中国铁路改革顶层设计构想

◎ 周新军

中国铁路：改革重启正当时

铁路系统的诸多体制弊端由于一连串发生的铁路新闻事件暴露无遗，重启铁路管理体制改革的呼声再度高涨。处在新十字路口的中国铁路，何去何从？是继续在计划体制内留存，做一些改良，小打小闹，隔靴搔痒，还是痛快淋漓地打碎长期桎梏的体制框架，改头换面？这不仅是普通百姓所要关心的问题，更是决策高层必须面对和需要认真解决的重大问题。铁路管理体制改革无疑成为“十二五”时期中国改革的重要任务之一，必须要有一个重大的实质性突破。从某种意义上看，这或许会成为重启中国新一轮整体改革的发动者。

铁路管理体制多年来备受责难，权力高度集中，存在政企不分、政事不分、政资不分，半军事化、全封闭式的管理模式，等等，这些鲜明的特征俨然使铁路成为一个相对独立的“铁道王国”，而与中国市场经济的氛围格格不入。相对于中国的整体改革和其他垄断性行业改革，铁路改革已大大滞后，中国铁路亦被称为计划经济的“最后一块堡垒”。加快铁路管理体制改革的步伐，几乎已成国人共识，难的是如何加快改革、何时正式启动改革、怎样持续进行改革，至少目前为止还没有形成共识，加上铁路改革的复杂性、艰巨性和高风险性，更加大了铁路改革的不确定性。正是由于这些不确定性因素，使得既往的许多铁路改革举措始终游离于市场化的边缘和铁路现有体制的外围，改革收效甚微；同时，也使得曾经尝试的深度改革和“攻坚战”如网运分离无疾而终。“铁老大”已成为中国体制改革的一个“老大难”问题。显然，在重启铁路管理体制改革之时，要攻破计划体制筑就的“铜墙铁壁”，必须要有攻坚的锐器，常规武器很难奏效。

笔者认为，只有坚定地从中国铁路改革的顶层设计入手，才能真正实现铁路政企的初步分离直至完全分离，在此前提下，进一步推动其他层次的改革。国外铁路改革是在理顺顶层关系的基础上遵循一定的模式展开企业重组，而我国过去的铁路改革试图跨越这一重要阶段，借鉴某种模式或者综合几种模式，通过引入竞争机制来解决铁路体制、管理模式和成长性等问题，在改革路径选择上无疑是本末倒置的。在中国铁路运输资源仍处于短缺的背景下，任何超越铁路发展阶段的重组方案必然会使铁路改革走入迷途，而使改革变得步履维艰。

中国铁路改革顶层设计构想

（一）改革应坚持的原则

由于中国铁路所具有的特殊复杂性，中国铁路改革应采取积极稳妥、渐进式改革的方针。在改革中应把握以下原则：

1.在充分考虑铁路运营安全的基础上，兼顾铁路的社会公益性和运输企业经营效应性，认真权衡改革的风险和收益，构建适应中国国情的铁路管理体制。

2.借鉴世界各国铁路改革的经验和教训，综合各种改革方法和措施，形成富有弹性和分步走的改革方案。先期改革方案设计应相对简单且容易操作，不宜过于复杂，以迅速形成共识，避免陷入无休止的争论，影响改革的启动。

（二）改革的目标取向

中国铁路改革具有多重目标，因此，需要分解，以适应每一个改革阶段的要求。大致可分为两个层次的目标：

第一层次，通过改革，实现政企分离，厘清国家与铁路的关系，解决铁路更好更快的发展问题；

第二层次，通过改革，厘清铁路内部利益主体之间的关系，建立适应市场竞争需要的运输服务管理体制。

最终的目标取向是要形成政府引导、行业监管、运输企业自主经营、社会参与评价的铁路运输经营服务管理体制。

（三）改革的突破口

针对第一阶段的改革目标，铁路改革突破口的选择要从顶层设计入手，重点设计铁路高层管理体制模式，对铁道部进行重组或分拆，才能真正实现政企分开，进而推动铁路综合性改革。

