整体性治理视域下农村基层社会治理层级体系构建

时间：2024-05-22

徐成洋

摘要农村基层社会治理的研究是一项系统性研究。现阶段，农村基层社会治理过程中存在明显“碎片化”问题，整体性治理理论契合当下中国基层治理碎片化的现实需要。梳理农村基层社会治理过程中的已有研究，以整体性治理理论为基础，在两者逻辑耦合的基础上，通过层级互动和组织互动，构建各基层治理主体间的整合和协调机制。再基于对山东省M镇基层社会治理案例的分析，结合研究实际提出针对农村基层社会治理层级体系效能提升的整体性对策。

关键词整体性治理;农村基层社会;治理效能;层级治理

中图分类号 D-422.6 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）22-0262-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.22.066

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Construction of Rural Grassroots Social Governance Hierarchy from the Perspective of Holistic Governance—A Case Study of M Town in Shandong Province

XU Cheng-yang （School of Economics and Management，Zhejiang Ocean University，Zhoushan，Zhejiang 316000）

Abstract Rural grass-roots social governance research is a systematic study.At this stage，there is obvious “fragmentation” problem in the process of rural grass-roots social governance，and the whole governance theory meets the current needs of Chinas grass-roots governance fragmentation.In view of the realistic problems in the process of rural grass-roots social governance，based on the holistic governance theory，and on the basis of the logical coupling of the two，through the interaction of levels and organizations，construct the integration and coordination mechanism and interaction mechanism among the various governing bodies.Based on the analysis of the case of social governance at the grass-roots level in M town of Shandong Province，this paper put forward the overall countermeasures for improving the efficiency of the rural grass-roots social governance hierarchy.

Key words Integral governance;Rural grass-roots society;Governance efficiency;Hierarchical governance

“三農”问题是关系国计民生的根本性问题，我国政府向来重视“三农”问题。乡村振兴战略指出“要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，体现了党和国家对“三农”工作的高度重视。农村基层社会治理是国家治理体系的重要组成部分，党的十九届四中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为中心议题，这一举措对农村基层社会有效治理提出了更高的要求。乡村振兴和农村基层社会治理具有较强的耦合性，农村基层社会治理的现代化是乡村振兴的重要内容，乡村振兴又为农村基层社会治理提供了良好的政策环境。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，从整体性治理的角度研究农村基层社会治理层级体系的构建，对基层治理效能的提升具有重要的现实意义。

农村基层社会治理是国家治理的基层基础，是综合治理、源头治理的重要组成部分[1]。不少学者对农村基层社会治理展开研究，黄爱军[2]认为应该借鉴和运用新公共管理思想来开展我国的基层治理工作。刘金海[3]提出农村基层社会治理是一个综合性的体系，分析了基层治理的三大前提条件，并探讨了其模式的发展与创新。陈跃等[4]则从社会主要矛盾转化为着手，分析了基层社会治理存在的系列问题，继而提出创新基层社会治理的路径。徐勇[5]从城乡一体化进程的角度阐述了基层治理的概念，对于新时期研究乡村治理具有借鉴意义。在不断完善农村基层社会治理的同时，治理效能的提升尤为重要。提升基层社会治理效能，最重要的是发挥基层党组织在农村基层社会治理过程中总览全局的作用[6]。曹海军等[7]借由浙江省A县“矛调中心”的案例，分析了其组织结构和运行机制，有利于基层社会矛盾纠纷化解的流程再造与治理效能提升。林星等[8]以三治结合为着力点，分析了乡村治理体系的目标、原则与路径，通过优化三治结合乡村治理体系的总体结构与子结构，以提升乡村治理效能。

农村基层社会治理是一项复杂的系统工程，不单指一个社会层面，它涵盖了政治、经济、生态、文化等多个领域;不单依靠基层政府进行治理，还要依靠村级组织、村民、企事业单位、民间团体等多方主体参与治理。目前来看，农村基层社会治理存在明显“碎片化”问题，如治理层级体系机制碎片化、治理过程权责结构碎片化、治理方式理念环节碎片化等。如何化解这些治理“碎片化”问题成为学术界与社会关注的焦点。

