重大疫情背景下地方政府治理能力的社会资本分析

龚万达

一、新冠肺炎疫情背景下鄂、浙两省治理能力比较分析

2020年2月3日，***总书记在中共中央政治局常委会召开的听取中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组关于疫情防控工作情况汇报的会议上说：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考。”①《中共中央政治局常务委员会召开会议 研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作》，《人民日报》2020年2月4日（1）。在突如其来的重大疫情爆发之时，地方政府的应对表现最真实地体现着地方的治理能力和水平。“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，“是制度执行能力的集中体现”。②***：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日（2）。2月14日，***总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。他强调，“要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”。③***：《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》2020年第5期。对在此次疫情中鄂、浙两省治理能力的差异进行深度分析，对建立放眼长远的国家治理体系和治理能力现代化尤其是城市治理体系和治理能力现代化的体制机制具有一定的理论意义和参考价值。

浙江省在应对这次重大疫情中表现出较强的治理能力。浙江省新型冠状病毒感染确诊人数一度仅次于湖北。2020年1月23日，浙江在全国率先启动重大突发公共卫生事件一级响应，并实行了最严格的十大举措，反应极为迅速且卓有成效。浙江治理能力的优势不是偶然的，在2003年抗击“非典”时，浙江就在全国率先推出了科学隔离的样板，为发现传染源、阻断非典传播、控制疫情扩散做出突出成绩，成为抗击“非典”的典范。

不仅如此，鄂、浙两省经济发展也存在差异。新中国成立之后，1978年之前，在绝大部分的年度，湖北省的人均GDP高于浙江省，到了1979年，浙江人均GDP才开始反超湖北；地区生产总值（GDP）方面，除了建国初的个别年度，湖北省也是一直高于浙江省，这种优势一直保持到1984年。1978年党的十一届三中全会之后，改革开放给中国注入了活力。1985年，浙江省的GDP达到429.16亿元，湖北省GDP为396.26亿元，浙江反超湖北。国家统计局的数据显示，2018年，人均地区生产总值湖北省为66616元，而浙江省为98643元，浙江比湖北多32027元。居民人均可支配收入湖北省为25814.54元，而浙江省为45839.84元，浙江比湖北多20025.3元。家底薄的浙江“不等、不靠、不要”，依靠内生力量，成为中国区域发展的“优等生”。在相同的政治制度和体制之下，同样面对改革开放的机遇，浙江不仅经济发展走在全国前列，地方的治理能力也得到很大提高。其中的原因值得探究。

二、浙江为什么能：基于社会资本的考察

一个地区经济的发展和治理能力的提高，经济禀赋固然重要，但其已有的社会资本禀赋可能更重要。社会资本即“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。①[美]罗伯特·帕特南：《使民主运转起来》，王列等译，南昌：江西人民出版社，2001年，第195页。学界普遍认为，“民主政治与国家治理具有内在契合性”，②许耀桐：《推进国家治理现代化与民主政治发展》，《济南大学学报（社会科学版）》2016年第5期。“推动国家治理现代化是当代中国民主政治发展的必然要求”。③陈家刚：《推动国家治理现代化是当代中国民主政治发展的必然要求》，《中国政协理论研究》2014年第1期。20世纪80年代，社会资本理论兴起之后，对民主政治具有较强的解释作用。

社会资本理论使得我们得以关注具有自治性的社会组织对于提高治理能力的重要作用，因为社会组织是社会资本的发生器。社会资本存量的增加也反过来促进社会组织的发展。一个社会的社会资本存量高，意味着社会由许多不同种类的社会组织所构成，某个社会成员可能是数个不同社会组织的成员。这样，社会成员之间的联系更多是扁平型的横向联系，一个社会的社会资本的存量增减和质量是否优良取决于横向联系的多寡。

