促贸援助与SDGs：中国的角色与定位

黄梅波(教授)　陈冰林



促贸援助与SDGs：中国的角色与定位

黄梅波(教授)陈冰林

2015年联合国一大具有里程碑意义的事件是“后2015发展议程”的通过，其核心是可持续发展目标(Sustainable Development Goals，SDGs)的确立及全球发展伙伴关系的建立。SDGs是千年发展目标(Millennium Development Goals，MDGs)的全面升级版，其不再仅仅局限于减贫、饥饿等传统发展领域，而将重心放在经济、环境和社会的一体化发展模式上，以期实现可持续的、包容性的经济增长。作为一个国家经济发展的引擎，国际贸易可以显著地提高一个国家收入积累的能力，是实现“后2015发展议程”可持续发展战略实施的必要方式。MDGs实现的这15年间，各发展中国家的国际贸易都取得了很大的增长，但是其出口的重点仍是初级产品和资源依赖性的产品。为了在可持续、包容的发展模式下增加发展中国家,尤其是最不发达国家的出口能力，优化其贸易结构，联合国正在不断寻找促进贸易增长的新渠道。而经过十年的发展，“促贸援助”俨然成为推进发展中国家降低贸易成本、实现贸易多样化的有效工具。促贸援助(Aid-for-Trade)是官方发展援助(Official Development Assistance，ODA)中的一项重要的援助形式，其宗旨是帮助发展中国家，尤其是最不发达国家和地区更好地融入多边贸易体制，并从全球贸易中获益，达到提高生产能力和经济发展水平的终极目标。

一、贸易在SDGs中的地位及“促贸援助动议”

(一)SDGs的主要内容

早在1992年联合国环境与发展大会上国际社会就已经通过了《环境与发展宣言》和《21世纪议程》，开始强调对于环境问题的关注和认识，加深环境、经济和社会发展的相互协调。随后的2012年“联合国可持续发展大会”(也叫Rio+20)更是将“在可持续发展和消除贫困的背景下发展绿色经济”提上日程，开始探讨可持续发展目标的建立。2015年9月25日召开的联合国可持续发展峰会正式通过了17个SDGs(见表1)，包含了169个子目标，旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决全球社会、经济和环境三个维度的发展问题。SDGs包含了MDGs的八大项目标，并将其延伸至经济相关的范畴，如不平等、经济增长、体面的工作、工业化以及能源；并表示要建立和平、公平的制度框架。除此之外，SDGs的一大亮点是其对于环境和持续性的关注，如气候变化、可持续城市和社区、海洋资源以及可持续的消费和生产模式。总的来说，SDGs承接了MDGs, 将继续解决MDGs遗留下来的具体目标进展不平衡、经济可持续性发展缓慢等问题；同时SDGs又具有普遍的(universal)、可变化的(transformative)以及一体化(integrated)的特征，将覆盖更广泛的发展领域,考虑更多发展中国家尤其是最不发达国家的特殊情况，制定更有效的后续落实框架，并建立良好的定期监管体系，从而保障可持续发展目标的顺利实现。

(二)贸易是实施SDGs的主要途径

国际贸易是连接SDGs多个目标的一个重要枢纽。SDGs中有将近20个不同的子目标与国际贸易相关，这些与贸易相关的目标可被划分为两类:一类提出了制度组织框架(见表2)，如WTO下多边贸易规则的制定；一类在功能形式方面与贸易相关(见表3)，如进口或出口商品和服务。一方面，这些与贸易相关目标的实现将对一个国家的商品供应能力以及商品和劳务的国际竞争力产生积极的影响；另一方面，贸易自身也是发展中国家和最不发达国家发展融资的一个重要的外部来源。2008年OECD统计的发展中国家和最不发达国家贸易总额占据了其GDP总额的60%，远远高于1986年的27%。贸易一方面可以通过进出口商品和服务，产生公共融资；另一方面也可以通过国内投资和FDI调动私人部门融资，故而国际贸易的增加，尤其是出口额的上升将有效促进发展中国家，尤其是最不发达国家的经济增长。

表1　17项可持续发展目标(SDGs)

资料来源：http://www.globalgoals.org/

表2　与贸易相关的SDGs子目标以及其与WTO规定的相关性

资料来源：“Aid for Trade at a Glance 2015： Reducing Trade Costs for Inclusive, Sustainable Growth ”,OECD, WTO 2015

表3　与贸易相关的SDGs子目标(部分)

