关于“十三五”进城落户任务分省分解的讨论

刘 敏 顾 严

关于“十三五”进城落户任务分省分解的讨论

刘 敏 顾 严

户籍人口城镇化率及其与常住人口城镇化率的差异现状

（一）户籍人口城镇化率：低于全国平均水平的有15个省份，除浙江和福建外均为中西部地区

从户籍人口城镇化率的现状看，上海、北京、天津三个直辖市处于第一梯队，2013年户籍人口城镇化率均在60%以上，其中上海市户籍人口城镇化率达到90%；广东、江苏、黑龙江、辽宁、吉林五省处于第二梯队，户籍人口城镇化率高于全国平均水平，2013年在45%-60%的区间范围；内蒙古、山东、海南、重庆、陕西、青海、宁夏、新疆八省（区、市）处于第三梯队，户籍人口城镇化率与全国平均水平大体相当；河北、山西、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川、贵州、云南、西藏、甘肃15省（区、市）处于第四梯队，户籍人口城镇化率显著低于全国水平，其中广西、西藏和贵州三省（区）长期低于20%。

（二）户籍与常住人口城镇化率之差：高于全国平均水平的主要是中部六省，以及东部的津浙闽三省市

从户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差异看，上海是唯一一个户籍人口城镇化率高于常住人口城镇化率的省份；东北三省和西北五省区的户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差值，小于全国平均水平；户籍与常住人口城镇化率的差值较大的区域，主要集中在山西、河南、安徽、江西、湖南、湖北等中部省份；天津、浙江和福建三个东部省市，也呈现户籍与常住人口城镇化率的差值大于全国平均水平的特征。

“十三五”时期户籍人口城镇化率变动的高中低方案

（一）高方案：按45%的户籍人口城镇化率目标推算，“十三五”需进城落户7885万人

按照2020年我国总人口14.2亿、户籍人口城镇化率45%的目标测算，2020年我国城镇户籍人口要达到6.39亿。2015年年底，我国城镇户籍人口约为5.485亿人，也就是说，“十三五”期间需要增加9050万人的城镇户籍人口。根据联合国《世界人口展望》的中值估算，“十三五”时期中国城镇人口年均自然增长率为0.3%。扣除城镇户籍人口自然增长，约需要实现7885万人口进城落户。

图1 全国分省户籍人口城镇化率（2013年，%）数据来源：根据《中国统计年鉴》有关数据计算并绘制

图2 全国分省户籍与常住人口城镇化率差异（2013年，%）数据来源：根据《中国统计年鉴》有关数据计算并绘制

（二）低方案：按照国办“1亿人”落户方案，“十三五”累计转户6500万人以上

根据《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72号）设定的目标，“十三五”期间，年均进城落户1300万人以上，即累计6500万人以上转为城市户口。

（三）中方案：按各省份既有趋势外推，“十三五”进城落户7021万人

2001-2013年，全国户籍人口城镇化率平均增加0.77个百分点，31个省（区、市）户籍人口城镇化率平均增加0.12-1.98个百分点不等。按照各省域的户籍人口城镇化率平均增加百分点推算，“十三五”期间全国预计可实现7021万人进城落户。我们把7885万人的落户目标称为高方案，把6500万人的落户目标称为低方案，把按照既有趋势外推得到的7021万人的落户目标称为中方案。

中方案显示，东部地区吸纳进城落户4808万人，占全部进城落户总人数的67.8%；中部地区落户620万人，占8.8%；西部地区1395万人，占19.9%；东北地区199万人，占3.5%。吸纳进城落户人口较多（200万人以上）的省份，以广东、江苏、山东、上海、北京、浙江、福建等东部省市为主。近年来比较深入地融入城市群建设的一些中西部省份也表现出较大的户籍人口增长空间，如河北、四川、云南、重庆、陕西等。同时，按照既有趋势，“十三五”时期我国户籍人口城镇化率的省域分异程度将进一步拉大。

