乡村振兴战略下新疆基层政府文化惠民工程路径探析

时间：2024-05-22

李静　张小楠　马腾飞

摘要新疆基层政府文化惠民工程的更好推进，是铸牢中华民族共同体意识的迫切要求，是助推边疆乡村振兴战略的重要内容。运用史密斯政策执行过程模型，从乡村振兴战略背景出发，论述了新疆基层政府在文化惠民工程实施过程中面临的诸多困境。为提升新疆基层政府文化惠民工程执行力，巩固脱贫攻坚成果，提出以下4个改进措施：深入调查、优化政策，突出文化惠民工程顶层设计优势；多方参与、引进人才，建设高效的文化惠民工程队伍；强化教育、提高认知，鼓励群众参与文化惠民工程；加大投入、营造氛围，改善文化惠民工程实施环境。

关键词史密斯模型；乡村振兴；基层政府；文化惠民工程；新疆

中图分类号G249.27文献标识码A

文章编号0517-6611（2023）08-0252-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.08.056开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Analysis on the Path of Cultural Benefit Project of Grass-roots Government in Xinjiang under the Strategy of Rural Revitalization—Based on Smith Model

LI Jing， ZHANG Xiao-nan， MA Teng-fei（School of Public Administration （School of Law）， Xinjiang Agricultural University， Urumqi， Xinjiang 830052）

AbstractThe better promotion of the cultural benefit project of grass-roots governments in Xinjiang is an urgent requirement to strengthen the consciousness of the Chinese national community and an important content to boost the revitalization strategy of border villages.Using Smith’s policy implementation process model and starting from the strategic background of rural revitalization， this paper discusses the difficulties faced by the grass-roots government in Xinjiang in the implementation of the cultural benefit project.In order to improve the implementation of the Xinjiang grassroots government’s cultural benefit project and consolidate the achievements of poverty alleviation， the following four improvement measures are proposed：In-depth investigation and optimization of policies， highlighting the top design advantages of the cultural benefit project;Participate in various ways， introduce talents， and build an efficient project team of cultural benefits to the people;Strengthen education， improve awareness， and encourage people to participate in the project of benefiting the people through culture; Increase investment， create an atmosphere， and improve the implementation environment of the cultural benefit project.

Key wordsSmith model;Rural revitalization;Grass roots government;Cultural benefit project；Xinjiang

黨的十七大首次提出“文化惠民工程”，是提升全民精神文化需求、繁荣社会主义文化的一项重大举措。党的十九大报告指出全面实施乡村振兴战略，要建设“生态宜居、乡风文明、产业兴旺、生活富裕、治理有效”的新农村，其中“乡风文明”是灵魂。***总书记在2020年第三次中央新疆工作座谈会上指出要通过“文化润疆，铸牢中华民族共同体意识，不断巩固各民族大团结”。

新疆维吾尔自治区是我国边疆少数民族聚居地之一。文化惠民工程实施多年以来，已取得显著成效。主要体现在：一是基础设施建设取得重大进展，电视广播村村通工程、农家书屋工程、电视进万家工程等快速发展，文化惠民工程取得初步成效；二是农村社会主义思想文化宣传强化，中华民族凝聚力进一步增强；三是民族特色文化产业快速发展，基本实现文化、经济与社会发展的良性互动［1］。

但新疆地区由于民族众多、文化复杂多元、地广人稀、交通不便、工业化和信息化水平较低等原因，在实施文化惠民工程过程中，出现了一些“上有政策，下有对策”、变相执行、选择性执行、机械执行、野蛮执行等不当现象［2］，导致文化惠民工程效果大打折扣，尤其是现在国家实行脱贫攻坚、全面建成小康社会之后，如何继续采取相关政策防止大规模返贫，实现乡村振兴，对于新疆基层政府文化惠民工程的执行力提出了更高要求。

1新疆推进文化惠民工程的必要性及基层政府的职责

党的十七大提出要建设文化惠民工程，是全国人民物质生活水平提高之后，提升居民对精神文化的需求的一项举措。其中主要包括：广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、农家书屋工程、数字图书馆推广工程、西部开发助学工程、电视进万家工程等重点项目［3］。文化惠民工程实施多年，人民精神文化需求满足度显著提升，社会主义文化得到繁荣、发展。

