人力资本视角下退捕渔民再就业影响因素研究

丁惠敏

(浙江海洋大学 ,浙江舟山 316022)

近年来,随着我国社会经济飞速增长,面临着海洋资源日益衰退、生态环境恶化以及同周边国家渔业协定的签署等相关矛盾,提出了禁捕、减船的相关政策,通过减少渔船数量及渔业捕捞量来缓解渔业资源的衰退[1]。过度捕捞影响渔业资源衰退的根本原因主要来自渔业产权不明晰[2]。对渔业发展中“公地悲剧”现象进行思考,渔业资源的流动性使水生生物资源成为公共资源,无法避免各群体的理性利益选择,从而导致过度捕捞。通过减船转产来缩减近海渔船捕捞量,恢复近海渔业生态资源;力求鼓励沿海渔民转产上岸来降低渔民捕捞能力,实现可捕海域的渔业资源有效修复。长久以来,海洋生物资源匮乏、相关法律法规的不健全使渔民的海上捕捞作业受到强烈影响,渔民群体的特殊性使其边缘化特征日益突出[3]。

1 我国退捕渔民再就业现状分析

1.1 相关政策制度受到重视2002年国务院结合近海渔业资源衰退与中日、中韩、中越等渔业协议影响及过度捕捞问题,对沿海渔民退捕上岸转产转业做出了重要指导安排。而后国务院《职业技能提升行动方案》出台,将职业技能培训的提升作为缓解结构性就业矛盾的关键方法,从而促进就业稳定、社会经济可持续发展。其行动面对的群体主要是企业职工、就业重点群体及贫困劳动力。渔民这一边缘群体再就业、创业等行为需要实行专项培训计划,从而提高其再就业能力。各省、地方人社局及相关部门积极响应党中央、国务院关于禁捕退捕的工作决策,为加强退捕渔民就业帮扶与安置保障问题,发出关于进一步做好禁捕退捕渔民职业技能培训工作的通知。从提高退捕渔民再就业综合能力出发,积极开展各项技能培训活动,推动退捕渔民职业搜寻、职业技能、职业耐受等相关能力的发展。

1.2 退捕渔民人力资本能力提升的现实需要为了准确观察退捕渔民重新就业的现状,笔者对《中国渔业统计年鉴》《全国渔业经济统计公报》数据进行整理,以渔业人数为关注点分析近10余年渔民人数变化。全国渔业经济统计公报数据显示,2021年渔业人口约1 634.24万人,比2011年减少了约426.45万人,下降了20.69%。这10年渔民人数因资源减少、政策规划性要求而大幅下降,从渔业人口发展趋势来看,禁捕、减船相关政策加快了渔民退捕上岸的进程。

同时,从近10年渔业年鉴中专业捕捞从业人员数量进行分析,发现2014—2020年人数大幅下降。2020年专业捕捞从业人员人数约129.86万人,比2014年减少了约51.87万人,约下降了28.54%,有数万渔业人口需要对再就业人力资本提升进行政策指导,增加除海上捕捞的本领以外的新技能是当前面临的主要问题。

表1 2011—2021年我国渔业人口

表2 2010—2020年我国国内捕捞产量

根据《中国渔业统计年鉴》2010—2020年这10年国内水产品捕捞产量数据统计来看,2010—2015年因为捕捞技术的进步使国内捕捞产量持续增长,2015年国内捕捞总产量达到峰值总计1 761.75万t,而后海洋捕捞与淡水捕捞产量明显下降。高强度的捕捞使近海渔业资源迅速衰退,为保护渔业资源生态多样性,出于渔民持续生计的考虑,政府从保护渔业资源,维护渔民正常生活需求的角度出发推进减船转产工作。

1.3 渔民人力资本能力提升的必要性在众多学者对渔民的人力资本能力研究中发现,可以着重从教育投资和社会保障两个方面进行分析,从而探索提高渔民群体的综合素质和人力资本积累的路径。

