项目验收完成率、完工工程投入使用率、农业生产条件改善度等依据相应的项目实施方案和验收报告来确定;项目区农民满意度依据对项目区的实地了解和问卷调查情况来确定。定性评价指标依据由6位农业基础建设类项目管理领域专家填写的相应调查问卷而得，其中立项依据充分性、立项规范性、绩效目标合理性参考项目申报书和相关评审资料来确定;财务监控有效性参考财务管理制度来确定;招投标规范性、监理管控有效性、项目公示规范性、管护制度健全性和协作机制健全性参考业务管理制度、监理报告、工程管护资料及验收材料等来确定。须要说明的是，2015年度高标准农田项目组织验收的时间为2016年10—11月，采集数据的截止日期为2016年9月，此时尚有2个整合项目未到计划竣工日期，因此会对评价结果产生一定影响，但总体仍具有借鉴和参考意义。

3.3 评价结果及分析

根据上文所述评价方法和获得的数据对各指标进行评价，其结果见表3。2015年度南京市高标准农田项目绩效评价得分为79.17分，绩效评价等级属于一般。但从一些评价指标的无量纲化指标值可以看出，该项目依然取得了不错的成效，主要表现为（1）财务制度比较完善，资金管理较为有效。该项目财务资金及时拨付到账，能够完全依照相关财务制度做到完全合规使用，财务监控比较有效，可以避免财务风险的发生。（2）工程总体完工率比较理想，投入使用率较高。据了解，2015年南京市高标准农田项目共建成沟（渠）道115.75 km、塘坝（堰）4座、泵站33座、渠系建筑物3 385座、农桥3座、下田便桥18座，土地平整工程全部完工率接近95%，田间道路工程完成率达到85%以上，完工工程100%投入使用。（3）农业生产条件改善明显，农民满意度较高。项目的实施促进了农田集中连片、农电配套、节约灌溉和生态小气候改善等，为农业现代化生产提供了完备的基础条件，项目区周边农民满意度达到99.70%。

从评价结果也可以看出一些突出问题，主要表现为：（1）资金执行进度缓慢，导致资金沉淀。虽然截至数据采集日期尚有2个整合项目未到计划竣工日期，但27.27%的资金执行率仍然足以说明资金执行缓慢，存在大量资金沉淀的现象，影响资金时效性的发挥。（2）项目管理不够到位，风险防控意识不强。农业具有季节性、高风险的特点，高标准农田项目又涉及部门、单位和农户等各方面，雨季、汛（旱）期、自然灾害等客观以及人为因素均会对项目管理和实施产生影响。该项目在立项规范性、监理管控有效性、项目公示规范性、管护制度健全性、项目验收及时率及完工项目验收完成率等方面得分一般或较低，说明项目管理不够到位，存在较高的潜在风险。（3）业务管理缺乏经验，影响项目执行进度。该项目招投标规范性这一指标得分较低，据了解其原因在于负责人招投标管理经验不足，导致出现部分项目在招标平台注册延误或中标单位资质不匹配，须要二次招标等现象，造成工期延误。

4 讨论与结论

财政支出是具有特定目的的支出，对财政专项资金进行绩效评价以控制资金风险、发挥资金效益已经成为政府和公众的统一认识。党中央、各级政府和社会高度重视“三农”问题，政府对农业财政专项资金的投入逐渐加大。高标准农田专项一般资金额较大，其往往对田、水、路、林、塘、村进行综合整治，具有增加耕地面积与产出、调整土地权属关系、提升农业生产条件、改善生态环境与生活条件、推进城乡统筹发展等功能。项目实施过程涉及层面较广，社会关注度较高，对其进行绩效评价研究意义重大。

针对高标准农田专项资金额较大、含复杂隐蔽工程、建设周期较长等特征，本研究围绕项目的投入-过程-产出-效果运行过程，同时综合考虑资金的经济性、效率性和有效性，从项目和资金2个维度，运用层次分析法构建4个层次的绩效评价指标体系。将定量指标与定性指标相结合，全面评价财务管理水平与业务管理水平，突出项目产出、社会经济效益及可持续影响。指标体系较为客观、全面，指标数据易于获取，能够为当前评价高标准农田专项资金绩效水平所用。

2015年南京市高标准农田项目绩效评价体系实证结果显示，其对资金风险的控制有效、项目产出和效益明显、项目区农民满意度较高，但在招投标规范性、资金执行进度控制、项目验收及时性等方面存在不足，在项目监理、信息公开、管护协调等方面也有待加强，总体绩效水平一般。评价结果与当年项目管理方、实施方和受众方的认知比较一致。针对存在的问题，在今后管理过程中，应从进度管理、风险管理、长效管理等3个方面完善项目管理机制，健全项目预算与执行、招投标、工程质量监理、信息公开、项目验收等制度建设，广泛开展业务技能培训，全面提升绩效管理水平。

农业财政专项资金绩效评价工作在国内开展时间短，其理论和方法仍处于探索阶段[11]。建议根据各类专项的特征和管理实际情况制定可操作性强的评价规程，确定客观合理的评价标准，以建立财政专项资金绩效评价长效机制，科学地指导后续管理工作。此外，国内对绩效评价结果的应用重视程度不够，为创新管理方式，提升资金使用效率，全面提高农业项目投入成效，政府须加强评价结果的反馈工作，建立决策、执行、监督和反馈有机结合的农业财政项目績效管理新思路。

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