为何和如何让“国家公园实行更严格保护”

苏 杨

为何和如何让“国家公园实行更严格保护”

苏 杨

苏杨，环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员，《管理世界》杂志社副总编辑，兼任国家发改委国家公园体制建设核心专家组成员。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

在自然保护领域进行年终盘点，首要大事就是：2016年，是中国自然保护区事业开创60周年。必须承认，相对国家的投入和各方面的破坏（例如，最近中央环保督察组对8省自然保护区督察所发现的问题），中国的自然保护区事业成就是巨大的，不仅生态系统的恢复有目共睹（不了解中国生态状况或者只有道听途说来源的读者可参见中科院地理所对三江源的评估和中科院生态环境研究中心的生态系统十年变化评估），主要的陆生旗舰物种数量都在增长（如国家林业局在全国野生动植物保护及自然保护区建设工程中确定的15个物种/种类），在目前全球物种灭绝速度加快的情况下这个成就尤显突出，2016年大熊猫的保护级别被IUCN（世界自然保护联盟）从濒危降为易危更成为新闻热点。名义保护要求最严（《自然保护区条例》几乎是世界上最严的“禁区”法），实际保护成就明显（相对全国面上情况而言，督察发现的问题瑕不掩瑜，何况作为督察依据的《自然保护区条例》的要求也有诸多不合理之处），为何中央涵盖自然保护领域的顶层设计方案（《生态文明体制改革总体方案》）中还是要求“国家公园实行更严格保护”？回答这个令人费解的问题，需要首先探讨——什么是保护？

中文的保护，对应的英语单词有Protection、Conservation、 Preservation等，这几个词在英语中含义是有区别的。大家用得最多，尤其在环境保护领域中的习惯用法是Protection ，但在生态保护中（中文政策语境下，生态和环境反而有着较明显的区别，尤其从宏观管理和部门分工角度），用得最多且很多地方从Protection改用的却是Conservation。用汉语描述一下，用在保护地上，前者可理解为“严防死守”，后者可理解为“寓保于用”（对应的英文是wise use)。

严防死守和寓保于用，哪个的兼顾面更广、获得的支持更多、技术含量更高？这方面有很多争论，可以举一个现实案例来说明：世界上规模最大、历史最悠久的政府间环保组织IUCN本身的发展史就可说明哪个“保护”才是发展方向。2016年也正好是IUCN60岁生日，在60年前，即1956年前，其名叫IUPN。C是Conservation，P是Protection，一字之差的变化对这个组织的命运影响巨大：其在改名为IUCN后，渐渐成长为全世界最大的国际自然保护组织。IUPN改名IUCN后，获得欧洲以外国际社会的更多认同和响应，因为这涉及野生动物管理的终极目标，究竟是希望野生动物都不濒危，通过合理利用获取资源反哺于栖息地及生物多样性保护中（例如北美黑熊）；还是希望野生动物都濒危，每个个体都得到极为严格的监护（例如非洲白犀）？从科学角度而言，两者不应当对立起来，两者都是野生动物管理不可或缺的组成部分。对于不濒危的种群，应当坚持合理利用，而对于濒危的种群，应当根据其保护需求进行严格管理，等脱离濒危状态成为不濒危的种群后，才考虑合理利用。

所以，关于保护与利用，尤其是野生动物的保护与利用，IUCN/ WCS1980的三条准则是：①维护关键生态过程及支撑生命的系统；②严格保护遗传多样性（多样性的三个层次之一）；③确保可持续利用（sustainable utilization）物种及生态系统。按这样的准则来看，对很多生态系统来说，没必要死守；对有些生态系统和物种来说，死守反而可能守死。例如，传统方式的稻作系统和有风水林的村落，对朱鹮而言就是更适宜的生存环境。而如果将原住民全部迁走，朱鹮的生境反而会恶化。

中央文件里的保护，到底是conservation还是protection，我们可以从两个更细化的文件中管窥：①目前的国家公园试点区，大多数面积均属于禁止开发区。但这个开发，《全国主体功能区规划》中已明确指的是大规模的城镇化、工业化建设，而非禁止利用——禁止开发区不是禁区；②《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中对武夷山国家公园试点区是这样陈述的：确保核心保护区不变动、保护面积不减少、保护强度不降低，到2017年形成突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营方式的国家公园保护管理模式。这个包括了创新经营方式的模式，显然也不是禁止利用。