1.3.1教育投资研究。教育是人力资本投资的重要方式,渔民综合素质和职业技能培训直接影响渔民的人力资本积累和再就业的能力。同春芬等[4]认为城乡教育资源分配的不平衡,直接导致了渔民人力资本开发的弱势地位。渔村教育基础设施和经费缺乏,办学条件远不及城市地区,渔民在教育投资的选择中仅能保证义务教育,对高中及高等教育的投资积极性不强。现如今,退捕渔民群体的年龄集中在45～60岁,整体年龄结构较为年长。因此,对于拥有劳动力的渔民而言,再就业的职业技能培训显得尤为重要。人力资源和社会保障部办公厅(2020)为长江流域退捕渔民提供职业技能提升免费培训的活动,积极推进退捕渔民参加紧缺职业技能培训的培训,提高其转产就业的能力[5]。刘子飞等[6]在长江禁捕典型省域的调查研究中,针对年龄群体偏大学习困难的渔民,建议开展就地引导至第一产业农林牧渔业,进行通俗易懂的种养殖实用技能培训;青壮年渔民有较高学习能力和意愿可以通过政府购买服务方式,由用人单位或专门机构开展定向岗前培训及实用技能培训,着重提高培训的实用性和培训效果。精准化的职业技能培训是保障渔民再就业生存稳定和生活富裕的基础。当前受疫情影响,部分地区采取线上线下培训相结合的方式。王璐等[7]在走访长江流域退捕渔民就业情况时发现线下培训因疫情因素开展次数较少、时长偏短,培训效果不理想;线上培训职业技能的服务薄弱,培训信息、相关附件材料的不完备使线上就业培训的指导缺乏实际可行且有效的服务。

1.3.2社会保障研究。渔民的身体健康关系着劳动能力的水平,是人力资本中的一个重要指标。部分学者在调研中发现的研究成果,主要包括:雷菁等[8]在鄱阳湖区渔民生计研究中表示,因为长期近水劳动,渔民大多数患有重度风湿等慢性疾病,而且渔民因有限的医保报销比例,易出现致贫、返贫的现象,提出限高保底实现老有所养的观点。同春芬等[4]认为渔民健康投资缺乏完善的渔村社会保障体系,渔民长期进行高劳动强度、劳动时间从事渔业作业,在达到退休年龄后没有土地保障维持基本生活;同时,可能因转产转业、自然灾害及疾病等因素造成贫困等情况,渔民需要政府给予最低生活保障来维持基本生活。倪坤晓等[9]认为渔民因身体状况不佳,在医疗方面支出较大,但参加城乡居民基本医疗保障比例偏低,可享受的医疗费报销比例较低,医疗负担较重;同时,专业渔民的养老问题基本依靠子女赡养或过去劳作的资金储备,要充分给予专业渔民医疗、养老保障,完善社会保障制度。陈绍军等[10]认为社会保障是维护渔民长远生计的有效手段,应当先做好渔民养老保障和医疗保障,做好保障水平的动态调整工作,确保渔民的给付水平与社会经济发展紧密结合,在建立完善的渔民社会保障体系时要注意各项社会保障政策间的衔接。

2 退捕渔民再就业影响因素

2.1 自身能力的制约是影响退捕渔民再就业的关键因素

2.1.1个人因素制约渔民转产再就业后积极参与技能提升的意愿。人力资本理论下,再就业技能提升需要提高退捕渔民的自身素质和人力资本累积,使退捕渔民成为促进社会发展和进步的重要组成部分。大多数渔民受教育程度低,年龄结构偏大以老年型人口居多,缺乏除江海捕捞外的其他技能,造成渔民就业渠道单一,向第二、三产业转业时难以胜任其工作或很难长期坚持,从事复杂性劳动的能力不足。雷菁等[8]在研究五大生计资本与渔民退捕意愿关系的研究中发现,人力资本与退捕意愿呈正相关性,意味着渔民的教育程度越高、年龄越接近劳动力旺盛时期,自愿退捕的可能性就更大,明显的收入来源多样性会加强渔民要求劳动力转移的意愿。