综上所述，对于农村基层社会治理及其效能提升的研究，学界已取得了较为丰硕的成果。然而，从整体性治理的角度分析基层社会治理及其效能提升的文章相对较少。笔者认为，整体性治理与农村基层社会治理存在较强的理论逻辑关系，两者治理目标具有一致性，治理机制具有协调性，把整体性治理理论中的层级互动和组织互动应用到农村基层社会治理过程中，并在此基础上构建各治理主体间的整合和协调机制。只有这样，才能从整体把握农村基层社会治理的关键，助推基层社会治理效能的提升。

1 整体性治理：理论逻辑与互动模式

1.1 理论基础

整体性治理理论（holistic governance）一词源于20 世纪 90 年代中后期的英国。随着数字信息技术的发展，以及传统公共行政和新公共管理的衰微，西方国家试图主张管理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，以期更好地回应公民的服务需求[9]。该理论的主要倡始者是英国著名学者佩里·希克斯（Perri Hicks）。整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，其针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化[10]。该理论强调以整体性为价值理念、以公民需求为导向，通过协调、整合、合作为治理机制，弥补传统官僚制和新公共管理理论的缺陷，提供全方位、合作化、无缝隙的服务供给，构建整体性政府体制[11]。通过总结相关文献，笔者认为把整体性治理理论应用在基层社会治理过程中，即：以满足农民需求为导向，以现代化数字技术为手段，以整合、协调、合作为机制，通过整体性的价值理念对基层各层级、各部门等碎片化问题进行协调与整合，以构建一种基层政府与市场和基层社会通力合作运转协调的基层治理模式。

1.2 理论逻辑农村基层社会层级治理逻辑框架见图1。

1.2.1 治理目标的一致性。

农村基层社会治理旨在通过多元主体、科学手段、互动过程等构建共建共治共享的基层社会治理体系，以满足农村基层各主体的需求，建立良好稳定的社会秩序，其价值导向是促使政府公共服务部门向服务型政府转变，不断提升农村基层社会治理的治理效能和内生动力。整体性治理完全改变了以官僚制为理论基础的“人治行政”思想，其重点在于通过协调各个部门的运作来扩大公共服务的覆盖面，协调各层级部门的工作，提高治理水平和公共服务水平[12]。在治理的价值目标上，两者有着共同的价值取向，只有吸收和借鉴整体性治理理论的理念与思想，才能更加系统有效地研究农村基层社会治理过程中存在系列问题，不断提升基层社会治理效能和内生动力。综上，运用整体性治理理论来化解基层社会的“碎片化”问题具有可行性。

1.2.2 治理机制的协调性。

农村基層社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，目前学界对基层社会治理机制的研究主要包括多元治理机制、协同治理机制、联动治理机制等。整体性治理的治理机制为整合、协调、合作[13]。将整合、协调、合作运用到农村基层社会治理过程中，可为其提供整体性的治理思路：在整合层面上，整体性治理考虑的是不同的主体、层级、部门等在基层治理过程中的合作与配合;在协调层面上，整体性治理关注的是制定什么政策可以使基层社会获得有效治理;在合作层面上，整体性治理着力于达成政府与村民之间的良好信任关系，将不同主体统筹协调起来参与基层治理。综上，整体性治理理论与农村基层社会在治理机制上存在一定的协调性。

1.3 互动模式

1.3.1 层级互动。

我国政府结构属于直线职能型，强调组织纵向层级间的相互节制以及横向部门间的专业分工[14]，这种直线职能型的政府结构体现在农村基层社会治理中即“中央—省—市—县—镇”5级治理层级体系，这种结构模式既有利于各层主体间的分工协作，但也存在单元分离、层级分散等碎片化问题。整体性治理理论提倡一种纵向层级治理与横向功能治理的整合[15]，这种综合组织结构强化了中央对政策过程的控制能力，为跨部门联系与合作提供了便利，有助于解决上下层级节制引起的制度碎片化问题。运用整体性治理理论加强各层级间的合作互动，有利于协调各层级党组织和政府在推动基层治理过程中的具体分工，强化县级在基层社会治理体系建设中的关键作用。