以往的改革在突破口的选择上犯了致命的错误。首先，试图以投融资体制改革为切入点，通过产权的改造实现铁路系统“公司化”，让行政部门解体，或回归到相关监管部门，实际上很难奏效。铁路投融资体制的改革虽然取得了一定的成效，初步实现了融资渠道的多元化，但在高度集中的体制背景下，社会资本的进入显然很难触动铁路过于庞大的垄断势力，无法形成以所有权变动倒逼铁路体制改革的局面；其次，以转变企业经营方式为突破口只能使政府适度放松对企业的干预，无法撼动政企合一的体制框架。

（四）改革的重点

从短期看，中国铁路改革的重点是政企分开，解决铁路发展问题。政企分开的重点是要解决铁路建设、铁路运营、铁路监管“三合一”的体制，形成相对独立、相互协作的体制框架。同时，铁路运营要解决国家政策性补贴和铁路运输企业经营性亏损之间的关系。

从长远来看，铁路改革的重点才是网运分离或合一的模式对铁路运输企业进行重组，打破垄断，形成铁路公司之间的有效竞争。只有当铁路运输资源从短缺型转为过剩型时，这时候引入竞争机制，打破垄断，才能成为铁路改革的重点，这也是国外铁路改革所证明了的。

（五）改革时机的选择

铁路管理体制攻坚改革一直未曾启动，有多方面的原因，其中之一是对选择时机没有绝对的把握。在运力不足的情况进行改革，可能会因谈判交易成本的加大而导致运力的进一步下降，进而导致运输效率下降，影响货运和民众出行，招致国民不满。经过近几年大规模的铁路建设，估计到2013年，铁路中长期路网规划中的主要干线基本上已接近完工，一旦这些干线正式投入，将会释放数倍的运力，从而会大大缓解客运“一票难求”、货运“一车难求”的局面。届时铁路总里程将达到11万公里左右。铁路运输市场的形势将发生根本性的改变，由铁路绝对的买方市场转向卖方市场。而这一年也正是政府换届之年，新一届政府正好履新，这时正是对铁道部进行政企分开的恰好时机，不容错过。

（六）改革的发动

铁路改革必须由国家主持和干预，实行自上而下的改革，这已经是世界各国的共识。因此，中国铁路改革需要中央政府高层来推动，“政企分开、政资分开、政监分开”方案设计是对中央政府智慧的考验，绝不能指望铁道部会主动进行政企分开的改革。不管是改革力度最大时期的网运分离，还是后来以发展替代改革时期的主辅分离，都没有触动改革的重点和根本性问题，因而铁路改革也很难收到实际性的效果。这也说明中国铁路改革不可能像中国农村改革一样，可以从下而上进行。原因在于：首先，在绝对的卖方市场条件下，铁路并没有因为亏损而运营不下去，因此，只要能维持一天，这个系统就没有改革的紧迫感、积极性和动力；其次，铁路是独家垄断性经营，尽管没有其他行业收获的可观利润，但当权者仍可借此获得各种灰色收入，而铁路职工仍可享受低工资基础上的相对高的福利。而当时中国农村改革不同，不改革，农民就会饱受饥饿，就会永远没有出路。因此，农民有积极性进行改革。

中国铁路改革主要内容

由于长期受计划经济的影响，中国铁路改革是综合性的全面改革。从整体来看，铁路改革的内容主要包括：

（一）行政管理体制改革。从世界各国铁路行政管理体制来看，除了铁路十分落后的印度仍然保留了铁道部，政企高度合一之外，其他国家都早已实现了政企分开，并在这一前提下进行企业重组的。因此，中国铁路改革所面临的首要问题是实现政企分开，明晰国家与铁路部门之间的关系，以及铁路内部各利益主体的权责利关系。

首先，对铁道部进行改组，将其拆分为副部级建制的“铁道管理局”（或称为“铁路管理委员会”、“铁路监督管理委员会”）和铁路运输总公司，构成铁路管理体制框架的第一层级。前者隶属国务院，可以先不考虑将其纳入交通部管理，待条件成熟时再行并入。其主要职能承担行业规划、法规制定、安全管理、市场监管和公共服务。后者归口国资委管理，按照现代企业制度的要求，改制成为集团公司，建立董事会、监事会等相应机构。