2.1.2现实条件增强渔民再就业参与技能培训的需求。当前沿海渔民退捕上岸的主要原因多为此3类:第一,中韩、中日协议对捕捞海域的划分,使得沿海渔民的作业范围受到限制;第二,海洋生物资源因生产力提高而导致近海捕捞量的加大呈现过度捕捞的现象;第三,捕捞船只成本较大且有明显的作业年限,存在安全隐患影响实际作业的船只面临拆解的政策强制规定。海洋渔业资源衰退的困境,使我国近海水域几乎无鱼可捕,传统沿海渔民其捕捞收入难以维持渔船、渔具等生产资料的高额成本。在资源枯竭、收不抵支等现实因素下,大部分渔民缺少主动、权益意识及再就业技能提升的信心。

2.1.3渔民观念阻碍退捕渔民再就业人力资本与技能提升的选择。渔民群体主观影响、离开海洋渔业活动后的空间适应及自我工作价值的实现,都是影响人力资本与技能提升的因素。传统中国是乡土的,这种基于血缘关系之亲疏而形成的,人们在经济和社会生活方面有关系有差别的现象被称为差序格局[11]。家庭行为影响人力资本投资的决策观念。在渔业环境中,捕捞作业是传统渔民代际传递的生产行为,受家族及父辈的影响较大,家庭的现实状况会对渔民再就业时人力资本与技能提升产生重大影响。

2.2 资源利益的博弈是影响退捕渔民再就业的客观因素

2.2.1社会资源环境的差异打击退捕渔民再就业人力资本与技能提升的积极性。户籍制的影响让转产转业的渔民进入城市之后,公共医疗、社会保障、教育培训与城镇居民存在较大差距,无法保证实现人力资源的相对公平,渔民人力资本缺乏足够的回报率很大程度上阻碍了退捕渔民重新就业的意愿。尽管海洋捕捞风险系数大、海上作业环境艰辛,但船东收入水平普遍较高。他们及后代通过转产转业进入城镇工作,无法获得与此前相匹配的工资薪酬,影响其在城镇或再就业过程中参与技能提升的培训,产生反捕的意愿,不利于当前政策执行的长期持续性。

2.2.2技术要求阻碍退捕渔民再就业人力资本与技能提升的进程。退捕渔民在重新就业的选择上受技能单一限制,缺少捕捞或养殖以外的就业技能。意味着他们在转向非涉渔行业时,可能需要较长的就业技能培训,需要获得已结业的职业资格证书后再就业。较长时间且枯燥的理论培训会阻碍渔民再就业的意愿,并因自身文化程度的影响很难获得证书,从而产生退却的心理。因此,理论与实践相结合的职业培训是增强退捕渔民人力资本提升意愿的关键。

2.2.3利益博弈是驱使退捕渔民人力资本与技能提升的本源。海上捕捞作业需要投入大量的物质成本,在渔民面临转产转业时会考虑到补偿金额是否与其投入的成本相匹配以及再就业利润的均衡性能否维持同等生活水平。失去了传统生计的渔民,利益受到了损害便期望政府能提供更好的就业政策或资金支持[12]。在产生利益博弈的群体中,渔民群体做出的理性决策往往是对个人利益维护的必然选择,而非集体理性的选择。再就业的过程中,涉及海洋渔业生态资源的修复、市场劳动力的扩收及渔民群体自身生计的发展之间的利益协调,如何做好利益表达,实现退捕渔民的人力资本有效提升,严防返捕致贫现象,维持社会的稳定性,是当前退捕渔民再就业利益协调的重点。

2.3 财政补贴是影响退捕渔民再就业的保障因素

2.3.1中央财政资金的投入增添了退捕渔民人力资本与技能提升的信心。在沿海渔民退捕政策方面,中央财政资金确定减船转产补贴标准为5 000元/kW,在此基础上部分省份用渔业油价补贴资金提高补贴标准,以多种形式加大地方补助力度。渔民没有土地这一保障的生产要素,生活保障仅仅依靠海洋来获取渔业资源,有较高的风险性和不稳定性。在保障退捕渔民转产转业资金补贴落实的基础上,各级政府需要因地制宜,投入一定的资金进行扶持,让渔民有足够的经济条件进行长期地技能提升,并加大对转产转业渔民的政策扶持力度[13]。