社会资本不能决定政府治理绩效，但可以影响政府的治理绩效。因为“社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可累积性。良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利”。④[美]罗伯特·帕特南：《使民主运转起来》，王列等译，南昌：江西人民出版社，2001年，第208页。其有利于政府改善治理绩效的作用体现在：首先，由于社会资本的载体即正式或者非正式社会组织的存在，其组织网络和规范有利于政府治理政策的有序推广和实施，对于正式治理制度功能的正常发挥至关重要。其次，存量大、良性的社会资本为夯实基层社会治理基础创造了条件。第三，社会资本的信任特征是社会的粘合剂，社会资本为政府治理和社会调节、居民自治三者良性互动奠定了基础。互动就包含社会对政府的监督，经常、有序的良性互动有利于提高政府效率。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系……形成高效率组织体系”。⑤《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日（1）。说明政府效率的高低是衡量治理能力的重要指征。笔者选取了中国社会科学院经济研究所编著的《经济蓝皮书夏季号：中国经济增长报告（2018-2019）》中的鄂、浙两省2008年至2018年11年的政府效率指数，①张自然、张平、袁富华：《经济蓝皮书夏季号：中国经济增长报告（2018—2019）》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第197页。以及国家统计局网站公布的同时间段浙、鄂两省的社会组织数（如表1所示），运用SPSS19.0统计软件对两组数据进行描述性分析和相关性分析。

从表1可以看出，2008年，鄂、浙两省的社会组织数量就有差距，湖北的社会组织数比浙江少6103个，到2018年，湖北的社会组织数比浙江少了25365个。根据国家统计局的数据，截至2018年底，湖北全省常住人口5917万，浙江全省常住人口5737万，两省人口数相差不大。这说明湖北的社会资本存量低于浙江。表1中鄂、浙两省政府效率指数历年数据表明，浙江政府效率优于湖北。

表1 鄂、浙两省2008-2018年社会组织数和政府效率指数

那么，政府效率和社会组织数量（社会资本存量）相关吗？如果相关，是在何种程度上相关？相关分析是研究变量之间的依存关系是否存在，以及有依存关系变量的相关方向和程度的统计方法。通常情况下是通过皮尔逊（Pearson）相关系数的取值范围判断变量的相关强度。皮尔逊相关系数的绝对值越大，相关性越强。皮尔逊相关系数为0.8-1.0是极强相关，0.6-0.8是强相关，0.2-0.4为弱相关，0.0-0.2是极弱相关或无相关。

表2 鄂、浙两省社会组织数和政府效率指数的相关性

表2的数据说明，鄂、浙两省“政府效率指数”与本省的“社会组织数”的皮尔逊（Pearson）相关系数分别为0.973和0.976，两者不但相关，而且是极强相关。0.973和0.976旁的“**”号表示两组变量在0.01水平（双侧）上显著相关，表示两者无显著线性相关的可能性小于等于百分之一，充分说明“政府效率指数”与本省的“社会组织数”之间高度相关，而且为正相关。“显著性(双侧)”值为“0.000”，意思是显著性水平P值小于0.001，不存在相关性的可能性小于千分之一，再次说明“政府效率指数”与本省的“社会组织数”之间存在显著相关性。

因为政府效率的高低是衡量治理能力的重要指征，数据的相关分析已经帮助我们找到了重要因素，那就是湖北和浙江社会资本的存量存在差距。“低水平的社会资本会导致一些政治功能失调。”②[美]弗朗西斯·福山：《公民社会与发展》，引自曹荣湘选编：《走出囚徒困境：社会资本与制度分析》，上海：上海三联书店，2003年，第78页。浙江地方政府在这次重大疫情面前应对的高效率，治理能力的强大，已经有了社会资本的答案。

那么，又是什么使浙江社会组织发展状况或者说社会资本的存量优于湖北呢?