放到生态文明制度建设和绿色发展的大背景下，中央文件里这个更严格的保护，更像conservation，但应是更规范的conservation、应然与实然一致的conservation（用法律术语来说，保护的目标和保护的现实分别可称为应然和实然）。如果理解了保护是conservation、wise use，就可知这个更严格的保护并非更严的防和更死的守，而是在细化保护需求的情况下采取更精准、执行更有力（从全民公益的角度来看也是更有利）的管理（包括保护和利用）。

而且应该看到，在整合建立国家公园的过程中，的确有不少被整合进来的区域需要实行比原来更严格的保护管理：即与自然保护区属于同一个生态系统但原来没有被纳入的新增区域以及其他类型的、保护强度较低的保护地。这样的区域，在已经批复的9个国家公园体制试点区中有多处。例如，夹在武夷山风景名胜区和自然保护区中间的九曲溪上游地带，原来保护强度不高由乡镇政府管理的九曲溪上游两岸（属于世界遗产范围），要按照国家公园的要求实行更严格的管理，且要将管理权统一到武夷山国家公园管理局。

从保护的真实含义和国家公园整合的某些区域需要更严格的保护管理这两方面来看，国家公园的确需要实行严格保护。但在《自然保护区条例》已经有这么高绝对保护要求的情况下，对本来就与自然保护区在资源性质和保护强度上存在差别的国家公园——为何还需要“更”严格的保护？

这个“更”，显然是相对原有的保护而言的，而目前的9个国家公园试点区的面积主体是自然保护区，所以这个更严格在一定程度上也是相对自然保护区而言的。

应然而言，对保护地（或叫文化与自然遗产地）保护，我国目前已有四部法律法规：《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《文物保护法》和《历史文化名城名镇名村条例》。仅就字面而言，中国对保护地的保护要求之严是世界少见的，中国的《自然保护区条例》堪称条文上世界最严苛，甚至还有《自然保护区条例》中“禁止任何人进入自然保护区的核心区”这样既不合理也难操作的规定（换言之，原来我国相关法规中的保护，更多地体现为“严防死守”的内涵）。单从保护需要来看，这样看似最严格的保护条文的确世界最严苛，但却不见得合理——朱鹮的例子已经说明在有些情况下甚至不利于保护。

这方面的不合理，在自然保护领域被提及较少，有必要从自然保护区分区管理上追根溯源。我国的自然保护区在规划上按照国际人与生物圈计划建议的核心区、缓冲区和实验区三区划分法，这是生态学界许多人认为自然保护区已经权衡了多方面需要、其保护已非严防死守的认识基础。但是，《自然保护区条例》罔顾了各种类别的自然保护区资源性质和承担的功能并不一样，中国已有的自然保护区甚至可以对应IUCN保护地分类体系下的多种类型；而且，自然保护区形成有效的空间管制，从本质上说是基于管理目标对具体的土地利用方式进行限制，以实现生态、社会、经济综合效益的最大化；而现实中的自然保护区规划，仍然缺乏对生态系统结构和过程的认识，缺乏对以土地权属为代表的社会经济限制的统筹考量。例如，《自然保护区条例》“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”这样的“一刀切”规定，就与某些情况下生态保护的需要脱节。这主要是许多保护物种与适当范围、适当方式、适当强度的生产形成了类似“共生”的关系。在有这样的人地关系的区域，杜绝人类的活动，反而不利于保护。对目前三区划分基础上最严格的保护存在的问题，可以按照学术论文的习惯做个观点综述：首先，不同分区的管理目标笼统甚至不符合实际；其次，在分区方法上大多重视从个体出发，缺乏在生态系统层面的考量，也没有明确的参数来判定更准确的分区边界。所以，尽管很早就有学者本着从自然保护区设置地点的特色出发，对笼统的分区定义进行功能细化，但对主要保护对象的保护需求和原住民的发展需求认识不清、考虑不足，并没跳出三区划分的思路。之后的学者尽管还是在三区划分的思路下，但是逐步跳出了名称的桎梏，更多考虑到生态系统动态的发展和与人类活动的关系，开始从资源经济学考量自然资本的利用，对核心区的理解也从严格保护逐渐走向包含一定文化多样性和自然资源传统利用方式的多样性的保护，考虑特殊生境（对干扰）的需求，认为核心区可以允许存在与保护需求相适应甚至有利于保护的低强度人类活动（参考朱鹮保护的例子）。有专家提出自然保护区面积和边界的确定需要在保护对象和社会经济发展水平两个方面着手，在理论上，要考虑集合种群理论、景观生态学理论与岛屿生物地理学的结合，加强种群生存力分析，重视植物的演替和抗干扰等时空规律和动物活动区大小。这种对保护对象时空动态的关注也说明有效的空间管制重视动态属性，而细化保护需求的一个关键原因也是因为笼统的保护没有考虑动植物的适应性和保护需求的动态变化。只是，迄今为止上述对自然保护区功能分区的认知的演变在实践上尚未形成一套完整的、跳出功能区定义在先的指导框架。

