中国国际救灾援助的重大变革

韩颖

中国国际救灾援助的重大变革

韩颖

随着世界全球化发展趋势的日益加强，自然灾害的跨国界影响日益明显，国际救灾援助成为遇灾后跨国救灾组织工作的重要一环，发挥着不可替代的作用。近些年来，我国对待国际救灾援助态度积极、主动，接受国际救灾援助活动越来越频繁，操作程序逐渐规范、有序，政策更加成熟、完善，参与国际救灾援助的规模和领域不断扩大，这些变化从不同侧面反映了全球化背景下我国救灾减灾工作积极融入国际社会和对外开放的巨大变革。

一、主动、规范、多元接受国际救灾援助

进入21世纪后的救灾工作中，国务院和各有关部委针对接受国际救灾援助先后制定和出台了一系列政策、规章，确保了国际救灾援助工作的规范化、制度化发展。2000年5月民政部颁布《救灾捐赠管理暂行办法》，专设一章“境外救灾捐赠”，对国际救灾援助的呼吁、接收主体、接收外汇方式等作出规定。2003年3月民政部下发《关于进一步规范境外救灾捐赠物资进口管理的通知》，对境外救灾捐赠物资的接收、免税、分配、发放等问题做出规定，进一步促进了境外捐赠工作的顺利开展。2005年5月国务院颁布《国家自然灾害救助应急预案》，规定“根据突发性自然灾害的危害程度等因素，国家设定四个响应等级”，“启动二级响应时，民政部成立救灾应急指挥部，经国务院批准，向国际社会发出救灾援助呼吁，公布接受捐赠单位和账号，设立救灾捐赠热线电话，主动接受社会各界的救灾捐赠”。①2008年4月民政部颁布《救灾捐赠管理办法》，对“境外救灾捐赠”内容作了补充修订，调整了接收外汇的方式，并对国际救灾援助的呼吁、接受、备案、管理等做出更加明确具体规定。2009年3月，民政部制定《自然灾害救助应急工作规程》，规定“根据《国家自然灾害救助应急预案》，按照突发性自然灾害的危害程度，国家设定四个应急响应等级”，“启动二级响应，民政部报国务院批准，向国际社会发出救灾援助呼吁；启动一级响应，建议以国家减灾委员会名义对外通报灾情，呼吁国际救灾援助”。②这些有关境外救灾捐赠的政策法规对开展国际救灾援助工作起了重要的指导和规范作用，特别是在2008年“5·12”汶川特大地震抗震救灾工作中得到了积极、有效的实践。

2008年5月12日汶川特大地震发生后，国际社会纷纷向我国表达了援助动议。根据《国家自然灾害救助应急预案》，国家减灾委员会、民政部紧急启动国家应急救灾一级响应，并主动对外呼吁国际社会提供救灾援助。5月13日民政部就接受国际社会向地震灾区捐赠提出具体意见，即对于国际社会主动向我地震灾区捐赠救灾资金，迅速接受并致谢；由于灾区道路受阻，运输困难，接受救灾物资暂时有困难，建议对捐赠物资表示感谢并婉拒；对于外国非政府组织和个人向灾区捐款，可提供中国红十字总会和中华慈善总会账号并由其具体接受。此后，外交部新闻发言人多次明确表示，在这次大地震以后，对于国际上凡是愿意向我们提供援助的，均表示诚挚感谢和欢迎。具体政策是，外交部负责统一对外接收的政策衔接，对内接收统一由民政部归口，由民政部负责统一协调。

为做好国际救灾援助物资的接收工作，民政部与外交部、海关总署、质检总局、民航等部门积极协调、相互配合，共同建立接收国际救灾援助物资特事特办、简化手续、通关验放的“快速通道”，在办理时凭民政部救灾救济司、全国妇联办公厅、中国红十字会总会、中华慈善总会或省（自治区、直辖市）民政厅（局）的证明，可先登记放行，后补办有关手续，最大限度地为接收救灾援助物资提供方便。

