新中国成立以来救灾捐赠的历史考察

韩 颖

社会救助主要是对遭遇困难的社会成员提供最低生活保障的社会制度，是以实现全体人民共同富裕为最终目标，体现中国特色社会主义制度优越性的一种社会保障。自然灾害救助是社会救助的一种形式，它是指在自然灾害发生后给公民造成生活困难时，国家政府和社会向其提供必要的资金等物质和精神援助，以维持其最低生活水平的社会救助。救灾捐赠作为自然灾害救助的重要手段和途径，是社会救助事业的一部分，是一项社会公益事业。新中国成立以来救灾捐赠的发展从一个侧面展现了我国社会救助事业的不断完善和健康发展，在自然灾害救助和民生领域的作用日趋凸显。

一、新中国成立以来救灾捐赠的发展演变

新中国成立以来救灾捐赠的发展演变可以分为四个阶段，即初步实践阶段（1949-1978年）、调整和全面展开阶段（1978-1988年）、改革实践阶段（1989-1999年）、快速蓬勃发展阶段（2000年以后）。中国共产党在不同的历史阶段，领导人民抗击自然灾害的过程中，发挥群众工作路线，以人民为中心，逐渐形成了一系列救灾捐赠的思想理念、政策规定、工作机制和制度框架，为新时代解决社会矛盾，化解各种自然灾害风险，推进社会治理奠定了前提和基础。

（一）1949-1978年救灾捐赠的初步实践

新中国刚刚成立就遭受各种自然灾害的考验，对此，党中央给予高度重视，并采取积极对策应对救灾工作。1949年12月19日，中央人民政府政务院发出《关于生产救灾的指示》，明确指出：“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展明年大生产运动、建设新中国的关键问题之一”,“灾区的各级人民政府及人民团体要把生产救灾作为工作的中心”。①新华时事丛刊社编：《生产救灾》，北京：新华书店，1950年，第4页。生产救灾工作被明确为新中国建设的“关键问题”，各级政府要把生产救灾当作“中心工作”来抓。面对连年不断的自然灾害，1950年2月27日，党中央首次提出救灾工作的方针，即“生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”。②《深入开展生产救灾工作——董副总理在中央救灾委员会成立会上的报告》，《人民日报》1950年3月7日。并在“生产自救”方针下，动员群众广泛开展了“一碗米”“一两米”一系列节约捐献运动、社会募集救济款物、互助互济等生产救灾方式，开始初步探索社会救助模式。

新中国成立初期的救灾捐助活动主要采取了节约捐输、社会募集、群众互助互济等方式，通过发动群众参与捐赠，支持灾区，调动群众力量参与救灾，对弥补政府财政短缺、社会保障不足等难题，起到了重要作用。但在“左”的思想影响下，对救灾捐赠的认识具有局限性，认为自力更生才是社会主义应有的作法，而发动捐赠是不光彩的、是有损社会主义国家形象的，为此，大规模的社会救助活动以及国际救灾援助是被限制和排斥的。

（二）1978-1988年救灾捐赠的调整与展开

1978年12月，中共十一届三中全会召开。党的政治路线、思想路线和组织路线做出根本性转变。在正确的政治路线和思想路线指引下，社会救助事业开始恢复发展。首先是民政工作的性质和特点得到重新明确。救灾作为民政工作的一项重要内容和主要职能，被赋予了丰富的内涵。明确指出民政部主要承担灾情核查、发布、组织、协调抗灾，管理、分配、使用、监督中央救灾款物，统一组织和指导救灾捐赠工作。国内救灾捐赠与扶贫工作相结合，初步形成救灾与扶贫相结合的道路，开始逐步接受国际救灾援助，并在国际救灾援助的接收、发放、转运、检验检疫、海关、监管等方面进行尝试和探索，形成了一些初步的做法和规定。

20世纪80年代，中国改革开放的大门刚刚打开，人们的思想观念还不够开放、理性、务实，长期“左”的思想影响还禁锢着人们的思考和行为，这些都影响着国人对于国际救灾援助的认识。因此，在对待国际救灾援助时仍然带有浓厚的意识形态色彩，“把接受外援当作是一种不光彩的事情，好像只有援助别人是应该的”。③范宝俊：《中国国际减灾十年实录》，北京：当代中国出版社，2000年，第153页。社会主义国家就要自力更生，只能援助人而不能接受援助，如果接受别人援助就有损社会主义国家形象。在这种救灾与政治因素挂钩的观念影响下，国人对待国际救灾援助的态度是片面的、非理性的排斥。