三、在鄂、浙两地慈善组织发展的历史中寻找答案

（一）浙江：社会资本禀赋好

至少从明清开始，浙江的各种慈善组织就已经发达了。中国台湾学者梁其姿搜集了18个省的2615种藏于国内外的地方志，统计出明清时期在地方成立的各类慈善组织共计有3589个，江苏和浙江两省就有1336个，占总数的37.2%。其中浙江一省的育婴堂、施棺局、清节堂等慈善组织数量就分别占全国总数的13.5%、14.7%、12.5%，其他类型的慈善组织占全国总数的10.9%。①梁其姿：《施善与教化：明清的慈善组织》，石家庄：河北教育出版社，2001年，第331页。浙江数量众多的善会、善堂的一大特征，就是虽设立的背景和组织功能不同，但它们之间的联系非常紧密。清光绪九年（1883年），浙江杭州甚至出现了被后世研究者称为“杭州善举联合体”的联合慈善组织。

这一庞大的组织机构所处理的是与都市行政相关的各种问题，作为非官僚的城市居民所承担的事业，在中国历史上恐怕是规模最大的了。②[日]夫马进：《中国善会善堂史研究》，北京：商务印书馆，2005年，第480页。善会、善堂的经营，其运作资金主要来源于同业行会的捐助，纯粹的民捐民办的善会、善堂占绝对多数。在民捐民办的情况下，为取信于民，所有经费的使用都是通过《征信录》的形式向捐资者进行汇报，《征信录》就是会计事业报告书。《征信录》也需要向地方官府提交，同时也承担着民间向官府、地方官表明信用的义务，体现了公开、透明的公共性原理。③[日]夫马进：《中国善会善堂史研究》，北京：商务印书馆，2005年，第503-504页。这种公共性原理由于杭州善举联合体的庞大体量和广泛影响力而被社会广泛接受，甚至成为当时地方政府处理政务中所遵奉的原则，得到广泛采纳。

信任是社会资本中最为重要的成分。在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，社会资本本身所具有的自我增强性和可累积性，使合作本身又会带来更多信任。由于善会、善堂的运作经费主要来源于同业行会的捐助，《征信录》向捐资者进行汇报，这样慈善组织就与商会、同业行会和其他一些民间的互助组织紧密相连。《征信录》同时也作为民间与官府之间取得信任的手段而发挥了积极的作用。这就使得当时各种社会组织甚至地方政府都得到同样的社会资本的滋养，相互信任也促进了工商业的发展。

今天的浙江，不仅社会组织数量多，而且社会资本存量大、质量优，这与本地社会资本的优良传统密不可分。正如《中国善会善堂史研究》的作者夫马进教授所说：“事实上，正是因为有了善会善堂的传统，才能出现从未有过的、共同追求新目标的‘新式社团’。”④[日]夫马进、胡宝华：《中国善会善堂史——从“善举”到“慈善事业”的发展》，《中国社会历史评论》2006年第7期。所以，由于社会资本禀赋优势，浙江经济发展走在全国前列，地方治理能力也得到较大提高。

（二）湖北：社会资本禀赋先天不足

明清时期，湖北慈善事业一开始就有鲜明的官方化特点。如著名的雍正二年（1724年）谕旨，直接推动了湖北各地育婴堂、普济堂的发展，其影响甚至贯穿整个清代。湖北各地善堂多由当地官员主持或参与创办、重建或改建，而且州县官经常随意处置善堂资产，干预其事务。晚清，虽然民间力量更加积极主动地参与，但并没有总体上改变官方的主导地位。⑤黄永昌：《传统慈善组织与社会发展——以明清湖北为中心》，北京：光明日报出版社，2012年，第35-55页。

据统计，仅就育婴堂这一类慈善组织而言，清代全国共有育婴堂973个，江浙两省共有3l3个，占全国的32.3%。浙江有131个，湖北只有53个。⑥梁其姿：《施善与教化：明清的慈善组织》，石家庄：河北教育出版社，2001年，第332-367页。据1931年国民政府内务部的调查，当年湖北有救济院下属育婴所2处及旧式育婴堂12所，远少于江浙甚至江西、湖南等地。⑦邓云特：《中国救荒史》，北京：商务印书馆，1998年，第336页。由于育婴堂这一慈善组织的兴盛及完善发展，明清江南地区普遍出现了“育婴事业圈”，影响到周边省份也有所发展，湖北却无类似完整的育婴体系。更为重要的是，黄永昌在写作《传统慈善组织与社会发展——以明清湖北为中心》一书时，虽经深入查找，然而遗憾的是，始终未能发现关于湖北的善会善堂《征信录》。明清时期湖北慈善组织由官方控制、数量少、没有形成善举联合体、没有《征信录》，这样，当地只能生成低水平的社会资本。这种社会资本状况也被当代的研究所证实。2012年有一项对我国区域信任度进行比较的研究，以中国大陆31个省(市、区)为样本，对信任与经济发展、市场化进程的关系进行统计分析。结果显示，湖北和其他九个省市在社会资本中最重要的特征信任度这一项指标中，全国位次不高。①王淑湘：《我国区域信任度比较研究》，《地域研究与开发》2012年第4期。社会资本禀赋不足在一定程度上影响了湖北的经济发展和治理能力的提高。