高方案和低方案各自对应的五种情景

（一）“地域均衡”情景：各省份户籍人口城镇化率以相同幅度提高，省际间差距基本不变

为了确保省际间的差距不扩大，这里设定一个“地域均衡”情景，即全国31个省（区、市）的城镇户籍人口以等比率增长。若要实现2020年进城落户6500万人的低方案目标，户籍人口城镇化率需要在“十三五”期间年均提高0.84个百分点；要实现到2020年进城落户7885万人的高方案目标，户籍人口城镇化率则需要在“十三五”期间年均提高1.02个百分点。

在“地域均衡”情景下，东部地区仍然是吸纳进城落户人口的“主战场”，占比为49.8%，比趋势外推的情况下有所下降；中部地区表现出了强劲的动力，占比为18.2%，比趋势外推的情况提高了近10个百分点；西部地区和东北地区分别占21.7%和10.3%，所占比例也有所提高。低方案中，吸纳落户200万人以上的省市包括广东、江苏、山东、浙江、北京等东部地区，以及河北、四川等中西部城市群地区；新进入的省份主要是城镇人口现状规模较大的辽宁、上海、河南、湖北、黑龙江等省市。高方案中，既有趋势外推情况下表现出较好趋势的陕西和福建，也有新进入的湖南和安徽。

（二）“两率”缩差情景：户籍与常住人口城镇化率差距较大的省份加快缩小差距，省际间差异缩小

考虑到应缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距，我们进一步设定“两率”缩差的情景。让户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率、但大于全国差距的地区，按照“十三五”期间“两率”缩差两个百分点的幅度来提高户籍人口城镇化率；让户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距小于全国差距的地区，按照年均增长率1.22%或1.47%的速度来提高户籍人口城镇化率，以实现2020年进城落户6500万人或7885万人的目标。

在“两率”缩差情景下，东部、中部、西部和东北地区吸纳进城落户人口的比例分别为33.8%、41.1%、20%和5.1%。显而易见的是，“两率”现状差距比较大的中部地区，在缩差的情景下需要承担更重要的落户任务。吸纳落户200万人以上的，主要是河南、湖南、安徽、湖北、江西、山西等中部省份；广东、浙江、福建、江苏、山东等东部省份仍然要发挥重要作用；广西、贵州、重庆等西部省份也有明显的积极作用。

（三）“财力支撑”情景：人均可支配财力越充足，承担吸纳进城落户任务越多

考虑到财政成本因素，在研究中我们设定了“财力支撑”的情景——重点考虑本级政府的可支配财力，即现行法规和财政体制下，各省份全口径财政收入，减去上解中央的部分，再加上中央给付的税收返还、补助及其他转移支付。以2015年人均对应本级政府可支配财力水平最低的贵州省为基准，按照其他30个省（区、市）人均对应本级政府可支配财力与基准水平的倍数关系，统筹分配进城落户任务。

在“财力支撑”情景下，东部、中部、西部和东北地区吸纳进城落户人口的比例分别为43.4%、13.2%、31.6%和11.8%。与“两率”缩差的情景相比，东部地区由于人均可支配财力比较雄厚，占比有所回升。吸纳200万人以上省市的主要有上海、北京、天津、江苏、广东、山东；西部地区和东北地区由于获得了较多的中央转移支付，占比有大幅的提高，吸纳落户潜力较大的包括青海、新疆、重庆、内蒙古、宁夏、陕西以及辽宁、黑龙江、吉林；中部地区受可支配财力弱的影响，占比明显下降。

（四）“两化”协调情景：工业化率相对于户籍人口城镇化率更高的省份，承担更多的进城落户任务

根据户籍人口城镇化与新型工业化的关系，设定 “两化”协调情景。考虑以工业化率与户籍人口城镇化率的比值，以此测度新型城镇化与新型工业化的协调关系。让工业化率与户籍人口城镇化率的比值明显低于0.9的地区，户籍城镇化率放缓提高；让工业化率与户籍人口城镇化率的比值在0.9-1.1范围内的地区，按历史趋势提高；让工业化率与户籍人口城镇化率的比值高于1.1的地区，加速提高。户籍人口城镇化率放缓或者加速提高的程度，按照各省（区、市）工业化率与户籍人口城镇化率的比值，占31个省（区、市）工业化率与户籍人口城镇化率比值之和的比重数确定。“十三五”总目标除去按历史趋势提高的省（区、市）进城落户总人数后的数值，即为余下省份进城落户的总目标人数，按前述户籍人口城镇化率放缓或者加速提高的程度，分别承担任务。

