建设“廉洁深圳”的优势与对策探析

蒋来用

深圳是中国改革开放的窗口，也是中国特色社会主义制度成功的典型。作为中国设立的第一个经济特区，40年的时间，“小渔村”就变成了现代化国际化城市。深圳创造了很多奇迹，“深圳速度”举世瞩目。深圳用骄人成绩完成了党和国家兴办经济特区的重大战略任务。2019年8月9日，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》实施，虽然同样都是支持深圳改革，但与1980年党和国家交的战略任务不同，这一次除了高质量发展的经济建设要求之外，还有法治、民生、文化、生态建设等多方面的改革期望。从廉政学学科角度观察，“全面加强党的领导和党的建设”、“坚定不移推动全面从严治党向纵深发展，持之以恒正风肃纪反腐”、“优化政府管理和服务”、“加快构建亲清政商关系”、“深化‘放管服’改革”、“加强社会信用体系建设”、“加强法治政府建设”、“提高社会治理智能化专业化水平”，都是未来“廉洁深圳”建设必须包含的内容。2019年10月11日，深圳市纪委监委官方网站正式更名为“廉洁深圳”,这是落实党中央和国家决策部署的一个重要行动。区域性廉洁建设对于“清廉中国”建设具有重要价值。深圳是一个比较特殊的新城市，40年经济建设取得举世瞩目的成就，经济建设的经验可否用于廉洁社会建设？深圳的廉洁建设具有哪些其他地方不具有的优势条件？从廉政学研究角度来看，“廉洁深圳”建设又将会面临哪些困难和瓶颈，如何从战略上破解这些问题？本文对这些问题进行讨论。

一、建设“廉洁深圳”的优势

（一）雄厚的经济实力为廉洁建设提供坚实的保障

40多年来，深圳的最大成就就是经济发展。2018年深圳生产总值突破2.4万亿元，同比增长7.6%；辖区公共财政收入9102.4亿元，增长5.5%；地方一般公共预算收入3538.4亿元，增长6.2%；居民人均可支配收入增长8.7%，达到57543元。①陈如桂：《政府工作报告——2019年1月18日在深圳市第六届人民代表大会第七次会议上》，深圳政府在线网，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2019/gb1091/201903/t20190313_16683064.htm。合理的薪酬是廉洁建设必不可少的因素，深圳财力雄厚，足以实现以薪保廉。“高薪养廉”经常被大家提及，但笔者认为，高薪并不现实，也不能保证廉洁。深圳很早就提出了“保廉”的概念。这个概念是合理并且可行的，以深圳的经济实力，可以保障公职人员有比较高的薪酬福利，这是吸引高素质人才的一个重要原因，“孔雀东南飞”的现象40多年仍旧持续。高素质人才的聚集更有利于实行法治及其廉洁治理。经济基础的坚实，也有利于推动改革，从而容易解决在中西部地区存在的“关系式腐败”。例如教育、医疗资源区域性布局不合理带来的看病、上学找关系行贿等问题。深圳足够的经济实力推动解决教育、医疗等民生困难，实现基本公共服务的均等化、及时性。经济实力的雄厚，大量可以使用的人才资源，可以将大数据、云计算、人工智能等技术用于廉洁治理，从而提高治理能力和治理体系现代化水平。

（二）与时俱进、敢为人先的改革文化传统为廉洁治理源源不断注入活力

深圳40年的改革白手起家，完全是靠打拼出来的。40多年来，深圳积累了一笔宝贵的精神文化，就是“敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神”。在惩治和预防腐败方面，深圳很早就在全国率先探索政府采购、工程招投标、“交钥匙”工程等改革，前海廉政监督局建立“五位一体”监督体制，整合监督执纪力量也走在全国前列。2019年10月，深圳市纪委监委官方网站正式更名，信息公开的力度非常大。8月1日至31日，中国社会科学院社会学所“党和国家监督体系绩效测评研究”创新工程项目组对32个副省级及省会城市纪检监察机关信息公开工作进行了评估，深圳在前十名之内。自觉主动“开门反腐”，这是深圳廉政建设的方向，透过深圳市纪检监察机关的网站，能够读到“敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神”。这种精神文化将会影响深远，不仅对经济建设产生作用，对于廉政建设同样会产生作用。

（三）没有“熟人社会”的羁绊为廉洁深圳建设创造了良好社会环境

深圳市常住人口中绝大多数是外来移民。除此之外，还有大量流动的非常住人口。深圳有大量国内外机构，人口流动非常频繁，深圳与其他内地城市不一样的特点就是熟人社会气息较为淡薄，没有盘根错节的复杂的血亲、姻亲等利益关系。“熟人社会”中，“关系”非常重要，维持人际关系的成本也较高，潜规则非常流行，惩治和预防腐败会受到较多人情干扰。但陌生人的社会则不同，需要建立和重视规则，规则意识比较强，人际关系相对简单，交易成本也相对较低。反腐败遇到的人情障碍虽然存在，但阻力没那么突出，在非熟人社会中，党委政府推动改革遇到的熟人群体障碍相对较少，执纪执法相对阻力少。这种优势条件的有效利用，可以转变成治理能力和制度优势。