从管理规则角度来看，目前的认识还未达到根据保护需求精确管理，实现均衡发展的水平。在国家公园相关文件出台的过程中，甚至有文件提及“国家公园实行最严格保护”（幸好没出台），且这种保护还是严防死守的保护。从学术研究和国外经验来看，保护则要相对保护需求而言，“用力过猛”的绝对保护不仅难以实施或持续，甚至可能有害。这方面的问题并非中国独有，法国的国家公园体制改革就是从法律纠偏开始。法国1963年建立第一个国家公园，也基本套用美国式的中央垂直管理、采用很严格也很脱离社区的保护，结果，名义太严格的保护，却成为地方的包袱。保护从有利看护变成居民包袱，最后还会有碍保护——因为难以形成合力。其从2006年开始的国家公园体制改革，就很注重保护利用兼顾，并实现了“保护好了、要有效益”——通过保护地友好和社区参与基础上的国家公园产品品牌增值体系，实现了周边的绿色发展。

当然，中国的情况，并非法国当初那样过严的保护。与条文上世界最严苛对应的是——实践里犯法最随意，而且，最常见的情况是法人犯法。之所以有法人敢犯法且普犯法、屡犯法，我们必须认识到《自然保护区条例》中的阿喀琉斯之踵。最严的条例，却仍然逻辑不能自洽，给地方留下了两个口子：①“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”；②自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。这两个口子，给世界各国最严的《条例》留下了两个“嘴严”的经典案例：水里的长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（以下简称长江保护区）和山里的卡拉麦里山自然保护区（以下简称卡山保护区）。

前者是过去十年环保非政府组织的重要舞台——政府非法只好非政府来依法了。长江保护区和小南海水电站项目在2006年狭路相逢，到2016年正好十年。其所保护的物种，是长江生物多样性完灭密西西比河的主要依据所在：主要保护对象为白鲟、达氏鲟、胭脂鱼、岩原鲤等七十多种珍稀特有鱼类及其栖息生境，其中白鲟、达氏鲟、胭脂鱼等都是适应流水环境的洄游鱼类，需在较长的自然河道里生活、繁衍；包括圆口铜鱼、长薄鳅在内的众多经济鱼类的鱼卵，则要在流水中漂流足够长的距离才能孵化。显然，这个保护区的长度必须满足主要保护物种的生存繁衍需要，不能缩短。原国家环保总局2005年对溪洛渡等水电项目的环评批复文件中已明确要求：保护区内不再进行水利水电的开发。这个是日后环保系统大部分人的基调，所有叫停和保护的支撑，均援引这一条。然而，自然保护区主管部门也不能主管保护，很快就有媒体曝光：2008年3月，原国家环保总局和重庆市委、市政府的《会谈纪要》中明文，对于小南海水电项目，国家环保总局将以积极促成的态度认真研究，近期组织鱼类保护论证，为最后的决策扫除障碍。换言之，依法保护成了障碍？不到三年，2011年1月，环保部就公示长江保护区的面积调整获得国家级自然保护区评审委员会的评审通过，缩小了1460.4公顷。在自然之友等多个非政府组织依法申请信息公开时，环保部不公开的理由之一是调整申请是由农业部向国务院提出的……

