新冠肺炎疫情应急管理的最大痛点在哪里

李永清

2020 年2 月14 日，中央深改委会议明确强调指出：“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”面对暴露出来的许多问题，我的反思是：这么大的疫情能够避免吗？如果能，这次疫情应急管理的最大痛点在哪里？如何化“痛点”为“通点”？

痛点无处不在，但最大的痛点只有一个：“牵一发动全身”，抓住它，才能治本。应急管理分为：预防、处置、恢复三个基本环节。良好的开端，是成功的一半。应急管理的最大痛点，必须也只能在预防环节寻找。像新冠肺炎疫情这类重大突发公共卫生事件预防特别困难，成了世界性的难题。之所以预防特别困难，是因为：一是事件本身的复杂性和独特性。重大突发公共卫生事件预防的主要挑战来自于风险结构、风险样态、风险传导或扩散的方向等方面与其他类型的突发事件大相径庭，使预防机制的建立困难重重。二是人们认知的局限性。由于重大突发公共卫生事件属于小概率事件，麻痹了人们的安全意识，滋生了不设防或忽视预防的思想。但这并不是说重大突发公共卫生事件无法预防，因为重大突发公共卫生事件并非全是一只只突如其来的“黑天鹅”，有的如果预防到位，风险不会演变成危险，甚至在危险出现前就进行安全自锁。实现这一目标最有效、最经济、最可行的唯一的手段就是防患于未然。英国著名危机管理专家迈克尔·里杰斯特有句名言：“预防是解决危机最好的方法。”这已被各国应急管理的实践所证明。因此，为了降低危机爆发的概率或者减少危机可能造成的危害，所有的政府都需要为可能发生的危机提前做好准备。

要战胜危机就必须把应对危机重点转到事前的主动防范，要在危机爆发前做好充分的思想准备、人力资源准备、法治准备、能力准备、手段准备、物资准备和技术准备。这次疫情应急管理最大的痛点就是预防这道防线、这个最重要的关口失守，上述准备没有到位：领导干部应对重大突发公共卫生事件的能力明显不强，对疫情风险分析研判不到位，精准监测预警能力不足，抓早、抓小、抓苗头的能力薄弱，应急信息发布和沟通能力有待提升，对应急响应的决策不够果断；口罩、防护服、消毒液等医疗应急物资储备不足、管理不尽合理、快速调运配送效率不够高——几乎没有一个城市在医疗物资供应上不短缺，资源共享和应急征用补偿机制有待健全，等等。

产生这个最大痛点的根本原因是应急管理本末倒置。预防是本，虽然2003 年“非典”后确立了“预防为主”的方针，但我国应急管理仍存在“重处置、 轻预防” 的思想和现象，建立的应急管理体系，主要是一种以处置为核心的应对模式。其要解决的问题是“出了事怎么办”，即在突发事件发生后，如何迅速采取各项应急措施，在尽可能短的时间内有效控制事态，而不是“如何尽量不出事少出事”，即如何从根源上避免和减少突发事件的发生。因此，在应急管理实践中，火灾处置普遍“重扑轻防”，群体性事件处置普遍“重控轻防”，防汛救灾普遍“重救轻防”，导致一些本可避免的突发事件未能得到有效预防，引起的社会危害未能及时得到控制。这实际上反映出我们思想上对应急管理中这个最基本问题，仍然没有正本清源，使得我国应急管理的预防水平与国际领先水平还有一定差距。

如何化“痛点”为“通点”？一是树立新时代应急管理理念。需要彻底摒弃“重处置、轻预防”的思想,树立“预防高于处置、常备不懈”的理念，把颠倒的“本末”重新再颠倒过来，“宁可备而不用，不可用而无备”；“宁可早动干戈不出事，不可事后大动干戈不顶事”。二是建立现代应急管理模式。传统应急管理的重点放在事发后如何采取应急措施, 是一种救火式、被动式、消极的应对模式。这种模式缺乏预警意识, 缺少预防准备，使得风险演变成危机成为必然。现代应急管理则强调前瞻管理：管理重心和关口前移，强调做好应急管理的基础性工作，是一种防火式、主动式、积极的应对模式，是一种底线思维和长视思维。它强化风险管理，对各种潜在的风险进行辨识和分类, 对风险可能性、风险等级进行评估，制定具体的风险处置措施, 从而进行超前预防和先期处置，从最根本的层面上对突发事件的发生来个釜底抽薪。三是建立以预防和处置并重的激励机制。“轰轰烈烈救援成为英雄，默默无闻预防得不到表彰”的现象较突出，与以应急处置为中心的激励机制有关。这种激励机制产生这样的政绩观：预防工作费力不讨好，高成本、 低收益，做出的成绩是隐性的，做出的贡献是无形的，容易被上级、同级或下级视为没有业绩。事发后去处置，做出的成绩是显性的，做出的贡献是有形的，容易被媒体赞扬、被上级火线重用提拨、被同级羨慕、被下级钦佩。利之所在，人必趋之。在一些领导干部眼里，预防成了“鸡肋”，处置成了“香饽饽”，宁可让问题出现后再予以解决，也不愿意对可能出现的不良后果采取积极的预防措施。科学的激励机制不只是盯着是否解决了问题以及问题解决到什么程度这些有形的业绩，更应该考虑是否发现了更多的潜在问题，并采取预防措施，把这些潜在的问题消弭于无形。