“5·12”汶川特大地震抗震救灾中，以民政部为主要牵头单位，各部门协调配合，规范、有序地接受了大量国际救灾援助物资。先后得到170多个国家和地区、20多个国际组织提供的资金或物资援助。国际社会提供的现金援助达44亿多元人民币；俄罗斯、日本、韩国、新加坡派出专业救援队参与紧急救援；英国、日本、俄罗斯、意大利、法国、古巴、印度尼西亚、巴基斯坦政府和德国红十字会的九支医疗队参与灾区伤员救治；美国、英国和墨西哥等国家的志愿者到灾区参与救灾；日本ALOS、意大利COSMO－SkyMed、美国LandSat等多颗卫星提供了灾区遥感影像。③在这次国际救灾援助中我国首次打破惯例，本着“邻近、快捷”原则同意接受外国专业救援人员的援助，允许境外专业救援队、医护和卫生防疫人员、志愿者赴灾区参加救援，其数额之大、品种之多、来源之广、速度之快，都是历史上空前的。

“5·12”汶川特大地震国际救灾援助工作，无论在国内，国际都收到了很好效果，充分展现了我国接受国际救灾援助的巨大变革，国际救灾援助工作向更加积极主动、规范有序、多元化方向发展。

二、积极开展印度洋海啸等对外救灾援助

国际救灾援助是跨国救灾的重要途径和形式，主要包括接受救灾外援和对外救灾援助两个方面。随着对外开放的深入，我国越来越深刻地融入国际社会，在接受国际救灾援助的同时，开始扩展国际救灾援助领域，积极开展对外救灾援助，与国际社会相互支持，相互援助，承担国际责任，体现人文关怀，促进世界共同发展。

2004年12月26日，印度洋发生强烈地震并引发严重海啸，给东南亚、南亚和非洲等许多国家带来严重灾难，我国向各有关受灾国政府及联合国有关机构提供了有史以来最大规模的紧急救援，救灾援助总额达68763万元人民币，并派出中国国际救援队和医疗救援队赴印尼开展紧急救援。④并同时在国内开展了迄今为止最大规模的对外救灾援助民间捐赠活动。

按照“政府主导、民间组织”的宗旨，这次对外救灾援助捐赠活动实行统一指挥，归口管理，协调行动。民政部专门成立民间援助印度洋海啸灾区协调办公室，统一负责本次捐赠活动的组织协调、宣传报道、数据汇总、信息发布等工作。2005年1月1日，民政部下发《关于开展对印度洋海啸灾区民间捐赠活动的紧急通知》，明确规定本次接受民间对印度洋海啸捐款的主体是中国红十字会总会及各地红十字会、中华慈善总会及各地慈善会。其他部门和社会组织不得接受社会捐赠，已接受的捐赠款要如数移交至当地的红十字会、慈善会或民政部门。要求本次捐赠活动坚持自愿原则，不得搞行政命令或硬性摊派。要求加强对捐赠物资的监督和管理，及时查处和取缔各种形式的非法募集活动。要求在全国建立信息统计报告制度，各地民政部门及中国红十字会总会、中华慈善总会要在每日15时前将当日接受捐款情况报民政部，确保捐赠工作的高效、有序、便捷开展等。外交部、商务部、卫生部、海关总署、食品药品检验检疫总局也都对民间捐赠给予了全力支持。形成了民政部门负责协调指导、各有关部门互相配合、社会各界广泛参与的协调一致的民间捐赠局面。

在这次跨越国界的爱心捐赠活动中，全国人民表现出崇高的国际人道主义精神。迅速、及时、有效的对外救灾援助，不仅体现了中国人民的情谊，也进一步提升了中国在东南亚及国际社会的形象，并为我国开展对外救灾援助提供了成功的范例，丰富发展了国际救灾援助政策。