（四）毗邻香港让深圳廉洁建设有“先得月”的地理优势

廉洁风气具有广为传播的特性。可以借鉴吸收其他地区好经验好做法，转变成本地治理的特色。“好邻居”比较重要。一方面，可以相互帮助，除了经济互助互帮，管理治理方面的经验也可以深度互享。另一方面，可以相互激励和竞争。香港是世界上最为廉洁的地区之一，40多年来积累了丰富的廉政建设经验。深港两地交流合作非常多，深圳在廉政建设方面借鉴香港有益经验的条件更为优越。深圳的区位优势在党和国家支持下变得更为明显：2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”，国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，粤港澳大湾区建设加速推进。随着大湾区人员、贸易、资金等要素流动的不断增多，几个地方居民的法治规范意识、廉洁意识等相互影响都会进一步增强。2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》正式发布，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区。这是党和国家交的战略任务，中央给予特殊政策支持。

二、建设“廉洁深圳”面临的挑战与困难

反腐败体制改革探索受限制。腐败治理中的一个重要内容就是反腐败体制的合理设计。深圳具有自己的区域性特征，全国的反腐败体制结构未必完全适应深圳的反腐败实际。深圳在反腐败体制上进行了较多的探索，2013年5月8日，前海廉政监督局正式挂牌，实行“五位一体”监督体制，由纪检、监察、检察、公安和审计机关选派的人员组成，通过统一领导、各司其职、资源共享形成监督合力。这项改革走在国家监察体制改革前面，并且力量整合更多，实践运行这套体制也适合深圳的实际。但是这项有效的改革措施需要在深圳市全面扎实推行。

阻遏腐败传染比较难。腐败具有传染性，在市场经济条件和对外开放环境下，项目、交易、人员等等要素大量跨区域流动，带动各地干部的作风、观念、办事方式、潜规则等相互影响和渗透。深圳与全国各地干部的学习、交流、合作很多，虽然各地的法律制度相同，但执行的力度各不相同，腐败治理的效果具有差异性。有的腐败和不正之风的治理仅仅依靠一个或者几个地区是难以取得成效的。对于一些问题的治理，需要全国一盘棋，统一部署和行动，自上而下，才会根本性解决。从局部区域对一些具有普遍性的问题进行治理，会遇到很多阻力和障碍。

社会广泛参与遭遇挑战。廉洁治理离不开党和政府的努力。任何国家和地区反腐败，权力机构都是不可缺少的力量。但反腐败仅仅依靠权力机构的努力是不够的。毛泽东曾经在延安对黄炎培说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”要真正实现持久的廉洁，必须要依靠广大人民群众的广泛参与。目前我国反腐败虽然取得很大的成效，但主要是依靠党内监督为主导，以强化自我监督的方式来实现的。这种治理方式具有见效快的优势，但成本较高。深圳在社会参与反腐败方面有了不少有特色的经验。例如支持深圳大学设立廉政研究院，就是一个具有战略前瞻性的举措，走在全国前列。这个措施为知识精英参与廉政建设提供了渠道和资源。2018年，深圳市纪委把推进行业自律、探索社会组织领域预防腐败列入“书记项目”加以推进，深圳市注册税务师协会等五家试点单位在行业主管部门指导下，推动行业自律工作写入协会章程，制定行业自律准则公约，搭建行业信用信息平台，探索联合激励和联合惩戒机制，强化从业人员廉洁自律教育。但这种区域性的努力持续性和有效性往往不稳定。

反腐败机构自我革新推进比较难。反腐败机构的自身改革力度较大，取得的成效比较明显。纪检监察机关作为纪律部队，内部管理、监督始终坚持高标准和严要求。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等规定为纪检监察干部运用纪法提供标准和约束，查处纪检监察干部违纪违法违规行为丝毫不手软，绝对不姑息。2019年1月，十九届中央纪委三次全会报告指出，2018年全国谈话函询纪检监察干部9200余人，组织处理1.3万人，处分3900余人，移送司法机关110余人。但这些数据也表明，纪检监察人员违纪违法现象存在，仍然需要加大内部治理和改革。以公开为例，《中国共产党党务公开条例（试行）》规定纪检监察机关信息公开的内容、范围和程序方式，《中华人民共和国监察法》也明确提出了监察工作信息公开的要求，但地方各级纪检监察机关贯彻落实这两个党内法规和法律规定的效果并不理想。多方面的数据表明，反腐败机构自我革新的任务仍然艰巨。

三、推进“廉洁深圳”建设的对策

要有建设廉洁社会的集体决心和自觉意识。廉洁区域性建设并不是某个或几个权力机构推动就能完成，而必须要全社会的参与和努力。社会各界力量要持续不断地投入力量和资源建设廉洁社会，首要的条件是社会共同体要有高度一致的廉洁意志和共识。共同的价值理念是决策、执行、行动保持协调一致的前提。集体廉洁意志和决心不仅仅是短期的行为，而是一个地方持久不衰的文化和社会意识。社会廉洁意志和决心的形成，离不开权力部门以及领导干部的领导、引导和以身作则。党委政府首先有廉洁发展的高度共识。利用经济高度发达、科技先进的优势，深圳可利用先行先试的条件，将人口规模、城市面积差不多的新加坡、香港地区作为参照对象，制定廉洁发展战略规划或意见，将廉洁融入决策和制度规范，把廉洁治理纳入领导干部考核评价体系，使廉洁的理念与改革发展规划和行动紧密结合。在社会有针对性开展教育宣传，将腐败“零容忍”的观念传播到各行各业，成为行业基本理念和信念，积极营造廉洁办事的观念和意识，影响和改变人们的思维方式、办事习惯，最后成为稳定和牢不可破的廉洁社会价值观。