1.3.2 组织互动。

整体性治理的价值导向是满足公众的需要，以解决实际问题，其解决了新公共管理所带来的相互转嫁、相互冲突、缺乏沟通等一系列“碎片化”问题[16]，强调政府通过运用整合与协调机制促进多元主体协调互动，不断推进服务型政府的建设。农村基层社会治理过程中的组织主体包括基层党委、基层政府、村级组织、村民、企事业单位、民间团体等，通过运用整体性治理，能够构建多方主体协调参与基层治理的整合机制，以建立起良好的组织互动合作关系。既有利于激发农村基层社会各种治理主体的互动积极性，也有利于多元治理主体有效参与和协同推进农村基层社会各项事务治理，不断提升农村基层社会治理效能。

2 山东省M镇基层社会治理实证分析

M镇位于山东省西北部，距市区30 km，镇域面积83万km 下辖62个行政村，常住人口4万余人，是典型的农业大镇。由于多种原因，该镇在农村基层社会治理过程中存在严重 “碎片化”现象：主体参与单一、层级部门分散、过程手段冗杂、权责关系模糊、政策理念传统等。近年来，该镇依托精准扶贫政策的东风，不断整合政策优势，推进城乡合作共融，创新网格化管理，促进多元主体协同参与，优化了农村基层社会治理的层级体系（图2），极大地提升了治理的内生动力和治理效能。

2.1 整合政策优势，驱动治理效能高质提升

在精准扶贫政策下，M镇下辖的62个行政村中有9个省定贫困村，2017年在省派第一书记的帮扶带领下，M镇相对集中的5个贫困村的党支部同心协力、共谋发展，共同创办了以联合党支部为基础的合作社。合作社带动了组织振兴、产业振兴，充分发挥了基层党组织协调整合能力，辐射带动周围多个村庄的农民兴业、创业、致富。M镇通过联合党支部合作社以组织振兴推动产业振兴，以产业振兴带动乡风文明、环境卫生整治等各项工作，在脱贫攻坚的同时，不断提升基层治理能力和水平。

2.2 城乡协作共融，助推基层治理合作共建

M镇积极探索村社联建、城乡共融的基层治理理念，在精准扶贫政策下，由市、区2级扶贫部门牵头指导，与城区X街道结成互助对子，M镇成立了由贫困户为主体的物业劳务组织，组织贫困户到X街道39个老旧小区从事卫生保洁服务，真正形成城乡互动、互惠双赢。贫困户在进城服务的同时，依托X街道建立的扶贫便利店，把M镇特色农产品，通过订单的形式销售到城区居民家中，增加了农民收入，带动产业发展。在推进脱贫攻坚的同时，既促进了乡村振兴又创新了基层治理。

2.3 创新治理方式，推进基层治理网格化

为推进基层治理扁平化、网格化、数字化，2018年M镇以原有的9个省定贫困村为中心村，在全镇建立了以贫困村为载体的社区联合党委，在社区联合党委的基础上构建了网格化治理模式，形成了“镇—社区联合党委—村—村小组”4级网格治理体系。目前，M镇基本实现了网格全覆盖，推动了农村基层社会治理的精细化与专业化，真正打通了基层治理的“最后一公里”，进一步解决了基层治理体系和治理能力的短板问题，不断推动制度优势向治理效能转化。

综上所述，M镇在精准扶贫政策的引领下，既保障在贫困村的稳步脱贫，又因地制宜探索出一条适合本区域基层社会治理路子。在整合政策优势的背景下，联合贫困村党支部创办合作社，促进了基础组织振兴和产业振兴，带动了文化振兴，进而提升了基层治理水平;不断推进城乡共融、合作治理，在带动贫困村产业发展、增加贫困户收入、参与城区街道物业服务的同时实现了村社治理双赢;通过构建网格化治理体系，解决了基层治理所面临的“碎片化”问题，有效促进了社会和谐稳定，营造出共建、共治、共享的良好局面。M镇借助精准扶贫政策的东方，不仅实现了精准脱贫，还助推了新时代乡村振兴，切实提升了农村基层社会治理水平和治理效能。

