我国乡村治理模式的历史演进及发展路径

刘涵玥

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充 637009)

乡村治理作为我国国家治理体系中的一个重要组成部分，其目的是通过对乡村社会的治理与对乡村公共事务的处理达到维持乡村公共秩序，实现乡村公共利益的最大化。新中国成立以前，我国乡村社会的治理模式以政府统治下的“县政绅治”模式为主，对乡村的管理服从封建王朝统治下的官治。新中国成立后我国的乡村治理经历了从人民公社时期政府主导下的“政社合一”模式到改革开放后的“乡政村治”模式。进入21世纪以来，以农民负担重增收难、农业农村发展滞后为核心的“三农”问题凸显，为此国家实施了农业税费改革在内的一系列惠农政策和措施来消解农村经济社会显现的风险。然而，这样的改变却使基层政府悬浮于农民群众，造成新的治理困境。因此，理清乡村治理的主体，构建多元主体协商参与的乡村共治模式成为推进乡村治理体系和治理能力现代化的必然选择。

1 乡村治理模式的历史变迁

1.1 封建王朝时期的“县政绅治”模式中国拥有两千多年的封建王朝历史，历代王朝实行的一直是封建君主专制制度。在这样一种制度下，从中央到地方形成了一个以皇帝为核心的等级森严的封建官僚体制，依靠这个封建官僚体制维持了封建社会从中央到地方的政权稳定。然而农村地区因为疆域广阔，社会情形复杂使得国家对乡村社会直接进行管理比较困难，封建帝王的触角很难触碰到基层的乡村社会，造成“皇权不下县”的局面。县以下的乡村社会的管理实际上依靠的是一些非官方组织或者宗族势力来取代国家政权对乡村社会的影响，而这些乡村组织基本上是当地有声望或者家产的士绅、宗族势力组织，他们虽然不是由官僚机构任命的政府官员，但却拥有来自人民群众和乡村社会的内生性权威，权威的合法性来源于人民的信任。这样，封建王朝社会的乡村治理就形成了秦晖[1]所说的“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”的局面，即“县政绅治”模式。在这种“县政绅治”模式下，士绅、宗族等精英型群体在国家与社会中担任中介角色，国家权力正是依靠这种中介角色实现了对乡村社会的自上而下的垂直渗透式的治理。

1.2 新中国成立初期的“政社合一”模式新中国成立后，我国社会逐渐从传统型向现代型转变，乡村治理模式也随之改变。新中国成立之初，随着合作化和集体化运动逐步完成，我国农村“三级所有，队为基础”的人民公社的权力体系形成，通过3级层层控制的人民公社体制完成对乡村社会的治理。实际上这种集农村政治、经济、社会管理为一体的人民公社体制已经实现了“政社合一”，使“国家通过各种手段占领了大部分社会领域，社会不再拥有能够自由、真正地为其讲话的机构和组织，可以说民间社会已不复存在了”[2]。此时的乡村治理通过国家主导下的高度集中的“政社合一”模式达到对乡村社会的全面控制和介入，基层被重组，农民被组织起来，完成了对乡村社会的资源整合和乡村建设，稳定了农村经济，为国家工业化建设输送了大量的农村资源。但“政社合一”模式也造成了政府权力过于集中，农民的积极性被抑制，阻碍农村生产发展、干群矛盾激化、农村社会正常分化受阻碍等弊端。因此，为促进农村地区经济政治文化进一步发展，急需探索一种更符合农村地区实际情况的乡村治理模式。