而山里的新疆卡拉麦里山自然保护区则是六十年自然保护区事业中的奇葩：全国第一个国家级牌子给了不要的单位，连续六次调减保护区范围和面积的单位。卡山保护区是我国西北重要的荒漠生态系统和荒漠有蹄类野生动物保护区国家重点生态功能区，还担负着遏阻新疆第二大沙漠古尔班通古特沙漠向东扩张的生态重任。但在地方压力下，保护区面积在过去十年内接连六次遭到调减。***同志说“严守生态红线不能越雷池一步”，那里被一步步突破，雷池的残破几近雷人：不仅总面积被削减近1/3，且被开膛破肚，连保护区管理局所在地都被调进了工业开发区。面积调减，已完全破坏了卡拉麦里山自然保护区的完整性。在“让出”的区域上建成的“准东煤电煤化工产业带”完全切断了野生动物南北迁徙的路线，导致它们无法安全越冬。卡山保护区只是省级自然保护区，新疆自治区就可以决定其面积的调减。2004年，卡山保护区冲破阻力再次申请晋升国家级自然保护区，并通过国家林业局和国家级自然保护区评审委员会评审，已经进入公示阶段。但由于遭自治区相关部门和所在地州反对，保护区自行放弃。这是因为升格后，自治区就无法随意调减了。

从这两个有些极端的例子可以看出，现实情况下自然保护区的问题，还根本谈不上是对保护内涵理解的不同：长江保护区这种状态的保护，不是wise use，更像wild use；而卡山保护区则是一种极致——wicked use。当然，像卡山保护区这样大逆不道的乱来只在少数自然保护区中存在，中央环保督查组发现的多数自然保护区的违法开发活动，只是在打擦边球。之所以到处都在打擦边球，有两个原因：首先是因为我国整体上还是“共搞大开发”的制度环境，以经济建设为中心，自然保护要配合经济建设；二是因为中国的多数自然保护区是在“早划多划、先划后建”方针下建起来的，这种方式虽然完成了善莫大焉的抢救式保护，但也将数以百计既不符合IUCNⅠ类保护地标准的保护地划入高级别自然保护区，本来就不应该按照《自然保护区条例》来管理、本来就不该实施《自然保护区条例》那样的严苛保护。例如，承德塞罕坝的飞播林，也被划为国家级自然保护区。地方政府当初抢着要保护区数量这样的政绩，开发时才发现自然保护区是包袱，然后就“法人犯法”。如果管不了可以“完整性破坏”的法人，山水林田湖就有可能成为一个受害共同体，都像这样乱来，绿水青山肯定会变成死水荒山。也因此，2013年12月2日，国务院以国函〔2013〕129号印发《国家级自然保护区调整管理规定》，比2002年1月29日国务院批准的原环保总局《国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定》在操作上更严格了，还专门规定“确因国家重大工程建设需要调整保护区的，原则上不得调出核心区、缓冲区……除国防重大建设工程外，国家级自然保护区因重大工程建设调整后，原则上不得再次调整”。

对自然保护区来说，下一步，应该是该严格的保护区强化管理，该调整的保护区则不必“死要面子活受罪”，转成其他类型的保护地。既然这样，——为何要用国家公园来实施最严格的保护？

这个问题确实给自然保护学者带来很多尴尬，毕竟其混淆了IUCN保护地体系中自然保护区和国家公园的角色。但在中国国情下，这不是学术问题，而是不二选择。全面理解保护和国家公园需要更严格的保护后，可以认为：对名实不符的protection，要摒弃或调整；而对符合保护需要的conservation，当然要严格执行。这种更“严格”，指的其实是名副其实的conservation。但长江保护区和卡山保护区的wicked use虽然极端，却不是个案，2016年对8个省的自然保护区督察中均发现存在违法的开发，就不仅说明《自然保护区条例》中有不合理之处、更说明《自然保护区条例》的执行保障制度有严重漏洞。一言以蔽之，目前的制度环境下，自然保护区无力实现名副其实的conservation。本来应该保护（protect）强度低于自然保护区的国家公园（基于IUCN保护地分类体系标准），却因为中央重视程度更高、配套制度可能建设得更好、生态系统更完整（整合了分散的保护地）而可能将相关规定执行得更好。即使说按 protect的标准看，国家公园也可能比自然保护区做得更好。