（三）1989-1999年救灾捐赠的改革实践

20世纪80年代末90年代初，中国国际十年减灾委员会的成立、减灾被纳入国民经济计划和社会发展规划、救灾工作实行分级管理体制改革等直接推动了救灾工作的深化改革和发展。20世纪80年代末90年代初的救灾与扶贫相结合的初步实践，为经常性社会捐助打下了基础。进入90年代，在全面实现“三步走”战略指导下，解决贫困问题和受灾群众困难被更加关注。民政部从1996年开始在全社会初步探索救灾与扶贫相结合的形式——“扶贫济困送温暖”经常性社会捐助活动，并逐步演化为后来的经常性社会捐助模式。1999年，社会捐赠立法实现突破。《中华人民共和国公益事业捐赠法》颁布实施，这标志着国家首次以法律形式对扶贫济困捐赠行为进行肯定、保护、规范和鼓励，为救灾捐赠工作的有序开展提供了基本法律依据，为救灾捐赠法治化建设奠定了基础。

（四）2000年以后救灾捐赠的快速蓬勃发展

2000年后，在经历了2003年防治“非典”、2008年初南方低温雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川特大地震、2010年“4·14”玉树地震和“8·7”舟曲泥石流灾害、2013年“4·20”四川雅安芦山地震、2014年“8·3”云南鲁甸地震等多次大型救灾捐赠实践后，救灾捐赠工作在对口支援、国际援助、应急响应、捐赠激励和立法等方面都取得了突破性发展，逐步确立了“政府推动、民间运作、社会参与、各方协作”的救灾捐赠工作机制。④韩颖：《1978年以来中国救灾捐赠研究》，博士学位论文，中共中央党校党史教研部，2011年，第145页。特别是2016年3月16日，第十二届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国慈善法》，以法律形式对捐赠行为进行明确规范，并对募捐主体资格的取得和捐赠违法行为的法律责任进行了规制，为中国特色社会主义慈善事业发展提供了强有力的法制保障和广阔的制度空间。

二、新中国成立以来救灾捐赠成效巨大

新中国成立以来，救灾捐赠工作从理论到实践，从理念到制度都实现了重大突破和进展。救灾捐赠工作在救灾中显示出强大的力量，充分展现出改革开放和中国特色社会主义现代化建设的成果，有效地保障了灾民基本生活和灾区恢复重建，维护了社会的稳定和谐，彰显了国家强盛的实力所在，也从社会救助层面反映出中国特色社会主义制度的强大优越性。

（一）救灾捐赠规范化、制度化显著加强

新中国成立初期，党和国家高度关注救灾工作，不仅体现了人民至上的原则，也彰显了社会主义国家的性质和优越性。由于执政水平和能力有限，在救灾捐赠工作中出现一些不足，比如，在制定捐赠制度和政策方面随意性比较大，不够细致，缺乏规范，在执行过程中存在一定的盲目和无序。改革开放后，国家经济实力日益强大，人民生活水平不断提高，在历经各种重大自然灾害后，执政党应对自然灾害的能力不断提升，治理水平不断提高，救灾捐赠的政策管理和运作机制越来越成熟、规范，逐步确立了“政府推动、民间运作、社会参与、各方协作”的救灾捐赠工作运行机制，①韩颖：《1978年以来中国救灾捐赠研究》，博士学位论文，中共中央党校党史教研部，2011年，第145页。保证了救灾捐赠工作规范、有序。无论是国内发动组织救灾捐赠，还是接受国际救灾援助，在组织募捐的资格主体、范围、接收资格主体、原则、途径、程序，捐赠款物的使用、发放以及监管等方面都有比较完善的制度规范，救灾捐赠的各个环节都有了比较明确的制度规范和政策指引。有章可循，确保了救灾捐赠工作的有序展开。

（二）救灾捐赠法制化成效明显

1998年之前，我国还没有专门针对救灾捐赠的政策法规，救灾捐赠方面的法律法规建设还很滞后。1998年特大洪涝灾害，针对捐赠中出现的许多新问题，特别是捐赠的混乱导致人们的质疑和不信任，严重损害了社会捐赠的积极性，救灾捐赠立法呼之欲出。1999年6月28日，《中华人民共和国公益事业捐赠法》的出台，实现了捐赠立法的突破；随后，新中国第一部专门针对救灾捐赠工作的《救灾捐赠管理暂行办法》发布，以部门规章的形式对救灾捐赠工作程序进行规范明确；2008年4月28日，民政部着手对《救灾捐赠管理暂行办法》进行修订完善，并在此基础上正式颁布了《救灾捐赠管理办法》，使救灾捐赠的管理工作更加规范有序。此后在2003年防治“非典”、2008年低温雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川特大地震灾害等典型自然灾害中，相应制定了一些规范救灾捐赠工作的政策性文件、法规，保证了救灾捐赠工作的有序开展。特别是《中华人民共和国慈善法》的出台极大地推动了慈善捐赠的法治化进程。