用学科建设开拓局面。中国的廉政建设不同于西方国家，因为中国有其特殊的历史和国情。参与廉政建设研究的除了纪委监委、党委政府等权力机构及人员之外，需要更多新的研究力量从不同的视角进行研究，从不同的利益关切着力。研究主体的多元化、多样性更有利于提升廉政研究的水平，从而提高廉政建设的效率和质量。新中国成立之后，中国共产党在计划经济、市场经济、对外开放等不同环境下探索廉政建设的路子。探索的过程是曲折的过程，有成功的经验，但也有失败的教训。建设一个强有力的学科支撑廉政建设或者反腐败，是一个值得总结和思考的问题，学科建设是知识界优秀人才参与廉政建设的主要渠道。有了学科，才会有相应的资源支持，才能吸引和留住人才。但是，目前虽然廉政建设实践迫切需要理论界的支持，但因为缺乏廉政学科，几十年来不论是科研机构还是高校，都只是个别学者零星、兼职地从事廉政研究。碎片化的研究成果远远满足不了廉政建设实践的需要。纪检监察机构迫切需要提升队伍素质和能力，但因为缺乏系统的学科体系支持，为了应对繁重的和经常变化的任务和工作，只能靠频繁地短期培训来应对。深圳大学成立廉政研究学院，这是建设“廉洁深圳”具有战略性、前瞻性的决策，以这个平台为支点，将廉政学学科建设做实做强，可以吸引一批高端人才参与廉政理论研究，为廉政建设持续不断培养专业化人才，同时，廉政研究学院发挥智库功能，实务部门与理论界两只队伍有机整合，理论与实践紧密结合，可以在制度建设、理论、宣传、社会氛围营造等领域持续发挥作用。

纪委监委加大信息公开作出表率。公开透明是被世界各国实践证明有效防治腐败的一项措施。加强党务、政务、司法和各领域办事公开也是国家法律、党内法规和中央政策文件反复强调的要求。及时全面的信息公开，有利于纪委监委展现工作自信，赢得群众支持。地方各级纪检监察机关应当按照法律制度和中央要求，贯彻落实“公开是原则、不公开是例外”的原则，深圳市纪委监委可以走在全国前列，参照中央纪委国家监委、审计署等官方网站，全面公开职能职责、人员编制、内设机构负责人、领导班子成员简历、在岗职工人数等信息，公开纪委全会工作报告、本级纪委监委规章制度、重要案件立案决定、处分决定书等相关信息，力求实现高质量信息公开，主动接受民主监督、社会监督和群众监督。要将信息公开纳入党风廉政建设责任制监察和考核内容，对信息不公开造成严重后果的要进行问责处理。建立纪检监察机关信息公开第三方评估机制，探索群众和社会监督机制的实现方式，用推动公开强化上级纪委监委对下级纪委监委的管理监督，防止和减少“灯下黑”现象发生，为实现“打铁还需自身硬”提供坚实保障。各级纪检监察机关要安排专职人员建设维护网站，加大财政投入力度，让纪委监委网站时时畅通，将网站打造成利民便民的监督平台，提升地方纪检监察透明度，让纪委监委在群众心中树起清爽的形象。

推进各行各业加强诚信道德建设。诚信道德建设在廉政建设中发挥着基础性作用。弘扬重信守诺的优良传统，各行各业要重视道德自律和诚信建设，行业协会商会要建立诚信承诺和自律公约制度，向社会公开承诺，完善行业自律公约和从业道德守则。建立各行各业失信“黑名单”制度，相关信息纳入全国信用信息共享平台。推动跨地区、跨部门、跨行业协同监管，开展失信联合惩戒。加大对区块链技术的研发和利用，发挥区块链在促进数据共享、提升协同效率、建设可信体系等方面的作用，实现不诚信记录客观完整、信息透明和互享共用，对不诚信不道德行为的约束力更广更有效，提高守信收益、增加失信成本。完善诚信道德建设第三方评估机制，发挥好第三方评估的引导监督作用。公职人员在社会诚信道德中起着表率和引领作用，要有公心、讲公德。通过相关的制度改革来加强公职人员道德诚信建设。让党和人民赋予的权力为人民谋幸福，增加基本公共产品和服务的供给并公平配置。将公职人员招聘与志愿者活动结合，从参与过公益事业的人员中遴选公职人员，用机制保障公职人员具有公共志愿精神。改革公职人员能进不能出、能上不能下的现状，真正实行聘任制和任期制，让公共服务机构向更多公民开放。