行政审批改革是化解过剩产能的关键抓手

行政审批改革是化解过剩产能的关键抓手

刘 诚

“去产能”是五大经济工作之首，任重道远。而行政审批改革目前取得了较大突破，为全面深化改革起到了较好的示范作用。因而，利用审批改革化解过剩产能，是一种可行的政策选择。

行政审批是中国过剩产能的制度成因

中国过剩产能有普遍性，更有特殊性。通过国际比较，我们发现两个往往被忽视或误读的事实：第一，欧美国家的工业产能利用率普遍不高，所谓国际通用的82%这一水平或标准实际上并不成立，我国过剩产能问题不宜过度夸大；第二，我国政府与美国政府在产能扩张上的作用是不同的，美国是在加强环保和技术创新以及反垄断，我国地方政府是在无底线地招商引资。事实上，中国钢铁产量占全球的一半，产能是美国产出水平的四倍。

我们的研究表明，地方政府在晋升激励下滥用行政审批是中国产能过剩的制度成因。一方面，地方官员为了获取晋升有较高的投资冲动。晋升及地区利益都与当地经济发展高度相关，地方政府具有很强的动机扩大投资规模，高投资、高税收和高就业的行业往往受到青睐。另一方面，行政审批是政府干预产能的“抓手”。中国实施偏向资本家和企业的特惠制度，地方政府往往利用行政审批来服务企业和本地经济，“包办审批”“强制许可”“特事特办”“现场办公”等现象屡见不鲜。依法许可、审批服务成为地方政府实现政治抱负的杀手锏和挡箭牌。

审批改革对化解过剩产能具有“釜底抽薪”的作用

审批机制是政府用来干预自由市场的“抓手”，审批强度代表了政府的干预程度。审批越多、越严格，政府的微观经济权力也就越大，其推动产能快速增长的能力也就越强。审批使得政府获得了推动产能增长“合法性”的自由裁量权，企业的进入和产量的多寡都成了政府可以“规划”和“控制”的，既可以直接控制企业的进入和项目的落地，也可以通过土地供应、环评等间接控制企业的成本及产量。

审批改革是破除地方政府为了晋升而盲目扩大产能的“釜底抽薪”之举，可以通过为市场机制松绑而起到化解产能过剩的效果。地方官员为了晋升而推动经济发展，会过度引入企业或项目进入部分行业。反过来说，取消审批事项的审批改革，将给予企业更多的自主权，政府即便有晋升冲动，也因为失去了审批这个“抓手”而难以干预企业，由此过剩产能将得以缓解甚至消除。

减少审批固然有助于化解过剩产能，但是审批改革这一作用是有限度的，不能将所有的审批权限一律取消。值得注意的是，地方政府过度帮扶企业进入市场的一个做法就是，无底线地降低环保、生产安全等准入标准。因此，环保等审批不能下放或取消，而是要加强。

利用审批改革推进“去产能”工作的对策建议

审批改革和市场化方式是化解过剩产能的有效途径，可以重点从以下六个方面着手。

第一，处理好改革与发展的关系，强化改革意志。做好顶层设计，协调好宏观调控政策与改革的关系，在短期的调控政策中贯彻落实长期的改革意志。面对严峻的经济形势，一些学者、媒体，甚至少数官员，经常淡化改革意志，片面强调稳增长。例如，2016年前几个月“去产能”的实招落实较少，被外界揣测为改革意志不强，钢铁价格一度出现大幅反弹，暂停产能也大面积死灰复燃。因此，需要推进改革，强化对“去产能”的决心。

第二，从审批入手规范政府行为，把市场从审批经济中解放出来。进一步大力度地取消或下放审批事项，制定审批清单和负面清单。转变、创新政府的干预方式，由直接干预企业投资行为，转变为间接引导。需要特别说明的是，审批改革的目的不是限制产能的增长，而是放开政府规制，让企业根据市场需求灵活调整生产决策。如果产能是有市场的，那么也不会是过剩的，重点是提高资源配置效率。

第三，将环保、安全等纳入官员晋升考核体系，激励官员对此进行公正严格审批。长期以来，行政审批制度改革存在两个困境：一是无法限制政府的自我授权，二是无法斩断权力与资本的两性相吸。因此，必须从官员的晋升激励上入手，引入环保等考核机制，改变官员的行为模式。同时，加强对环保、安全生产等垂直管理和审批权的上移。进而通过环保、安全等高标准排斥一些低质量企业或项目的进入，化解过剩产能。事实上，环保、安全等政府规制可能对企业有利，不要过于担心因规制而影响企业的积极性。因为这些规制可能成为已有企业阻止市场潜在进入者的助力从而巩固市场地位并增加企业收益。

第四，弱化“去产能”的政策依赖，回归市场调节。当前问题的核心不是“产能”，是“过剩”，不是要打压产能，让能力退化，而是通过产品质量升级和结构转型，寻求市场出路。因此，一方面，要淡化“产能过剩”与“去产能”等表述。过多强调“应对产能过剩”，采取各种各样的政策，但政策难以奏效，将影响政府的声誉及政策的价值。另一方面，要发挥企业家精神，发现市场潜力、技术创新、分工和市场均衡，让市场起决定性作用。

第五，具体到化解产能的具体措施，“去产能”标准要以产品质量、环保和安全为依据，并鼓励高效企业兼并低效企业。一是不能以企业设备规模来认定企业是否是落后产能，简单地认为规模小的产能更为落后。二是不能在兼并重组时一味地让大企业兼并小企业，要综合考虑企业的规模、产品结构、利润率等因素，让自生能力强的企业兼并其他企业。之前河北钢铁、山东钢铁的组建并未达到预期效果，只是几家效率并不高的企业在形式上的组合。三是加大环保、能耗、质量、标准、安全等各种门槛准入、制度建设和执法力度，严控新增产能，避免投资流入已过剩行业。

第六，“去产能”补助方案应更加慎重。财政部决定拨款1000亿元用于支持化解过剩产能工作。对此项补助方案应该持谨慎态度。一方面，要检视补助的合理性。企业因为经营不善而破产属于市场行为，无需政府托底。对补助的合理性和发放对象，一定要事先作出公正合理的制度设计。另一方面，要预判到补助对“去产能”的真实效果。要防止企业操纵盈余骗取补助，各地争抢补助，银行借补助增加信贷，进而又引发一轮投资热潮，事与愿违。还需要指出的是，对于国企的过分托底，不仅不利于国企的主动技术升级和效率提升，还将挤压民间投资及银行对民企的信贷积极性，这对于正在下滑的民间投资是雪上加霜。

作者单位：中国社会科学院财经战略研究院

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