1.1铸牢中华民族共同体意识的迫切要求我国自古以来就是统一的多民族国家，各民族在两千多年的发展中形成了多元一体的中华民族。新疆是我国边疆少数民族聚居地区之一，各民族文化历史悠久、璀璨丰富且相互包容借鉴、交融贯通，是中华民族文化的重要组成部分；而中华文化则始终是新疆各民族文化发展的深厚土壤，始终是新疆各族人民的精神家园，始终滋养着各族人民的心灵世界［4］。通过文化惠民工程，将中华文化润及新疆农村，可以促进各民族之间相互了解、相互包容和相互学习，增强文化认同感，从而铸牢中华民族共同体意识。

1.2助推边疆乡村振兴战略的必然要求改革开放40多年来，我国经济和人民生活水平有了很大提高，但是城乡之间、地区之间发展差距悬殊，尤其是西部少数民族地区由于其历史和地理因素，各方面发展都还比较滞后。新疆维吾尔自治区是典型的西部边疆少数民族地区，扶贫工作是重中之重。在国家实施精准扶贫之后，新疆脱贫攻坚工作也取得巨大成效，但总体来说，新疆的发展还需要更多的投入和共同的努力。深入推进文化惠民工程，将乡风文明与新乡村建设紧密结合起来，让乡风文明成为农民群众的精神家园［5］，是巩固脱贫攻坚成果、助力边疆乡村振兴战略的重要一环。

1.3新疆基层政府在推进文化惠民工程中的职责基层政府文化职能的具体内容颇多，政府文件中也明确规定了基层政府在文化惠民工程中应该、必须做什么，不应该、不能做什么等内容，但现有关于文化惠民工程的学术文献中，大多研究文化惠民工程取得的效果或其存在的问题及建议，极少有文献研究政府在文化惠民工程中的职责问题。笔者在阅读大量文献的基础上，对现有文献加以概括、总结、升华，认为新疆基层政府在文化惠民工程中的职责主要包括：第一，规划、主导文化惠民工程。新疆基层政府在自治区党委的领导下，按照上级政府部署，总揽文化惠民工程，包括长期规划、中期规划和短期计划，具体表现在如何开展文化惠民工程。第二，文化惠民工程的推广与造势。充分利用地方新闻媒介宣传文化惠民工程，并鼓励当地群众学会参与文化、消费文化、享受文化。第三，完善文化惠民基础设施建设。完善交通、信息网络、农家书屋、电影放映等基础设施，为居民直接提供基础文化服务。第四，鼓励多元主体的参与。在有效协商的基础上，发挥基层政府的组织、协调功能，鼓励社会组织、市场等多元主体参与提供多样化、多层次的文化产品与文化服务。第五，文化惠民工程监管工作。新疆基层政府应进一步细化文化惠民操作流程，实施监督与评估体系，加强对社会力量参与文化惠民工程的监管工作。

2运用史密斯政策执行模型分析新疆基层政府推进文化惠民工程面临的困境

美国政策科学家史密斯认为，政策执行过程模型由4个部分组成［6］：一是理想化政策，即政策本身是否合法、合理、可行；二是执行机构，即政策执行主体，包括执行机构与执行人员；三是目标群体，即政策作用的直接受体，包括个体和组织；四是环境因素，包括自然环境因素和社会文化环境因素2个方面。4种因素相互作用、相互影响，通过调整各因素之间的关系来促进政策平稳运行（图1）。

为更好地了解和掌握目前新疆文化惠民工程的现状与问题，笔者搜集查阅了新疆维吾尔自治区文化惠民项目的相关文献资料与政策制度文本，在此基础上依据史密斯政策执行过程模型，从理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素4个方面对新疆基层政府推进文化惠民工程实效进行分析。