2.3.2渔民补助政策是退捕渔民人力资本与技能提升的后备保障。安徽省、广东省等多地发布退捕渔民安置保障政策,对于吸纳退捕渔民就业并且签订劳动合同满1年、按规定缴纳社会保险的经营主体,经审核后就业补助资金将给予企业一次性吸纳就业每人约1 000元标准的补贴;对于吸纳就业困难退捕渔民就业,额外增加约1 000元每人的标准,从而引导企业吸纳退捕渔民再就业。对于适龄加入微小企业再就业,签订6个月以上劳动合同并缴纳保险的退捕渔民,经审核后就业补助资金将对退捕渔民给予每人约3 000元标准的一次性就业补贴。而在劳动年龄内有劳动能力和培训需求且尚未就业的渔民,纳入免费职业技能培训范围,可在户籍地、常住地、培训地、求职地参加当地每年提供至少一次的职业培训,最多可参加3次,培训期间给予每人每天包括交通费在内的50元生活补贴[5]。若退捕渔民取得职业资格证书、职业技能等级证书等相关合格证书,由省级或当地就业技能培训管理部门给予承训机构培训补贴,从而推进政策、企业和渔民个体之间的培训互助联动,加大培训力度,增加岗位需求,增加渔民的创收,从根本上解决退捕渔民持续生计问题。

2.3.3税费减免提高退捕渔民再就业创业的积极性。对于当前有自主创业意愿的退捕渔民,地方政策有针对性提供就业指导及项目咨询工作及后期跟进服务,按规定给予创业培训补贴;对于自主创业的退捕渔民首次创业提供一次性创业补贴,根据相关政策规定给予税费减免,并为符合条件的再创业渔民提供创业担保政策,落实退捕渔民创业担保贷款贴息、税费减免等扶持政策,做好帮扶政策不断完善,鼓励退捕渔民人力资本灵活提升、有效就业。政府通过税费减免可以有效地缓解退捕渔民自主创业压力的内生性增长,减轻负担降低投资成本,提高投资收益率。

2.4 规划宣讲是影响退捕渔民再就业的促进因素

2.4.1宣传教育是促导退捕渔民上岸再就业的定心丸。适时举办退捕渔民政策宣传和就业培训是必要的。首先,由于信息接收的异质性,不少退捕渔民对现行的就业帮扶政策一知半解,缺乏详细的就业政策解读。其次退捕渔民在就业前对于岗位情况、薪资待遇等就业情况的不了解会成为再就业的阻碍因素,因此需要适时举办培训会为渔民提供详细政策解读,提高退捕渔民对就业政策的知晓率,让渔民懂政策、愿培训、积极再就业。为有效落实退捕渔民扶助政策,促使渔民愿转移、肯培训、共致富,各地需积极开展退捕渔民就业政策宣讲。通过宣讲,重点介绍渔民参与培训时生活(包含交通费)补贴、一次性就业岗位补贴、一次性创业扶助补贴、担保贷款贴息、临时生活补贴、养老医疗保险补助等政策及相应标准,增强渔民参与就业培训的信心,夯实退捕渔民转产转业基础。

2.4.2科学规划是稳定退捕渔民再就业人力资本与技能提升的前提。就业是民生之本,科学规划退捕渔民再就业参与培训的政策可以有效提升退捕渔民人力资本提升的精准性。自提出减船转产政策以来,就形成了政策层层推动,国家、地方权责清晰的工作机制[6]。国家层面,对退捕渔民再就业等工作做出相应部署,不搞大开发以恢复生态环境为重点,实施补偿制度做好渔民退捕工作,规定地方政府承担退捕渔民的就业责任;省级层面,根据退捕渔民培训次数人数等制定基本任务方针,形成跨部门分工合作机制,提供确切保障和可行性政策;市县级层面,由党政主要负责人担任领导班子,根据地方退捕渔民就业现状,明确退捕渔民建档立卡细则与标准,制定技能培训方案、渔民招聘会和创业就业支持宣讲会等等,加强退捕渔民重新就业参与培训的管理,科学规划促进退捕渔民人力资本与技能提升的可持续发展。

