防风险：金融监管改革进行时

本刊记者 张菀航

混业经营、金融创新、跨境联动等一系列金融业“新常态”及其衍生的“新风险”，正在倒逼金融监管的改革逻辑作出适应性调整。

今年两会期间，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议并获通过。根据该方案，银监会、保监会两大监管机构将合并为中国银行保险监督管理委员会。

以此为新起点，公众对于下一步打好防范化解重大风险攻坚战，建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，寄予了更高期待。

从严监管初见成效

今年的《政府工作报告》，进一步强调了“三大攻坚战”的细化落实，其中“推动重大风险防范化解取得明显进展”被置于首位。

在十九大报告中，防范化解重大风险被确定为决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”之一。2017年底的中央经济工作会议也明确指出，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险……做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设。

全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希对《中国发展观察》表示，要降低整个社会的公共风险水平，就要加快制度革新，使制度建设能更好地匹配防风险的要求，充分发挥制度优势和功能，避免风险积聚。

“2016年以来，面对风险隐患的不断暴露，防范金融风险已成为经济工作的重中之重。2017年更被金融业称为‘史上最严’监管年。”中国财政科学研究院副研究员封北麟在接受《中国发展观察》采访时表示，近年来，“一行三会”、财政部等相关部委，遵循“以‘全覆盖、零容忍’的高压态势，防范化解存量风险、遏制增量风险，促进金融‘脱虚向实’，回归服务实体经济本源”的监管思路，积极推进防风险工作。

中国民生银行办公室调研处霍天翔博士在接受《中国发展观察》采访时回顾，本轮监管始于2015年12月29日央行首次提及MPA宏观审慎监管，在2017年党的十九大、全国金融工作会议达到关注高峰，其间历经两次监管政策密集颁布期，分别是2017年上半年银监会“三三四十”检查，以及2018年年初监管文件密集发布。监管目标主要聚焦在两个方面，一方面是顶层设计，通过改革监管机构弥补监管短板，促进监管协调，增强监管问责。措施包括：深化国务院机构改革，成立国务院金融稳定发展委员会，合并银监会与保监会，填补金融分业监管空白；更加重视职能监管和行为监管，促进监管标准统一、数据共享，切断监管套利，加强监管协调；突出“监管姓监”，强调合规文化和责任人制度，将监管重心定位于防范和处置各类金融风险。另一方面是从严监管，推动金融体系去杠杆、去通道、去池化、去链条，降低错配风险、整顿通道业务、规范创新业务、肃清监管套利、破除刚性兑付、缓解杠杆压力、优化资源配置，促进金融机构业务回归本源，更好地服务实体经济发展。

“主动防范化解重大风险，是我国经济转型升级的前提条件，也是保障国家安全的客观要求。这是一项长期任务。围绕防范化解重大风险，我国近年来多管齐下，取得了积极进展。”国务院发展研究中心金融研究所证券研究室主任郑醒尘博士对《中国发展观察》表示，这主要表现为：首先，宏观经济杠杆率快速上升势头得到遏制。其次，金融监管体制进一步完善，监管部门加强对各类违法违规行为的查处力度，完善促进金融稳定的高层协调工作机制。针对地方债务规模增长过快问题，先后出台了一系列政策措施。并且，在处置企业不良债务方面，也取得了明显成效。

着力应对突出风险点

今年的《政府工作报告》中，特别“点名”了当期风险滋生较为集中的重点领域，如影子银行、互联网金融等新的金融业态，尤其强调了地方政府债务风险的防控。

霍天翔分析称，近年来，金融乱象问题突显，大量资金叠加杠杆，通过非标、同业、理财等各类嵌套投资，持续流出银行体系，形成资金空转“脱实向虚”与同业信用创造，推高了企业杠杆率和地方政府债务率，催生了房地产泡沫，诱发人民币贬值预期，带来了影子银行非理性繁荣和互联网金融市场乱象。同时，各类风险相互交叉、传染、衍生形成金融郁滞，引发了有效需求不振、增长乏力、贸易和投资低迷等实体经济问题。

“特别是依托于互联网、搜索引擎、大数据、云计算、区块链、人工智能等金融科技的高速发展，新兴交易模式和金融业态不断涌现、发展迅速，在提高金融交易效率、推动普惠金融发展的同时，由于行业监管水平与行业发展相脱节，也带来了不可忽视的金融风险。”封北麟强调。