2.1理想化政策政策本身存在局限性导致政策执行受阻。新疆维吾尔自治区地处西北边疆地区，民族众多、文化复杂多元、脱贫难度大，对文化惠民工程的具体实施方案提出了更高标准和要求。但是，当前新疆文化惠民工程文本仍然普遍存在着政策的模糊性和笼统性问题。上层政府在政策制定过程中，往往偏向于大方向的指引，缺乏针对不同地区的具体实施准则，各地区按照统一标准执行，效果不太理想。如2021年，新疆维吾尔自治区文化和旅游厅关于印发《自治区文化和旅游厅2021年“我们的中国梦——文化进万家”文化惠民演出工作实施方案》的通知。该通知明确组建“石榴籽”文艺演出小分队赴新疆各地开展形式多样、内容充实、内涵丰富的文化惠民演出，代表了自治区政府的部署，但具体怎么落实，如何满足基层民众真实需求考虑得较少，存在着一定的局限性。因此，在自治区政府制定文化惠民政策和工作安排时，基层政府就应该向上级政府反映群众真实需求，并辅助上级完成文化惠民部署工作。

2.2执行机构

2.2.1多元主体参与不足导致供需不匹配。当前农村文化惠民工程多由当地基层政府提供，缺乏市场主体的参与，文化惠民工程服务内容较为陈旧，不符合村民的文化需求［7-8］。基层政府文化惠民产品一般是根据上级政府的统筹安排提供的，对于群众多样化、多层次的文化需求考虑往往存在欠缺之处，此时就需要市场主体的参与，对基层政府提供的文化产品进行补充。以农家书屋为例，政府花费大量人力、物力、财力投入建设的农家书屋往往与农村居民生产生活关联性差，难以引起村民的兴趣，書屋使用率普遍较低。

2.2.2优秀人力资源缺乏导致文化惠民工程实施效率不高。新疆处于较为偏远落后的经济欠发达地带，基层文化工作种类繁多、复杂，群众需求量大，然而基层文化工作由于各方面因素的制约，人员配备数量不足，更难顾及质量［9］。首先是人才引进问题。长期短缺优秀人才会出现“有事无人干、有人不愿干”的现象，造成文化惠民工程落实不到位，群众文化权益难以保障。尤其是部分偏远地区的基层政府缺乏当地土生土长的高校优秀毕业生，基层政府组织缺少外来的新鲜活力，也不能充分意识到文化惠民工程的重要性。其次是人才留用问题。新疆的繁荣发展事关方方面面，如经济、政治、文化、教育、公共服务等，而基层政府人力和财力却是十分有限的，很难做到面面俱到。部分基层公务人员遇到晋升的机会，也会努力向上调动，导致基层公务人员数量减少，留下来的基层公务人员在面对上级政府的层层数据考核和形式化视察时，往往也会疲于应付，将一些难啃且不易出政绩的文化惠民项目选择性执行或者敷衍执行［10］，从而导致项目实施效果与项目目标之间出现较大偏差。

2.3目标群体目标群体知识水平不高。新疆由于其历史发展和地理因素，导致经济发展水平不高，教育投入不足，民众受教育机会少，知识文化水平普遍不高，理解能力不足，甚至有部分中老年少数民族群众不会使用国家通用语言进行交流，导致文化惠民工程沟通这一环节面临困境，基层政府难以发动群众参与到文化惠民工程实施过程当中去；加之交通出行不便，信息化水平低，不太会使用手机、电脑等电子产品，难以了解到外面的信息，思想观念比较传统和保守，客观上造成了民众权利意识薄弱。因此，绝大多数居民尤其是农村地区居民对文化惠民工程的关注度也很小，民众参与率不高［11］。即便是有部分群众参与到文化惠民工程当中去，但每个人由于其受不同的心理特征、文化水平、生活水平的影响，也只是“走马观花”，表现出假性参与和象征性参与的特征［12］，导致文化惠民工程的参与并没有达到理想状态，对农村公共文化建设助推有限。

2.4环境因素

2.4.1自然地理环境恶劣导致经济发展滞后。一方面，新疆地域辽阔而人口数量少。数据显示，新疆总面积166.49万km2，约占中国国土面积的1/6，但2020年第七次全国人口普查新疆常住人口仅2 585.23万，不到中国总人口的1.85%，地广人稀。另一方面，新疆自然条件较为恶劣：降水稀少，水资源短缺且分布不均衡，沙漠戈壁面积占新疆总面积一半以上；风沙大，多发雪灾、风灾、旱灾和地震等自然灾害，水土流失严重；位于内陆纵深处，交通相对封闭，信息化水平低，经济欠发达［13］，以致信息沟通困难加大，行政成本增高。综上，新疆地区由于自然环境比较恶劣，造成基层政府文化惠民工程实施相对困难，行政成本较高的困境。