3 人力资本视角下促进退捕渔民再就业的对策建议

3.1 激发退捕渔民加强技能提升意愿

3.1.1激发退捕渔民主动寻求技能提升的原动力。为了促进退捕渔民在城镇转产转业的长期性,相关部门可增加渔民迁移和技能提升的人力资本的内在报酬水平。首先,中国人讲究安土重迁,在促使他们离船再就业时要充分考虑到退捕渔民的生存性报酬,提升退捕渔民在城镇地区的基本薪酬待遇,为已转产转业或有意向的退捕渔民提供适当租、住房补贴,向他们的子女提供相应学杂费减免、优惠政策或者在开展创意性技能提升培训班时对全过程参与并完成课程的渔民给予相应补贴。同时,可以为转产转业过程中处于过渡期的渔民建立最低生活保障制度,退捕渔民需要时间适应新的作业环境,建立和落实过渡期退捕渔民最低生活保障制度十分必要。

3.1.2意愿的强度由需求决定。技能提升的方向选择应建立在对退捕渔民再就业意愿调查分类的基础上,从而有针对性的根据渔民的年龄、本人意向,在已有技能的基础上充分考虑渔民新技能的掌握能力划分成有关联的实效群体。根据人口变量分析,根据渔民的年龄、劳动能力、健康程度等将渔民划分为“需要技能提升扶助”和“不需要技能提升扶助”群体,确定真正需要扶助的退捕渔民为培训对象。在培训方向的选择上,充分考虑退捕渔民群体的发展需求和再就业的产业类别,从而增加退捕渔民再就业人力资本与技能提升的意愿。

3.2 加快和规范退捕渔民的教育培训人力资本影响退捕渔民再就业状况、职业稳定性及渔民心理适应能力[4]。2022年4月发布《农业农村部关于做好2022年高素质农民培育工作的通知》中表示,要推进农民短期培训、职业技能培训和学历教育相互衔接,由职业院校、农广校带头,探索举办高素质农民培育与中职教育衔接班;以科技特派团、科技小院等模式引导涉农高等院校下沉服务,积极参与高素质农民培育[14]。政府部门应结合地方经济发展特色,增加当地人力资源的工作技能培训,将渔民技能培训摆在突出位置,注意提高渔民综合素质和劳动技能水平,提高退捕渔民的创业就业核心竞争力。以政校企三方合作、牵线村企结对、产学研结合等多种方式,为本地已转产转业或有意愿的渔民提供服务与支持。在丰富渔民基础教育的基础上,以充足化的支持来强化由教育、健康、迁移等多种投资而形成的人力资源。政府要为退捕渔民人力资本多元化的职业技能培训提供充足的财政支持,实施以工代训全力支持微小企业或第三行业的各类企业参与退捕渔民人力资源的技能培训。持续推进就业“1131”计划的实施,保证提供至少1次的政策宣讲、1次就业指导和3次职业介绍工作,在尊重渔民转业意愿的基础上确保可选择1次实用技能的培训,帮助退捕渔民顺利转产上岸不返捕不致贫[8]。

在培训方向的选择上,应充分考虑退捕渔民群体的发展意愿和再就业的产业类别,渔民不愿离船可考虑海水养殖业、水产品加工业、休闲渔业等;想要离开渔村去往城市新领域学习的渔民,要进行充分的岗前培训与在岗知识更新轮训,渔民长期在海上作业思维较为单纯,在就业过程中需要提高法律知识的掌握。在实际政策实施中,充分结合当地岗位需求,将退捕渔民纳入农民教育培训对象中,开展面对面经验能力培训和专业生产技能培训,较为相近的群体能有效提高渔民对新环境的融入意愿。最后,对于长期就业的劳动者而言,工作是稳定获得收入的保障,而参与培训尤其是需要花费较长时间去学习新技能时,适当地给予误工费和生活补贴能有效地激发渔民的参与意愿。