霍天翔具体指出，在互联网金融领域，自2013年起的P2P倒闭潮折射出了行业风险集中度高、监管缺位等问题。对此，她建议，应探索建立互联网金融发展的长效机制。及时填补互联网金融监管短板，加强监管协调与数据监测共享。规范市场秩序，平衡互联网金融健康发展与监管创新。尽快将各类互联网金融机构纳入非银行支付机构网络支付清算平台，确保网络支付业务从通道切换到监管平台；尽快落实备案制市场准入措施，更清晰地划定互联网金融市场准入边界，明细监管主体，分类施策管理。

图/新华社

而在影子银行方面，霍天翔特别提到了以下数据，2018年3月5日，金融稳定委员会（FSB）公布了《2017年全球影子银行监测报告》，在被监测的29个国家和地区中（占全球GDP80%），我国影子银行规模共计7万亿美元，同比增长7.6%，占全球影子银行规模的15%，较上年提高2个百分点。

她进而表示，要科学界定、评估我国影子银行规模、主体、定位，从全局、系统性的角度统筹考虑，稳妥化解影子银行风险。针对影子银行创新快、治理主体分散广、治理难度大等问题，应将规范各类金融机构经营行为作为治理的出发点，持续加强监管的协调配合，弥补跨机构、跨行业、跨市场业务监管的短板区、空白区、套利区。

“值得注意的是，金融控股公司是交叉金融风险的重要载体与传播者。”封北麟提醒道，近年来，在实体经济增速与平均投资回报率下降的大环境下，一些地方政府或大型企业集团，为整合旗下金融资源、提高资源控制力、谋取短平快的金融投资套利收益，纷纷通过获取各类金融牌照，组建金融控股公司。由于金控公司采取混业经营方式，存在严重的交叉金融风险，以及虚假出资、循环出资、股权管理松散、违规关联交易多发等金融风险隐患，亟待强化监管。

“在我国，除了金融混业化发展对金融监管提出更高的要求，防控地方政府债务风险也是当前面临的重要任务。”郑醒尘表示，今年的《政府工作报告》重申严禁违法违规行为，并强调了省级政府处置责任和地方专项债券优先支持范围。

中国社科院金融研究所副研究员安国俊在接受《中国发展观察》采访时，提及了以下数据：截至2017年末，全国地方政府债券规模为14.74万亿元，为全市场规模最大的债券品种；地方政府债券是地方政府债务的最主要构成形式，占比达88.60%。

封北麟具体建议道，当前应逐步转变政府债务管理工作的重心，从过去重点关注地方政府显性、直接债务，逐步转向地方政府因各类违法违规举债、担保等行为形成的隐性、或有债务，尤其要关注在推广政府与社会资本合作过程中可能形成的各类隐性债务和隐匿的财政风险。此外，要进一步扩大丰富项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券的发行规模和品种。适当调整债务管理思路，引导地方政府阳光融资。从强化政府投资管理与债务资金使用、建立资本预算制度入手，将债务管理重心前移，从源头治理地方政府债务。

安国俊特别指出，从我国现行的财税体制不难发现，地方政府的事权和财权不匹配，是导致当前地方政府债务加重的重要原因。由于缺乏可观的税种，地方政府只好更加依靠共享税和土地财政收入。经过近年国家财政投入建设基础设施，今后地方的可持续发展仍需要大量支出，因此，应通过加快财税体制改革，增加地方政府的可支配收入，推进地方投融资机制的改革和创新，从源头上解决地方债风险问题。

她补充说道，要进一步完善地方债市场发行和风险管理等制度安排。建立完善风险预警指标体系，合理控制债券发行规模，加强信息披露制度建设；提高地方债市场的流动性。未来随着地方政府债相关法律制度的完善，建立地方政府债券信用评级体系并提高发债主体长期偿债能力十分迫切。从信用风险和偿债机制来看，地区经济情况、政策扶持力度、金融生态环境、投资项目的效益、监管环境变化等都会影响到发债主体的融资成本和偿债能力，市场化的发行定价机制应充分体现上述价差。