2.4.2民族文化多元复杂导致认同感不一。新疆地区是多民族地区，各个民族语言文字、宗教信仰和风俗习惯交织在一起形成了多元复杂的文化环境。首先是语言与文字的问题。在新疆生活的民族同胞们，除了极少数民族使用汉语以外，大多数民族都拥有自己的语言与文字，语言这个交流媒介存在不同，基层政府在实施文化惠民工程的过程中会产生政策沟通问题，最后政策执行面临困境。其次是宗教信仰与风俗习惯问题。同一民族可能信仰不同的宗教，同一宗教有不同的民族信仰，这种复杂的宗教问题和认同感不一的困境，致使基层政府在执行政策时需要考虑不同利益主体［14］，政策执行稍有偏差可能就会引起利益主体的反对，从而造成社会不稳定。因此，基层政府在文化惠民工程中面临上级政府的严格考核和群众支持力度较低的两难困境，政策执行力不高，政策目标也难以实现。

3提升新疆基层政府公共文化政策执行力的路径选择

新疆文化惠民工程相较于其他地区实施难度更大，需要基层政府从边疆民族地区这个情况出发，深入调查，满足群众多样化、多层次的文化需求，走一条符合新疆实际发展情况的道路。

3.1深入调查、优化政策，突出文化惠民工程顶层设计优势政策是否合法、合理、可行，是公共政策的灵魂。基层政府“上联国家、下接乡村社会”，是基层群众表达真实愿望和需求的重要路径。基层政府没有准确、合理地向上级政府反映群众真实的文化需求，上级政府在制定文化政策时就会脱离实际，政策目标就难以实现；群众物质文化需求难以满足，幸福指数难以提升，严重者将会引发社会矛盾。因此，基层政府应该深入农村调查，将群众真实的文化需求向上级反映。一方面，可以协助自治区人民政府在坚守政策目标和政策方向的基础上，能根据边疆民族地区这个特殊性有针对性地制定具体的实施政策和方略，避免政策的模糊性和笼统性；另一方面，基层政府要在上级政府的指导下为当地居民提供不同的文化产品以满足其多样化、多层次需求［15］。

3.2多方参与、引进人才，建设高效的文化惠民工程队伍

3.2.1激发市场活力，鼓励多元主体参与文化惠民工程。文化惠民工程是一种自上而下的决策模式，地方政府官员的政绩追求与公民的真实文化需求之间存在着一定的矛盾，使得文化惠民工程的执行效果并不理想［16］。因此，政府不应成为文化惠民工程的唯一主体，而应发挥当地政府的指导、监督功能，鼓励基层企事业单位、社会组织等多元主体的参与，让市场在政府的指导下为农民群众提供多样化、多层次的文化产品，满足农民群众日益增长的精神文化需求。同时，要充分发挥新闻媒体在文化惠民工程工作中的宣传、推广作用，增强文化惠民工程的知名度和文化产品的传播力、影响力；通过网络鼓励群众参与文化惠民工程，提高群众的参与度。

3.2.2引进人才，建设良好的文化惠民工程实施队伍。“人才是一个国家、一个地区发展的核心竞争力，是先进生产力和先进文化的重要创造者”。新疆必须引进并留住优秀人才，才能实现可持续发展。首先，在人才选拔时，在坚持自治与法治相结合的基础上，注重培养和选拔优秀的少数民族同胞进入基层公务员队伍。这些优秀的民族同胞需要熟悉当地的风俗习惯和宗教政策，通晓本民族语言，以便于与当地群众交流与沟通；同时可以借助其人际关系，减少文化惠民工程中的阻碍。其次，加大对高学历和专业技术人才的引进和选拔。鼓励支持优秀的土生土长的大学毕业生回到民族地区基层工作，为基层政府组织注入新鲜活力，为家乡发展贡献自己的力量。再次，要加强对现有基层公务人员的培训。可以聘请专业人员进行针对性培训，提高其思想道德水平、理论知识水平与实践操作水平。培训过程中，注重实际成效，防止形式主义，使其充分意识到文化惠民工程的重要性与必要性。同时，将政府部门内部监督与外部监督有机结合，避免形式化考核与形式化监督。最后，要进一步完善对现有公务人员的激励政策。可以适当增加基层工作人员的工资和福利，职位晋升更多地考虑绩效，防止“当一天和尚撞一天钟”等懒政思想；鼓励基层工作人员创造性开展文化惠民工作，一定程度上包容其工作中的部分非原则性错误，提升基层工作人员工作的积极性、创造性，以便更高质量、更高水平地为群众开展文化惠民服务。