在“两化”协调情景下，工业化率与户籍人口城镇化率相对协调的东部地区和东北地区，承担的落户任务有所下降，占比分别为28.8%和6.6%；工业化和城镇化协调关系较差的中部和西部地区，落户任务变得很重，占比分别为28.4%和36.2%，其中西部地区任务尤为繁重，而且中西部地区合计占比接近2/3。

（五）“劳动力非农化预期”情景：扭转二三产业就业占比低于户籍人口城镇化率的局面，让二者更加协调

根据户籍人口城镇化与非农化就业的关系，设定“劳动力非农化预期”情景。我国31个省（区、市）的劳动力非农化率（二三产业就业占比）与户籍人口城镇化率的比值普遍低于0.6，劳动力的非农化与人口的城镇化不甚协调。以二者相互协调为考量，计算2013年31个省（区、市）非农化率与户籍人口城镇化率的比值，根据该比值大小以及年末的城镇户籍人口总量，统筹分摊“十三五”时期进城落户任务。

在“劳动力非农化预期”情景下，东部地区重新成为吸纳进城落户的“主战场”，占比为49.8%；中部、西部、东北地区分别占比21.9%、20.4%、7.9%。东部的广东、江苏、山东、浙江、北京、福建、上海，中部的河南、湖北、河北、湖南，西部的四川，东北的辽宁等，在低方案中吸纳进城落户人数都超过了200万人；在高方案中，陕西和安徽两个省份吸纳进城落户人数也都超过了200万人。

“十三五”吸纳进城落户的重点地区

（一）从现状看：户籍人口城镇化率较低且与常住人口城镇化率差距较大的十个省份

从现状看，户籍人口城镇化率比较低（低于全国平均）、并且户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比较大（高于全国平均）的10个省份，可以作为“十三五”吸纳进城落户的重点地区。按照“两率”的差距排序依次是：浙江、福建、湖南、广西、安徽、江西、贵州、河南、湖北、山西。

这些省份又可分为三类：第一类是浙江、福建这两个东部省份，其常住人口城镇化率较高，但户籍人口城镇化率过低，财力较为雄厚，最应该加快消化存量转移人口、加快吸纳已经进城的农民工落户；第二类是广西、贵州这两个西部省份，经济发展水平较低，常住人口城镇化率也较低，需要加快推进城镇化，做大承载转移人口的产业载体；第三类是湖南、安徽等六个中部省份，其户籍和常住人口城镇化率都不高，并且两者差距较大，需要在同时推动常住化和户籍化这两个进程中，更加注重以人为本和城镇化的质量。

（二）从四大板块未来趋势看：东部是主战场，中部重点挖潜

在按外推趋势的中方案下，东部地区吸纳进城落户的占比超过2/3，显然具有“主战场”的特征。从四大板块五种情景的平均水平看，东部、中部、西部、东北地区“十三五”吸纳进城落户人口的占比分别为41.1%、25.2%、25.4%、8.3%。与趋势外推的情况相比，东部地区的占比明显下降，但仍为“主战场”；中部地区的占比大幅上升，建议作为重点挖潜的地带；此外，西部地区和东北地区的占比也有所提高，需要在现有基础上，进一步承担一定的新落户任务。

（三）从省域层面的趋势看：东部是粤鲁江浙，中部是豫湘徽鄂

从吸纳进城落户人口的绝对数量看，广东、山东、江苏、河南、浙江、湖南、安徽、湖北等应为重点省份。按趋势外推的中方案，这八个重点省份“十三五”时期可吸纳3500多万人落户，占比为50.4%；按照低方案和高方案的五种情景平均水平，占比为41.3%。可以说，着力推进这八个重点省份的户籍制度改革和配套制度完善，就能够完成“十三五”全国落户任务的“大账”。

作者单位：中国宏观经济研究院社会所

表1 “十三五”进城落户的分省分地区情景