资料来源：“Aid for Trade at a Glance 2015： Reducing Trade Costs for Inclusive, Sustainable Growth ”,OECD, WTO 2015

(三)SDGs中的“促贸援助动议”

促贸援助是WTO在2005年香港部长级会议上发起的一项动议，是官方发展援助的重要组成部分，旨在帮助发展中国家，特别是最不发达国家，通过提供无偿援助和赠款，有针对性地进行贸易有关的方案和项目，从而能够增强发展中国家利用贸易促进发展的能力；帮助受援国构建供给能力和与贸易相关的基础设施以进入国际市场，并以此增加出口；促进受援国贸易便利化和自由化；推进区域一体化；并帮助受援国实施贸易协议，更好地融入多边贸易体制。

2011年召开的WTO第四届部长级会议明确了促贸援助的目的，主要包括帮助发展中国家尤其是最不发达国家建立贸易政策和规则、贸易发展、生产能力构建、贸易相关基础设施建设、贸易相关的评价体系等几个方面。

根据WTO关于促贸援助的一个调查结果，受援国和援助国都坚信促贸援助能帮助提高一国的生产力，从而实现可持续发展目标。这种肯定的预期显著地体现在经济发展和消除贫困方面(与对融资、提升商业环境、私人部门投资、妇女权利提升、就业以及绿色价值链的创造等方面产生的贡献相比较的结果)。该项调查还显示，促贸援助可以降低贸易成本，从而提高受援国的出口和就业水平、增强出口产品的多样化以及激发国内私人部门投资的活力。

贸易政策被认为是“后2015发展议程”整体方案中的一个重要分支，而促贸援助动议可以帮助发展中国家尤其是最不发达国家实现其贸易提升与经济发展、社会与环境发展之间的贸易政策的融合。“后2015发展议程”进一步指出，促贸援助需要采取一种新的一体化方式，确保促贸援助的结果可以带来包容的、可持续的发展，同时要求促贸援助项目设计和实施的本身就必须是包容的、可持续的。基于此，促贸援助动议可以为“后2015发展议程”可持续发展目标的实现贡献力量。

二、促贸援助与中国在促贸援助中的角色

(一)促贸援助的发展

促贸援助提出至今已经整整经过了10年，在这期间，促贸援助在世界范围内受到广泛关注，逐渐发展成为国际社会重点援助领域。OECD的数据显示(见图1)，截至2013年，全球促贸援助总额将近2500亿美元，其中对发展中国家的促贸援助额达到1871.42亿美元，对最不发达国家的促贸援助额达到623.73亿美元。从发展趋势上看，2005—2013年这段时间内，所有国家对于发展中国家和最不发达国家的促贸援助额度总体上呈现上升的趋势，尤其是2011年后的增势更加明显。对于发展中国家而言，除了金融危机之后的几年促贸援助额有所下滑，其他年份的年增长率都超过了4%，2013年甚至超过了9%；最不发达国家的促贸援助年增长率一开始较低，仅在5%以下，但近几年增幅明显，2013年的增长率甚至超过了32%，这也说明WTO以及各援助国正在加大对最不发达国家的促贸援助，改善其贸易环境，帮助其实现可持续的经济增长。

长期以来，西方发达国家尤其是DAC(Development Assistance Committee,发展援助委员会)成员国在国际援助领域都占据着主导地位，其援助理念也一直是WTO促贸援助的主流参考。但从图2可以看出，DAC促贸援助所占的份额呈现出了下降的趋势，尤其是2009年后的几年，其年平均占比连续低于70%；与此相反，非DAC成员国提供的促贸援助正在逐渐加大，一定程度上缓解了发达国家促贸援助的压力。更重要的是，非DAC成员国尤其是中国等新兴援助国作为传统国家促贸援助的一个有效补充，使得促贸援助的来源更加广泛，形式更加多样，也更能满足不同受援国的实际需求。

图1　发展中国家及LDCs5国家促贸援助额度(2005—2013年)

数据来源：OECD数据库，http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1#

图2　DAC国家促贸援助占总额比重(2005—2013年)

数据来源：OECD数据库，http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1#

(二)中国与发达国家援助模式的区别

新兴市场国家在促贸援助中所占比重的上升一方面源于新兴援助国援助额度的上升，另一方面也源于新兴援助国援助模式与传统模式的不同。

1. 援助模式的区别

发达国家的官方发展援助仍然是国际援助的主力军，但是近年来以中国为代表的新兴发展中国家也正在以援助国的身份积极参与到国际援助当中，援助总额逐渐上升。但发达国家和发展中国家进行国际援助时遵循的理念不同，发达国家关注援助“过程”的有效性，而发展中国家则注重“结果”的有效性，坚持发展“有效性”，因此衍生出两种不同的援助模式，也对国际援助产生了不同的影响。