（三）救灾捐赠社会化进程加快

从新中国成立初期，倡导群众开展互助互济，到1994年第十次全国民政会议号召民政工作必须坚定不移地走社会化道路，救灾捐赠社会化进程一直在推进。1996年民政部初步探索形成的“扶贫济困送温暖”为主题的经常性社会捐助活动成为救灾捐赠社会化的重要内容。1998年抗洪救灾捐赠，大量民间组织的参与把救灾捐赠的社会化向前推进了一大步。2000年后，由“政府推动、民间运作、社会参与、各方协作”的救灾捐赠社会化运行机制②韩颖：《1978年以来中国救灾捐赠研究》，博士学位论文，中共中央党校党史教研部，2011年，第145页。逐步形成，民间组织作为社会力量参与救灾捐赠的作用越来越大。2005年初援助印度洋海啸捐赠活动，中国红十字会总会、中华慈善总会等民间组织成为接收捐款的主体。2008年汶川地震抗震救灾捐赠，民间组织、社会团体和个人参与推动了救灾捐赠社会化的飞跃，其社会志愿者服务是新中国成立以来最大规模的。据不完全统计，深入地震灾区的国内外志愿者人数超过300万人，后方参与抗震救灾的志愿者在1000万人以上。①邹铭：《减灾救灾》，北京：中国社会出版社，2009年，第164页。这印证了依靠民众、非政府组织和志愿者等社会力量来补充政府力量应对特大自然灾害的巨大作用和社会效益。

2012年11月27日，民政部印发《关于完善救灾物资捐赠导向机制的通知》，不再指定个别或者少数公益慈善组织接受捐赠，鼓励更多的社会组织参与救灾捐赠。2015年10月，民政部出台《支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，首次将社会力量参与救灾工作纳入政府规范体系。2016年出台《中华人民共和国慈善法》，以国家法律形式明确取得慈善组织参与救灾募捐的资格，为社会组织参与救灾捐赠常态化提供了法治环境和制度空间，推动了社会组织参与救灾捐赠的合法化。

特别是党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化。社会治理是国家治理的重要组成部分，也是社会体制改革的重要内容。治理和管理，一字之差，但理念差别是巨大的。尤其是，治理强调权力下沉，要充分发挥社会组织、社区、志愿者等主体在社会治理中的作用。在救灾捐赠和社会捐助工作中，厘清政府和其他主体的角色、作用，是社会治理必须要关注的问题。引导社会力量参与救灾捐赠，依法有序规范社会组织参与救灾捐赠，发挥社会组织参与救灾捐赠的积极作用，推动救灾捐赠社会化本身就是社会治理改革的方向，对当前深化社会体制改革，推进社会治理工作具有重大实践意义，这一点在我国抗击新冠肺炎疫情中表现得淋漓尽致。

（四）救灾捐赠对外开放不断深入

抵御自然灾害是全人类的共同问题，任何国家都不能独善其身。人类需要加强交流合作和相互援助，共同应对自然灾害这一全球性问题。国际减灾十年委员会的建立，就是加强国际间交流与合作共同应对自然灾害的最好例证。

从新中国成立初期只强调国内互助，排斥国际救灾援助，到改革开放后的坦然接受；从通过联合国救灾署向国际社会提出救灾援助请求，到直接向国际社会发出救灾呼吁；从通过联合国救灾署或国际红十字会等单一渠道接收，到多渠道接收来自国际社会的一切人道主义援助；从单一接收救灾资金、物资、设备等，到同时接受专业救援队、医疗队和志愿者参与救灾活动；从单一接受国际救灾援助，到积极进行对外救灾援助和参与国际救灾减灾交流合作与互助，与国际社会共同应对自然灾害，承担国际责任，促进世界共同发展，②韩颖：《1978年以来中国接受国际救灾援助述论》，《理论学刊》2010年第2期。都从不同侧面反映出中国救灾捐赠对外开放的逐步发展和深化。中国积极融入国际社会，体现在方方面面，其中也包括救灾减灾的交流合作与互助。全球化进程的加速，加深了中国救灾捐赠对外开放的广度和深度，其参与的频次也越来越多，在操作程序上也越来越接轨国际社会，越来越规范和明晰。