如果从conservation的意义来看，国家公园的功能更多，将自然保护区转变为国家公园，才能使conservation相对protection的内涵差别全面体现出来，这也是俄罗斯部分国家公园脱胎于自然保护区的经验。但如果只是从protect的角度来看“更严格的保护”，从实践来看，自然保护区的保护力度不够，不是设置的问题，不是无“法”的问题，而是在土地资源权属部分旁落且生态文明八项基础制度没有普遍建立（尤其关键的自然资源资产确权制度和领导干部政绩考核和离任审计制度）没有普遍建立的情况下执法不严、作为不够而地方政府又形成了“共搞大开发、不搞大保护”制度环境的结果。

还应该看到，要使保护区管理局真正成为保护的法人而不是像现在这样对开发的法人无法，除了改变外部的法人犯法制度环境，保护区管理系统自身的不足也是其难以应对的体制成因：多数自然保护区管理机构集行政、事业和企业职能于一身，政企不分、事企不分。就以管理最规范的林业系统保护区来看，这方面2015年的情况仍然如表1所示：

机构如此，人员、资金的情况也相仿：目前全国各级各类自然保护区专职管理人员约4.5万人，其中专业技术人员约1.3万人。大部分省级以下自然保护区机构建设不能满足实际需要，有的甚至没有专门管理人员。部分地方对国家级自然保护区的生态保护补偿资金尚未到位，对自然保护区的相关支持资金分散。即是说，保护区管理机构尚在“衣食住行没解决”的“谋生”阶段，权、钱保障都还有很大的制度空白，如何能奢望权责对等？实现wise use就更是痴人说梦了。

无论国家公园还是自然保护区，要改变现状，真正实现更严格的保护，必须依托配套制度且使措施细化到操作层面，才可能使更严格的保护落地。如《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中就规定：在与相关规划充分衔接的基础上，将生态系统保护和生态功能恢复任务落实到具体区域和具体地块，到2017年基本形成涵盖全省各类生态保护系统、管理有机衔接的生态管控格局，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，扩大自然保护区面积。而这个方案中其他的保护行为，更是完全从操作层面提供制度保障。如对基本农田的保护，就规定“同步开展永久基本农田、城市开发边界划定工作，按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，将大城市和特大城市周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，并落地到户、上图入库，严格实施永久保护，确保面积不减少、质量不下降、用途不改变”。这样的规定，国家公园和自然保护区也同样需要。如果从自然资源资产确权开始到领导干部政绩考核都建立了生态文明基础制度，再有一张蓝图划定边界、多规合一暨审批合一等操作制度保障，无论是protection 还是conservation，都可能根据保护地的实际保护需要落地。

六十年的中国自然保护区发展史，实际也印证了只有这样的配套制度建设才能确保更严格的保护。例如，在土地权属、执法权、资金机制以及管理能力建设等方面较好的林业系统，其自然保护区的管理的确属于十几个自然保护区管理系统中较好的（虽然这种“较好”按照国际水平来看仍有提高的空间）。仅从野生动物的管理来看，国家林业局确定的15个（类）旗舰物种，绝大多数正是主要依托自然保护区的就地保护获得了数量逆转（大熊猫、藏羚羊）甚至起死回生（朱鹮）。

表1 林业系统自然保护区管理机构建设情况

国家公园尤其是全面体现了生态文明八项基础制度的国家公园体制可以解决自然保护区的一些问题，如碎片化管理、相关制度不支持、管理机制有漏洞等，但不能将其替代，不能将执法不严、工作不力的问题都通过建成国家公园来解决。在保护地中，国家公园只是龙头而非一切，国家公园体制才是整个保护地体系的基础。即不仅仅是“国家公园实行更严格保护”，而是国家公园体制可平衡保护与发展的关系、实现更严格也最精确的保护。（可参看载于2016年第7期《中国发展观察》的拙文《国家公园体制试点是生态文明制度配套落地的捷径》）

明晰了国家公园为何和如何实行更严格的保护后，就知道在目前的中国国情下，建立国家公园体制是比建立国家公园更迫切的事，只有成龙配套的国家公园体制才能使生态文明八项基础制度在资源条件最好、保护需求最强烈的地方优先落地，才能使整个保护地体系在权、钱上有制度保障，才能使碎片化且分散管理的各类保护地能共同获得制度保障。当然，从操作角度看这样的“实行最严格的保护”，前提是“整合设立一批国家公园”，这个整合实际上包括了空间整合和体制整合。具体参见下一篇《整合设立国家公园为何如此难“整”》。

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