3 机制建构：基于治理效能提升的整体性方略

3.1 优化层级结构，构建治理体系整合机制

整合是整体性治理理论最核心的机制，也是其组织构架的原则和首要制度性策略方法，是针对治理碎片化提出的策略路径[17]。整体性治理理论所讲的整合，与以往传统公共行政和新公共行政所讲的整合在概念上是不相等的，这里讲的整合主要是合作性整合，既包括政府体系内纵向层级间、横向部门间的整合，也包括政府与其他社会组织之间的合作所形成的整合。现阶段，我国农村基层社会治理政策的制定和执行分属不同层级管理，受限于多元化的层级管理体制，难以保证基层社会治理政策在执行过程中“无缝衔接”，因此整体优化各层级结构，深入维持基层治理政策制定与执行的整体联动性至关重要。第一，纵向层级整合。应依托现代信息技术，整合“中央—省—市—区—镇”5级治理层级体系，以及“区—镇—联合社区—村—村民小组”5级层级式网格治理信息平台，缩减各个层级间的成本与时间，在节约行政资源的同时基层社会的治理效能也将不断提升。第二，横向职能整合。由于基层社会治理涉及多个部门，因此简单地进行职能机构的合并不太现实，应构建信息化平台整合各职能部门资源，将各职能部门的工作任务通过可视化的形式表现出来，以达到多职能部门的联动治理。第三，监督机制整合。针对农村基层社会治理过程中的微腐败，应打破干部内部相互监督的单一机制，在层级间、部门间监督的基础上，整合完善村民等非政府部门监督，建立多元监督机制。

3.2 理清权责边界，建立治理过程协调合作机制

在整体性治理的过程中，最重要的是协调阶段，合作是建立在信任的基础上进行整合与协调，进而实现多主体共建协作。协调与合作应用在农村基层社会治理过程中，即包括层级部门协作、政府内部协作、政府与社会协作。第一，层级部门协作。应理顺并协调各层级、各部门在基层治理中的管理职能，在纵向层级上晨厘清基层治理的服务主责和履职边界，界定区、镇、联合社区、村的责任关系，逐步走向法定化的权责配置;在横向部门上，要根据纵向层级来划分各部门理应承担的相关责任，并通过平台进行量化，实现各职能部门的合作治理。第二，政府内部协作。基层政府是农村基层社会治理的责任主体，是决定基层社会治理成败的关键因素，因此要改变政府部门权责模糊的现状，应依据部门权责一致的原则，厘清不同政府主体在基层社会治理过程中的权利与责任，加强各主体间的协调与合作。第三，政府与社会协作。基层社会治理是一项涉及面广的系统工程，治理过程冗杂，在确保基层党组织发挥总揽全局作用的同时，应不断加强与其他主体的联系，积极开展“党建+”系列工作，把农村党员干部和农民群众的思想和智慧凝聚起来，形成推动农村基层社会协作治理的强大合力，不断提升农村基层社会治理水平。

3.3 创新治理理念，推进治理方式数字化

整体性治理是以信息技术为治理手段的，即其在技术层面是以现代信息技术为支撑的。政府部门之间信息的互动、交流与整合，是构成整体性信息系统的基础[18]。信息技术作为整体性治理的重要手段，能够将农村基层社會治理过程中的主体有机地结合在一起，打破治理主体之间的壁垒，整合跨地区、跨部门和跨边界的资源，统筹碎片化信息，从而实现信息的整体性治理，有利于消除功能分化所导致的治理碎片化弊端。 2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，指出要通过数字乡村的建设，建立灵敏高效的现代乡村社会治理体系，不断推进乡村治理能力现代化。第一，积极探索“互联网+”治理模式向乡村政治、经济、文化、社会等领域不断延伸，形成系统性的智慧网络信息管理平台，推进政府各部门资源和信息的有效整合，构建基于数字化的基层社会治理新体系。第二，打造专门为乡村服务的符合乡村具体实际的政务服务平台，建立村级政务便民服务中心，使政务事务在村级实现“一站式”服务，走稳基层社会治理的 “最后一公里”，更好地通过智慧网络信息管理平台构建农村基层社会自治、法治和德治相融合的数字化治理体系以提升农村基层社会治理效能。推进数字技术在农村基层社会治理领域的应用，能推动基层党组织、基层政府、社会组织、民间团体、村民等主体通过智慧网络信息管理平台参与到农村基层社会治理过程中，推进基层治理方式精细化和专业化，有利于农村基层社会治理效能的提升。

參考文献

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