（五）救灾捐赠内容、渠道不断拓宽

从新中国成立初期的节约捐输、募集棉衣等救济款物、群众间的互助互济，到改革开放后，救灾捐赠的内容、渠道的不断拓宽，救灾捐赠由单一、传统形式向多样化、现代化转变，充分展现了救灾捐赠的立体化发展。

一方面，从捐赠内容来看，人、财、物是救灾捐赠的主要因素。改革开放前的救灾捐赠主要以财和物为主要内容。随着现代经济社会发展，人们对于自然灾害的认识越来越清晰，其抵御自然灾害的能力也不断增强，尤其是人的要素在对抗自然灾害中的作用越来越凸显，人作为一个单一、独立的要素成为救灾捐赠的重要内容，推动了救灾捐赠从单一、传统的物质资源捐赠向物质资源与人力资源相结合的多元捐赠转变。包括心理咨询等内容的志愿者服务成为救灾捐赠的新领域、新内容，打破了实物、资金、医疗救治等传统捐赠内容，实现了捐赠内容的拓展。另一方面，救灾募捐在形式上实现了新突破。互联网时代下的救灾捐赠形式呈现出多样化、现代化、数字化、网络化和科技化的发展趋势，既加快了募集善款支援灾区的速度，也提供了捐赠的便捷，可以吸引更多人参与捐赠、奉献爱心，特别是激发年轻群体关注救灾、关心他人，为救灾捐赠注入新的活力，宣传捐赠理念，营造捐赠文化氛围，推动民众参与捐赠的积极性。

（六）救灾捐赠规模、水平快速增长

国家实力的增强和经济社会发展，推动了救灾捐赠规模和水平的增长。从1996年经常性社会捐助制度确立后，救灾捐赠的规模、水平呈逐年增长趋势。2008年汶川地震抗震救灾捐赠款额实现历史性突破，成为新中国历史上接收社会捐赠最多的一年，“接收国内外各类社会捐赠款物共计1070亿元（不含港澳台地区），是2007年的3.5倍，年增长率达246%”。此后的年份中救灾捐赠总额也稳步增长，逐年攀升，截至2016年社会捐赠总额突破历史，走出了“郭美美事件”给慈善事业带来的危机，这其中最根本的原因是救灾捐赠法律法规和体制的完善进步以及相关制度政策环境的保障。“2016年是《中华人民共和国慈善法》公布并实施的第一年，全社会对法律的实施给予了十分积极的回应。许多法律规定正在迅速地转化为社会政策并在各地落地，给广大民众增强了依法行善的信心。”法律、制度和政策的及时出台对救灾捐赠规模和水平的增长起到了重要作用，突显出社会法治化和全面依法治国的总要求和重大意义。

（七）救灾捐赠社会效果凸显

新中国成立以来救灾捐赠的发展演进所呈现出的“一方有难、八方支援”的中华民族优秀传统美德、强大的社会动员能力和政府组织协调能力，是最宝贵、最有价值的精神财富。救灾捐赠所产生的精神动力对于灾区和灾民有着极大的鼓舞和支持作用，有助于在全社会形成强大的感召力和引领力。随着救灾捐赠的快速蓬勃发展，救灾捐赠的社会效果和作用也越来越明显，主要体现在物质层面和精神层面两个方面。

从物质层面看，积极开展救灾捐赠，既可以在短时间内募集到大量物资，支持灾区抗灾救灾，进行灾后重建，发展经济，迅速摆脱灾害的影响，缩小贫富差距，实现全体人民共同富裕的目标。从精神层面看，救灾捐赠体现了全社会对灾区的关心，鼓舞灾区人民抗灾救灾和重建家园的信心。同时，也践行了党的宗旨，贯彻了以人民为中心的思想，密切了干群关系，增强了社会凝聚力，体现了全社会互帮互助的友爱精神，弘扬了中华民族扶危济困的优良传统；增强全民防灾抗灾意识和社会责任，在全社会营造慈善捐赠文化氛围，增强全社会、全民族的凝聚力和组织力。此外，救灾捐赠扩大了对外开放的领域和内容，增强了与国际社会的广泛合作，推动中国与世界各国一道共同应对自然灾害等重大风险。

综上，新中国成立以来，救灾捐赠作为社会救助的重要形式，在制度规范、社会化、开放性以及内容、渠道、规模和社会效果等方面都取得了巨大成效。这是中国共产党不断探索、改革救灾捐赠工作的重要实践成果，是中国共产党人带领全国各族人民抗击自然灾害风险挑战取得的成绩，是中国经济社会不断发展、积累的结果，是中国特色社会救助事业的一部分，彰显了中国特色社会主义的制度优势，为进一步改革完善中国特色社会主义社会救助事业提供了重要的实践基础和经验积累。