1.3 改革开放后的“乡政村治”模式随着改革开放的深入，国家对农业反哺工业的需求逐渐减弱，此时，人民公社体制的弊端不断暴露，农村地区随即放弃人民公社体制，并且实行家庭联产承包责任制的土地改革，最终使农村地区从国家的全面束缚中解放出来，重新回归家庭生产单位。在家庭联产承包责任制的兴起以及人民公社体制废除的浪潮中，村民委员会在农民的不断探索中逐步建立。我国人民公社时期的“政社合一”乡村治理模式逐渐被“乡政村治”治理模式取代。“乡政村治”治理格局再一次改变国家与乡村社会的关系，国家权力与社会权力之间由一种控制关系转变为一种指导关系，“乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式，这种治理模式并不是由国家主导，乡与村是一种指导与被指导的关系”[3]。国家把主动权逐步下放到农村地区，对农村地区的管理也逐渐转变为对农村地区的治理，乡村治理的路径变为村民通过选举村民委员会代理人并将乡村治理权力委托代理给村委会成员，村委会通过建立村规民约等方式对村民进行约束。而政府此时在乡村管理上不直接对乡村事务或者农民进行管理，而是通过村委会这个中介组织来完成上级政府下派的各种任务和指标，由此政府权力通过村委会实现了对社会权力的指导。

2 “乡政村治”治理模式的发展困境

尽管“乡政村治”模式改变了人民公社时期政府权力过度集中，向农村过度渗透，人民生产、参政积极性受压制的问题，更加符合农村地区的发展现状。但是在新时代乡村治理现代化背景下，原来的“乡政村治”模式，已经不能很好地适应农村发展的需要，面临着治理困境。

2.1 “乡政”自身面临治理困境“乡政”自身的治理困境主要表现在乡镇政府事权与财政权的不匹配。我国现阶段实行的是“省—市—县—乡镇”的4级行政体制和“省直管县、县管乡镇、乡镇代管村账”的3级财政体制[4]。这样的行政体制和财政体制导致的后果是使市和县在财政体制的安排上处于同一级别，而在行政体制安排上，县一级却隶属于市一级，要接受市一级的领导，导致各级政府财权和事权的不匹配。在乡镇上的表现则为乡镇作为最基层的国家政权，需要对农村大量的公共事务进行管理，进行资源配置，承担着农村管理的大量事权，然而在农业税取消之后，乡镇政府财权进一步减弱，财政收入下降，这样难免会造成乡镇政府的一些行为偏差，把核心工作放在了增加财政收入上，而忽视了自身治理功能的发挥，可能造成政府失范行为，使自身面临治理困境。比如基层政府的财政收入主要依靠各种税收、摊派和收费来维持，而农民依靠务农获得的收益有限，加之一定的税费负担，导致农民对基层乡镇政府的不满情绪滋生，甚至可能导致乡村干群关系不信任，产生乡村干群矛盾，导致基层政权合法性危机。

2.2 乡政与村治发展不协调，村委会自治能力弱化“乡政村治”模式设计的初衷是要减少国家行政权力在农村地区的渗透。但在实际的实施过程中，“乡政”与“村治”往往存在发展不协调的情况，造成了村委会在乡村地区自治过程中的行政化行为。我国政府对基层的指令任务是通过政府一级一级下派到乡镇政府的，乡镇政府的任务完成情况可能会直接影响到乡政官员的去留，因此在这种行政压力体制之下，乡镇政府会将这种压力转移到乡村地区，采取行政命令的方式干预乡村社会的治理，以缓解自身面临的来自上级的行政压力，因此，村委会既要承接国家行政权力在乡村社会的延伸，又要行使村民自治权[5]。但是由于村民委员会只是基层群众自治组织，并不是国家行政体制内的一级组织，因此在执行上级下派的任务时缺少行政权威，缺少来自村民的信任和支持，不仅在执行上级下派的行政任务时工作开展得并不顺利，而且自身的村民自治功能也不能得到真正发挥。实际上，“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”[6]，乡政与村治发展不协调导致乡政压倒村治，势必会削弱村委会的自治能力。

2.3 乡村社会组织发展缓慢乡村社会组织发展缓慢的主要原因在于：其一，管理体制不健全，内部管理松散，导致组织运行不畅，影响其治理功能和服务功能的发挥。其二，过于依赖地方政府，缺乏自主性，一旦政府部门领导变化或思路调整，组织工作就会表现出较大的波动性，同时过于追求影响力也会导致组织的功能难以得到真正发挥。其三，精英阶层的流失。我国社会经济发展迅速，一些传统的精英阶层在经济上取得一定的财富收入之后会选择向城市转移，使得农村地区剩下一些经济相对匮乏、文化水平低下的农民，随着城镇化的发展，城镇化吸收了农村地区的剩余劳动力，因此青壮年也被纳入城市，这样不仅使得农村精英群体流失，农村建设困难，而且农村青壮年的缺乏也导致农村地区缺乏政治参与主体，乡村社会组织发展困难[7]。