此后，对国际社会发生的巨灾，我国都及时救助，显示了中国在国际事务中负责任的良好形象。2005年8月29日，美国南部地区遭受“卡特里娜”飓风袭击，我国政府向美国提供500万美元救灾援款和一批救灾急需物资；2005年10月8日巴基斯坦发生7.8级大地震后，我国政府先后四次提供总价值2673万美元的紧急人道主义援助，自10月9日至11月29日，共向巴空运26批次救灾物资，并派出中国国际救援队、医疗救援队开展救灾行动；2008年5月，缅甸发生“纳吉斯”热带风暴，我国政府在进行四川汶川抗震救灾的同时，先后提供价值100万美元的紧急援助物资、3000万元人民币援助款和1000万美元援助，并派出医疗救援队。⑤

三、多层次、多渠道参与国际救灾减灾领域的交流合作

2002年以来，我国一直努力推动上海合作组织成员国政府间救灾协作。2002年4月，上海合作组织成员国紧急救灾部门领导人在俄罗斯圣彼得堡举行首次会晤。2003年4月，上海合作组织在北京举行救灾部门专家级会议，对《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》进行磋商。2006年11月，在北京召开第二次成员国紧急救灾部门领导人会议，通过《上海合作组织成员国2007－2008年救灾合作行动方案》，为上海合作组织成员国在救灾联络、信息交流、边境区域救灾、人员研修和技术交流等方面开展活动奠定行动框架。2008年9月，上海合作组织成员国边境地区领导人首次会议在乌鲁木齐举行。会议就开展成员国边境地区救灾合作，推动建立边境地区联合救灾行动机制，以及开展有关信息交流、人员培训等问题达成共识。

我国还重视与东盟和南亚国家讨论签署双边或多边减灾救灾协定，注重开展减灾人力资源开发合作。2005年5月，我国为印度洋地震海啸受灾国举办了防灾减灾人力资源培训班，2006年5月在北京召开了中国——东盟框架下的防灾减灾研讨会。2007年先后举办了东盟和亚洲国家应急和救助研讨会、灾害风险管理研修班和灾后恢复重建管理研修班。积极参与东盟灾害管理各项活动，出席东盟举办的各类研讨会，观摩灾害应急演练，积极探讨中国－东盟合作协议和行动计划。同时，积极推动建立亚洲国家间的减灾对话与交流平台。2005年9月，我国政府在北京主办第一届亚洲部长级减灾大会，会议通过了《亚洲减少灾害风险北京行动计划》，为亚洲各国进一步加强减灾合作奠定基础。

我国在救灾减灾领域还与联合国开发计划署、联合国国际减灾战略、联合国人道主义援助事务协调办公室、联合国亚太经社理事会、联合国世界粮食计划署、联合国粮农组织和联合国外空委等机构建立了紧密型合作伙伴关系，积极参与联合国框架下的减灾合作。2006年3月，向联合国成立的“中央紧急应对基金”认捐100万美元。2006年11月，与联合国驻华机构共同举办印度洋海啸紧急援助回顾研讨会。与联合国国际减灾战略共建国际减轻旱灾风险中心，参与联合国灾害管理与应急反应天基信息平台（UN-SPIDER），积极筹建北京办公室。派遣专家参与联合国灾害评估队，多次执行灾害评估任务，积极参与联合国搜索与救援咨询国活动，积极推进全球灾害应急救援领域的合作，成功举办了2006年联合国亚太地区地震应急演练。⑥

实践证明，积极主动争取和接受国际救灾援助并不等于完全放弃自力更生的原则，积极参与国际救援，是主动承担大国责任的重要体现。积极、主动、规范、多元地参与国际救灾援助，使我国在国际救灾援助方面积累了丰富的实践经验，不仅提高了救灾减灾能力，而且增强了国际地位。日益强大的中国，必将在“和谐世界”理念指引下，与国际社会一道，寻求和建立更加多元化、广泛化、国际化的救灾减灾交流合作与相互援助。

注释：

①国家自然灾害救助应急预案，2006年1月10日。http://www.gov.cn/yjgl/2006.01/11/content_153952.htm。

②民政部自然灾害救助应急工作规程，2008年3月11日。http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jzjj/200805/20080500015846.shtml

③④⑤⑥中华人民共和国国务院新闻办公室，中国的减灾行动，2009 年，第 34～35；33；33；31～32 页。

（作者：深圳市委党校讲师）