3.3 建立“培训—就业—监测”一体化平台受新冠疫情影响,退捕渔民再就业技能培训在线下受到很大影响。不少地区采取线上教学的方式,但因为各地区经济发展水平和资源的不均限制了就业渠道,且渔民缺少培训与就业的有效衔接平台。各地尽管普遍开展了退捕渔民再就业的意愿调查、培训、岗位对接服务及政策性支持等,但面临培训单位只注重培训次数与人数上“量”的变化,忽视对培训“质”高效把控的现象。因此,退捕渔民人力资本提升需要建立“培训—就业—监测”一体化平台。通过对职业鉴定、培训对象、远程线上课程及培训结果的职业培训管理,可以有效掌握退捕渔民的培训对象特征、学习进程及培训效果。互联网线上培训的方式可以适当解决退捕渔民因时间因素对培训参与不及时的影响,但需要一定的互联网知识。渔民受自身人力资本差异的限制,在用工岗位信息上存在对接不及时的情况,智慧化的就业平台将互联网就业招聘、政府公益岗位发布及参与帮扶政策审核的微小企业就业信息有效结合起来,给予有需要的退捕渔民针对性地信息整合[15]。培训效果与就业安置绝不是为了完成一次性的政策指标,可持续发展才是政府支持的关键目标。通过对培训对象、就业单位的审核监测、对重新就业技能提升全过程的监管及整体数据实时的分析,将可以做到对就业质量提升的科学监测,避免退捕渔民人力资本与技能提升形式化,确保就业培训工作的长期持续(图1)。

图1 退捕人力资本提升一体化平台构架

3.4 完善退捕渔民的技能提升措施当前数十万渔民完成退捕上岸工作,但是规划性退捕政策对渔民群体传统生计方式带来巨大冲击,由于重新就业内外因素对退捕渔民技能提升的影响,渔民群体在转产转业过程中面临自身身份认同矛盾、职业分化分层、经济地位弱化、就业不稳定等诸多问题。因此,在基于资源修复压力和尊重渔民历史传统的基础上,政府应完善退捕渔民人力资本与技能提升的政策。做好退捕渔民再就业意愿调查分类,在此基础上有针对性地构建技能提升激励政策、社会保障政策、完善政策环境,重点通过从社会动员引导渔民上岸,提供购买社会培训服务等方面,承担起送岗位、送技术、送资金、送信息等功能,扶持退捕渔民实现再就业人力资本与技能的提升[16-17]。

建议构建退捕渔民重新就业技能提升制度体系,重点关注退捕渔民社会保障制度、社会救助制度、再就业稳定资金投入制度等。确保政策落实至渔民群体,提高社会保障惠普性,做好政策宣讲教育,调动渔民参与再就业技能培训人力资本提升的积极性,在就业、医疗、养老等保障方面做好支持工作[18]。落实自主创业渔民群体的项目咨询服务、担保贷款贴息、税费减免等扶持政策实施,推动退捕渔民就业多元化。对于符合条件再就业困难的重点群体及时纳入低保群体,确保社会救助制度的落实,确保该群体不返贫不致贫,走向共同富裕之路。

4 结论

渔民人力资本的积累受教育程度、身体健康程度等的影响,从而影响渔民再就业的范围和多样化技能的掌握,如何高效进行职业技能培训是退捕渔民再就业的关键,但因年龄结构过大其劳动能力难以适应高强度的新兴技能培训。因此,在规划退捕渔民再就业人力资本与技能培训时,要关注渔民年龄结构与生产水平的高低。完成退捕上岸的数十万渔民中,部分渔民已完成转产转业,但由于退捕渔民综合素质与人力资本积累的差异,受其脆弱性背景——目前无法避免社会经济环境影响,社会保障制度的完善与渔民转产技能培训的加强仍是目前退捕工作的关键。