3.3强化教育、提高认知，鼓励群众参与文化惠民工程教育关乎一个国家、一个地区的兴衰。“教育兴，则国兴”，良好的教育条件能够培养出具有崇高信仰、道德高尚、博学多识的人才，为社会创造出科学知识和物质财富，推动经济增长、民族兴旺。基层政府应采取以下方式助力文化惠民：第一，要坚决贯彻落实义务制教育。通过义务制教育，让新疆的少年儿童能够得到公平的教育和拥有更高的知识水平，为文化惠民工程助力；降低文盲率，提高国民素质，铸牢中华民族共同体意识，维护社会稳定和谐。第二，加强国家通用语言教育。新疆地域辽阔、人口众多，拥有多民族、多语言，通过国家通用语言教育，可以增进民族间、地区间的交流；也能够使各民族群众能够更好地理解文化惠民工程，减小政策执行成本。第三，树立群众的权利意识，培养群众文化消费习惯。加强民主思想的教育与再教育，培养居民消费文化产品的习惯，让文化惠民工程深入群众心中，以此有效带动各民族群众共同参与到文化惠民工程的實施之中去。

3.4加大投入、營造氛围，改善文化惠民工程实施环境

3.4.1加大资金投入，改善交通和信息网络条件。“政府财政是促进社会公平、改善人民生活的物质保障，能够促进资源的合理配置，能够促进国民经济平稳运行”。新疆基层政府在实施文化惠民工程时，要处理的事务更多、更杂，所需要的资金也更多，可适当地向上级政府申请拨款，加大资金投入。通过加大资金投入改善交通，使居民出入更方便，新疆区域外的物资和文化产品可以进入新疆各地区，新疆地区的民族特产也能够更方便地走向外地市场；改善民族地区的信息网络条件，可以将疆外一些较为先进的文化消费理念传入民族地区达到解放思想的目的，而新疆各民族文化产品也可以流入市场，被更多的人所熟知。同时，基层政府可以在上级政府的指导下，通过招商引资的形式改善群众的交通和信息网络条件。综上，基层政府可以通过向上级申请拨款和招商引资等形式加大对新疆文化惠民工程的资金投入，可以改善各族群众的生活水平，促进社会文化资源的合理流动，促进经济发展，为共同富裕奠定基础，维护社会和谐稳定。

3.4.2契合民族文化特色，营造良好的文化惠民实施氛围。拥有一个良好的文化惠民实施氛围，可以调动广大民族群众参与文化惠民工程的积极性，形成强大的中华民族凝聚力，使文化惠民工程更快更好地进行。要求深度契合民族文化特色，满足不同民族群众对文化的真实需要，提高政策执行的科学性和民主性。基层政府在实施具体的文化惠民工程计划时，要考虑不同民族以及不同的宗教信仰和风俗习惯问题，注意培养对中华文化的认同，注意公平、公正、公开和效益，避免因有失公允、信息不透明、文化认同不一等原因引发社会矛盾。可以选择将文化惠民工程所能带来的益处清楚明了地告诉群众，增加工程的透明度，争取群众支持，形成共识。

4结语

实施乡村振兴战略是立足于两个“百年奋斗目标”历史交汇点、巩固脱贫攻坚成果的战略选择，是实现社会主义现代化强国的必经之路。新疆基层政府文化惠民工程是否有效贯彻落实，对贯彻落实新时代党的治疆方略、实施文化润疆有着举足轻重的作用，但在具体实施过程中还存在许多不足之处。为解决文化惠民工程实施困境，需从理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素出发，聚焦文化惠民项目全过程寻求解决之道，为新疆推进乡村振兴、铸牢中华民族共同体意识提供助力。

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