“此外，应充分利用有限的财政资金撬动更多的社会闲置资金进入到政府投资中来。”安国俊建议，可本着互利共赢、风险共担的原则，以市场化的方式引导公共项目投资，例如，地方政府可通过PPP、BOT等方式与社会资本展开合作，使更多民间资本参与新型城镇化中的基础设施建设和公共投资。

防止发生“处置风险的风险”

2018年，“去杠杆”的主题仍将延续下去。

“杠杆是金融发展的本质诉求，但过高的杠杆率就意味着发展不可持续、风险的发生。”霍天翔表示，近年来，我国企业部门杠杆率快速上升，尽管2017年在严监管背景下，实体经济部门杠杆率略有下降。截至2017年二季度末，我国实体经济部门杠杆率为255.9%，其中，企业、居民、政府杠杆率分别为163.4%、54%和45.7%，然而宏观实体经济杠杆率依旧处在较高水平。

“我国在经济增速放缓的转型升级阶段提出‘去杠杆’，反映出中央对防风险的高度重视和坚定决心。经过一段时间努力，已初见成效。”郑醒尘认为，这主要得益于以下措施：在实体经济领域，以国企为重点，通过兼并重组、强化自我约束、盘活存量资产、债务清理整合、市场化债转股、依法破产、发展股权融资等途径，积极稳妥降低企业杠杆率；在金融领域，一方面围绕提高直接融资比重，通过完善多层次资本市场增加直接融资工具，另一方面更加重视对金融机构资本杠杆率的监管，重视表外业务的潜在风险和金融机构的损失吸收能力。

“值得注意的是，要避免在防范化解金融风险的过程中引发新的风险，甚至引发风险叠加，而形成更大的风险隐患。这可被视为另一种意义上的操作性风险。”刘尚希在采访中特别提醒道。

对此，霍天翔举例指出，如在去杠杆过程中，因节奏和力度的把握问题，造成金融去杠杆叠加流动性收紧，引发股市、债市波动，钱荒风险事件发生，致使部分金融机构暂时性经营困难和金融系统脆弱性增加。由此，形成了去杠杆与防风险的对立局面。

郑醒尘认为，金融风险在集聚过程中，确实存在相对的均衡机制。在潜在风险引发之前，相关机构的资金流尚足以满足偿付要求。但在去杠杆过程中，如果这种均衡机制失效导致偿付能力危机，再加上金融机构间业务通道导致风险相互传染，会增大金融体系的整体风险压力；即使是对实体经济的融资供给，也需要在保持流动性前提下压缩负债比例。

如何探索去杠杆与防风险的再平衡？“促使相关机构、企业主动调整负债比例是关键，加强监管及违规责任配置是重点。同时，考虑到金融领域的羊群效应，去杠杆更需要一段时间过程，避免集中一致行动对市场稳定性形成冲击。”郑醒尘认为。

“在去杠杆的过程中，我们要对杠杆的性质进行认真甄别，去掉一些盲目的、不合理杠杆，将风险把控明确的一些好杠杆保留下来，从而让杠杆成为促进经济发展的重要手段。”安国俊强调说。

霍天翔建议，一方面，货币政策要把握好去杠杆和维护流动性基本稳定的平衡，有效引导市场预期，避免产生恐慌。另一方面，金融机构要强化安全能力建设，规范融资渠道，金融体系要保持向实体经济注入流动性的能力，提升资金的配置效率。“去杠杆需掌握好力度与节奏，要兼顾当前和长远、整体和局部、宏观审慎和微观管理，不应因去杠杆而伤及实体经济、形成新的风险。”

为有效避免在处置风险的过程中所积聚形成的新风险，封北麟进一步强调了宏观审慎管理。应增进与市场的沟通，引导市场形成合理稳定预期。摸清风险源和风险传递路径，及时搭建风险隔离墙。此外，还应积极利用区块链、人工智能等现代技术丰富金融监管手段。

以全局视角把控风险

3月5日，国务院总理李克强在作《政府工作报告》时坚定地指出，“我国经济基本面好，政策工具多，完全能够守住不发生系统性风险的底线。”