3 新时代乡村治理模式的发展路径

在乡村治理中，乡镇政府应该处于什么样的位置，是否应该退出乡村治理的领域，村民自治组织、乡村精英以及村民代表在乡村治理中应该怎样发挥作用，理清乡村治理的主体，构建一种在政府主导下的多主体协商参与的合作共治模式是新时代我国乡村治理发展路径的必然选择。

3.1 充分发挥政府治理主体的主导作用作为乡村治理的主导者、引领者和推动者，政府要坚决贯彻落实党对乡村治理工作的路线方针政策，尽可能地把资源、服务和管理下放到基层，通过制定公共政策，对农村整体性的公共服务进行安排[8]。超越传统乡村治理理念，转变职能，从统治走向治理，从管理走向服务，创建适合乡村社会发展的服务型政府。政府治理理念与职能的转变并不意味着政府退出乡村治理的领域，国家权威在乡村社会中依旧占主导地位，由掌舵走向划桨，在宏观上保证乡村社会治理的方向不偏移。

3.2 社会治理主体积极参与乡村社会治理乡村社会治理主体包括村民自治委员会、乡村社会组织、乡村精英等多重社会主体，只有在政府主导下充分发挥多重主体治理功效，实现乡村社会的协同共治，才能克服乡村社会治理困境，乡村社会才能朝着更好的方向发展[9]。

其一，村民委员会作为我国基层群众自治组织，依旧是乡村社会治理中的主要主体，对农村公共事务进行管理和组织，因此在乡村社会公共事务的治理中不能忽视村民委员会应发挥的功能和作用。村委会应该切实履行自己承担的职责，提升自己为村民服务的能力，进一步加大对公共产品的提供。在村党委与村委会关系上，理清二者关系，根据宪法和法律的规定，明确二者的职责和权限范围，既要坚持党对村委会的领导，又要充分发挥村民自治组织对基层社会的管理作用，实现二者对乡村事务的合作治理[10]。

其二，建设和谐有序的乡村社会，在很大程度上离不开社会组织的积极参与。社会组织在乡村社会治理中扮演着重要角色，构建共建、共治、共享的社会治理格局需要政府建立健全农村工作领导体制，挖掘乡村社会的资源优势和地域优势。从地域单元来看，乡村“是生命的来源、前行的基地、回归的方向，记忆所托、根之所在”[7]，充分发挥乡村社会的多元价值，吸引更多的社会组织进入到乡村社会治理领域。同时，要加强乡村社会组织的自身建设，健全管理体制和监督体制，规范组织行为，提升服务水平。激发社会组织与基层群众参与乡村治理的积极性，吸引更多的大学毕业生和在外务工人员返乡就业，参与乡村社会治理。

其三，乡村社会治理中不可缺少的治理主体之一是乡村精英。乡村精英如今不仅包括乡村干部、乡贤、乡村能人，还包括乡村专业技术人才[11]。对于乡村干部应注重对两委班子负责人的选拔和培养，加强乡镇干部与村干部的沟通交流互动，加强乡村干部队伍建设；另外，应充分发挥乡贤和乡村能人的作用，发挥其潜力发展乡贤组织；对于专业技术人员，一是要培养，满足农村地区对专业技术人员的需求，二是要激励，让他们有足够信心留在农村扎根农村。

4 结语

乡村社会治理是一个非常复杂的工程系统，我国乡村社会治理从其历史发展看已经走过了漫长的历史发展过程，在各种模式中政府与乡村社会的关系也不断演变，从政府对乡村社会的统治逐渐演变为政府对乡村社会的治理。随着经济社会的不断发展，我国乡村社会治理主体也逐渐多元化，理清乡村社会多元治理主体间的关系，构建多元主体协商共治的乡村共治模式成为推进乡村治理体系和治理能力现代化的必然选择。