其次，对铁道部下属单位进行归并，作为铁路运输系统的二级管理单位。目前铁道部直管下属单位分为部机关、事业单位和企业单位三大类。其中部机关单位18个、企业24家（包括17个铁路局和一个铁路集团公司，共18家）和事业单位22家。部机关单位按照职能分工分别归并铁道管理局和铁路运输总公司管理。企业和事业单位先按照运输主业和辅业分离的原则进行剥离，运输主业按照职能要求分别划入铁道管理局和铁道运输总公司。剥离出去的单位借鉴其他部委撤并办法进行归口管理，如中国铁路文工团可参照原煤炭部的中国煤矿文工团的归口办法，等等。

政企分离后，国家把铁路经营权完全交给运输企业，使运输企业能够顺利成为市场主体，从而实现政府管理与企业经营分离的目标。然后由国资委组成相关机构对铁路运输总公司下属未改制企业进行清产核资，明晰产权，之后这些企业按照现代企业制度要求转制为集团总公司的子公司，拥有一定的定价权、调度权和管理权，自负盈亏、自我发展。

为了保证铁路的运营安全，现行调度权限在改革初期可维持不变，以保持效率，降低交易成本。

第三，在现有中国铁路建设投资公司的基础上成立国家铁路建设投资公司，负责国家铁路的投资建设。世界铁路发展史证明，“铁路根本就是国家的产物”，尤其是在现有的投融资环境条件下，国家应承担起加快建设铁路的重要职责。未来国家铁路投资主要资金构成应该是国家投资、地方政府投资和铁路运输总公司投资的集合，形成国家建设、企业运营、行业监管分离的管理框架。

（二）运价改革。运价改革关系到铁路运输企业的根本利益。考虑到铁路运价改革涉及面广、社会关注度高，初期改革完全放开，实行市场定价，存在比较大的难度和社会抵触情绪。但可在确定铁路运输经营“保本、微利、负税、还贷”原则的基础上，允许铁道运输总公司对部分价格开放的产品运输和已经形成多种运输工具充分竞争地区的铁路运输，实行国家确定基准运价、在一定幅度内浮动的办法。对于一些政策性定价和特殊票价如学生票价等，国家财政应给予铁路运输相应补贴。

（三）清算体制改革。改革和完善运输收入清算办法。设想有两种方法：一种是“分区运价、管直清算”，即在国家批准铁路实行区域运价的条件下，管内收入全部归本局所有，直通收入局间按区域运价清算；另一种是“模拟分区运价，管直按票清算”，即在国家仍对铁路实行统一运价的条件下，以各局标准成本为基础，制定各企业的运价修正系数，以确定路内模拟分区运价，计算各局的管直清算收入。

（四）投融资体制改革。铁路投资体制经过几轮改革后，初步形成了铁路投资主体多元化。目前资本进入铁路系统的政策性限制已基本清除，但融资效果并不理想，无法满足大规模铁路建设所需资金的需求。目前铁路很多线路停工，部分原因是遇到资金缺口难以持续。投资决策分层化、资金来源多渠道、投资方式多样化、投资管理规范化、投资收益制度化，特别是发展合资铁路，发展股份制，吸纳社会资金以及积极合理有效地利用外资。

（五）科研体制改革。铁路系统涉及多个专业领域，技术性强，因此，提升铁路技术的研发能力和基础理论研究水平十分重要和关键。必须改革现行的行政干预强烈、以经济效益为导向的科研体制，建立以学术评价为基础、以经济效益和社会效益为导向的科研管理体制，既实现科研单位的经济效益，又确保科研单位的研究能力和学术水平。主要改革内容包括：科研机构“去行政化”改革、改革高尖端人才推荐和评选制度、改革科研成果评价制度、改革职称评定制度、改革课题招投标制度、人事制度改革、企业内部产权制度改革。