如何准确把握系统性风险，并在此基础上进一步完善现代金融监管框架？刘尚希表示，“风险是无界的，且相互之间可以转化。这就需要从整体上准确把握各个领域风险，而非局限于某一部门或环节。”财政、金融、经济、民生、生态环境领域的风险可相互转化、穿透，甚至叠加放大。比如，在民生领域，有些省份出现养老金收不抵支问题，部分可能需要财政加以填补，实际上在一定程度上扩大了财政风险，处理不当甚至会引发更大的公共风险。还有当前债务问题，虽然政府债务风险整体可控，但未来可能会出现一些债务偿付问题，需要财政预留空间。由此看来，不能以线性思维，固化地从单一领域识别风险。这五大风险一旦超出临界点，均会转化为系统性风险，或称之为公共风险。

“财政、金融、经济、民生、生态环境风险及其相互转化，所有这些风险均可归为‘公共风险’，涉及整个国家持续稳定发展，必须上升到国家安全的角度，进行统筹考虑，加强协调管理。”封北麟建议，可以考虑在现有国务院金融稳定发展委员会的基础上，建立国家稳定发展委员会，作为国家层面全面风险管理的议事协调机构，专职负责跨领域、跨部门系统性风险的防范与化解。具体职责包括：落实党中央、国务院关于稳定发展的决策部署；分析研判国际国内安全形势，做好全球风险应对，研究系统性风险防范处置和维护国家稳定发展重大政策；指导部门改革发展与监管；每年或每季度发布国家公共风险与稳定发展报告，评估国家公共风险，等等。

“公共风险源于各个领域，一旦成型，只能通过集体力量共同行动去防范化解，这是政府、金融机构、市场参与者面临的共同任务。”刘尚希强调，但需要首先明确各自的责任边界，政府不能一味冲在前面，包揽全部风险，由此可能导致更大风险。理论上看，只有宏观公共风险才是政府的责任，微观个体风险应交由金融机构、市场参与者。对政府来讲，最重要的并非防范微观领域的风险，而是注重观察监测微观领域风险间如何关联，对既有的规则进行完善，防止引发多米诺骨牌效应，形成公共风险。

郑醒尘进而指出，这要求监管部门必须全面掌握金融活动的市场交易信息，以及政府部门、公用机构掌握的相关信息。金融市场及相关信息的统一汇集、监管共享机制是关键基础设施。由于存在金融机构的混业经营，需加强监管部门间协同配合，动态沟通，必要时共同研判市场形势、联手处置风险。此外，还需建立自动化、专业化的分析排查机制，以及专业化监测团队，加强对风险的早期识别、预警。

封北麟在采访中强调了完善风险评估及预警体系的重要性。他建议，要搭建覆盖全部业务和产品的实时动态大数据系统，为风险预警提供真实可靠的基础数据。科学设置风险预警指标，提升指标对风险识别与预警的敏锐度。还应建立完善风险评估与报告制度。

系统性风险的引发，实际上与个体脆弱性、相互传染性有关。由此，郑醒尘认为，需要重视三方面的基础工作：一是重视提高机构的抗风险能力，特别是损失吸收能力，对具有系统性重要影响的企业或机构尤其要提高监管标准要求，资本杠杆率是关键指标。二是有效管控风险传递的通道，例如对金融业务应重视集中度。遵照审慎经营原则、涉及公众利益的金融机构，应剥离高风险投资业务。三是针对道德风险，重视权责匹配。除地方政府债务风险的责任追究制度外，对于那些以行政权力干预地方银行信贷决策的行为，也需要及早完善配套制衡机制，以避免地方财政支出包袱通过信贷方式转化为银行不良贷款，消除财政风险、金融风险孳生渠道，要重点提高配套法律的实操性。

对此，霍天翔进一步补充说，各类型金融企业要强化合规发展理念，主动承担风险防控责任。强化治理机制和内控建设，规范创新行为。同时，要强化宣传教育和舆论引导，提高消费者保护意识，培育更为成熟、理性、多样化的金融投资者与风险承担主体。

郑醒尘最后强调，“需以从严为原则，配置金融市场中违规行为的法律责任。”金融市场的系统性风险背后，是巨大利益诱惑促使一些金融机构、从业人员“火中取栗”。因而，一方面需要增强制度的刚性，尽可能把部门规章上升为法律，从严从重配置违规的法律责任，增强司法实操性，以法律条规切实维护公众利益；另一方面要及时修订完善法律，弥补监管漏洞。