四、制度建设能够改善社会资本提高治理能力

“明智的政策能够鼓励社会资本的形成，而且社会资本也会提高政府行为的效力”。②[美]罗伯特·帕特南：《繁荣的社群—社会资本与公共生活》，引自李惠斌，杨雪冬选编：《社会资本与社会发展》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第163页。作为非正式制度的社会资本不是要替代公共政策，它只是通过国家和市场形成互动关系而发挥作用，是政策成功的前提，甚至是政策成功的结果。“明智的政策”就是国家不从事那些本该由社会组织来承担的事务，否则将会给社会资本带来消极影响。因为信任、规范以及网络是通过合作生成的，政府的包办代替容易使人们对政府产生依赖性而降低相互之间的合作能力。

因此，需要改革社会组织管理制度，改革制约社会组织发展的体制机制，以改善社会资本的构成，扩大社会资本存量。正确处理政府、市场、社会三者关系，激发社会组织内在活力和发展动力，促进社会组织真正成为提供服务、反映诉求、规范行为、促进和谐的重要力量。处理好“放”和“管”的关系，坚持放管并重，既要简政放权，优化服务，积极培育扶持，又要加强事中事后监管，促进社会组织健康有序发展。同时，进一步发挥社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用。支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐、繁荣科学文化、发展公益慈善事业、扩大就业渠道等方面发挥作用，使之满足人民群众多样化需求，成为社会建设的重要主体。

尽管当前湖北省以社会组织数量为指征的社会资本状况不如浙江省，但也有了一定程度的发展。事实上，在湖北以及武汉战胜疫情的过程中，社会组织尤其是其中的志愿服务组织发挥了重要作用。如果没有社会组织的积极参与，战胜疫情将会面临更大困难。在新冠肺炎疫情中，湖北英山县是湖北省第一个实现新冠肺炎确诊病例、疑似病例、密切接触者和无法明确排除感染可能的发热患者即“四类人员”全部清零的县，截至3月7日，英山县确诊病例只有62名，这与当地政府和社会组织密切合作，形成良性互动。③《“一颗鸡蛋都要公示”的英山县率先清零，民间力量功不可没》，https://new.qq.com/omn/20200311/20200311A0HZDB00.html。“英山人新一代商会”是英山县的一个民间公益组织，在疫情中火速就地转化成一个拥有7个小组完整体系的防疫救灾的志愿组织——“英山ncovrelife科学防疫志愿中心”，全面深度参与当地防疫工作，成为一道桥梁、一条缓冲带。在疫情中，“志愿中心”汇集民意，与政府积极沟通。在红十字总会和政府主要领导的支持下，该“志愿中心”参与捐赠信息公开工作，英山县红十字会因“一颗鸡蛋都要公示”登上微博热搜，走红网络，被誉为湖北唯一一个“满分县”。该社会组织在疫情中发挥的巨大作用，充分证明了党的十八届三中全会提出的，要“激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”的前瞻性和正确性。

党和国家对社会组织在社会治理中的作用愈益重视。党的十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”同时，统筹推进包括社会组织协商在内的协商民主广泛、多层、制度化发展。①***：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日（1）。党的十九届四中全会进一步强调“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日（1）这是改善社会资本的构成，扩大社会资本存量的重要举措，也是提高地方治理能力的有效途径。