从援助资金来源来看，DAC国家的赠款占其援助总额的比重较高，并且根据OECD公布的数据，该项占比日趋变大，而贷款援助的比例则呈下降态势；而对于中国而言，改革开放之前中国的国际援助以提供无息贷款或无偿援助为主，1995年对外援助方式改革后，中国的国际援助则以政府优惠贷款为主，且其占总援助的比例呈持续上升趋势。DAC的赠款方式会受到国际的欢迎，但国际援助长期的无效率也表明赠款的无偿性可能会导致资金使用效率不高甚至滥用的情况，导致援助依赖症。而从援助部门和领域来看(见表4)，鉴于发达国家国际援助的目标是减贫，所以其援助集中于社会基础设施和服务部门；而中国等新兴援助国关注的是受援国的经济增长，故而提供援助的部门主要是经济基础设施和服务部门，其次为生产部门，这是由于新兴援助国本身的双重身份，其更了解受援国的发展需求和问题，更擅长通过农业、工业项目的合作与技术交流，促进受援国相关生产部门的发展。最后，从援助国家和地区的分布来看，虽然发达国家与中国的主要援助区域都是亚洲和非洲，但是发达国家的援助地区分配更加均匀，且变动不大；而对于中国而言，非洲是其援助的重点区域，根据《中国的对外援助(2014)》白皮书的数据，2010—2012年，中国对非洲地区的援助比重进一步上升，已经超过了一半，达到了51.8%。援助区域上的差异会对受援国的经济社会发展甚至是结构升级产生一定的影响。

2. 不同援助模式对贸易影响的作用机制

援助模式的不同对于贸易而言，会产生不同的影响。发达国家和中国的国际援助对于受援国国际贸易成本、出口总额和多样化等方面的影响及其作用机制存在着区别。

首先，在贸易成本削减效应方面，发达国家和中国的援助都可以降低受援国的出口成本及进口成本，但是各自对于出口成本和进口成本的边际效应是不同的，即不同的援助国对受援国进出口的作用强度是不同的。发达国家向受援国主要出口资本或技术密集型产品，而从援助国获得自然资源或其他初级产品，但是对于受援国而言,由于技术的差距,现阶段对于资本或技术密集型产品的的需求量较小，导致发达国家从其进口的较多，向其出口的较少(朱丹丹,2015)，也就是说发达国家对受援国的出口影响更大；而对于中国而言，目前中国向受援国出口的劳动密集型产品是受援国需求较大的产品，中国当前对于受援国原材料的需求程度却不及发达国家，也就是说中国对受援国的双边贸易中，受援国从中国进口较大，向中国出口较少(朱丹丹,2015)，进口成本的作用强度大于出口成本。

表4　DAC国家和中国的国际援助部门分配　单位：%

资料来源：朱丹丹.国际援助的贸易和经济增长效应研究[D].厦门：厦门大学，2015：71

其次，在出口总额方面，发达国家主要采用的是方案援助的形式。方案援助(又称部门援助)是指援助方依据一系列综合发展规划而不是某个具体的项目提供援助，是项目援助跨越部门之后而催生的一种援助方式。方案援助强调对受援国整体的制度结构进行调整，推行全面的改革，与项目援助的局部修补不同,而且方案援助具有规模大、时间长、复杂度高、风险大等特征，可能会导致援助的效率低下，从而阻碍受援国的出口总额增长，但是随着项目的不断推进，这种情况就会得到缓解并最终发挥积极的作用。而对于中国而言，其主要采用的是项目援助的方式，项目援助具有清晰的目标，各方权责也很明确，受援国能够依靠具体的项目尽快掌握新的技术和管理经验，故而短期内即可见效；但是长期来看，由于各项目之间相对独立，缺乏系统性的前期规划，一定程度上会对出口额产生负向影响。

再者，在出口产品多样化方面，发达国家的援助可以显著增强受援国的出口多样化，而中国的以经济基础设施为主的援助却会适得其反。因为中国的援助对象主要是非洲，这些非洲国家倾向于生产高度同质化的初级产品，中国对于其基础设施的改善反而会加强这些国家原本的产业链，致使出口结构的单一化；而发达国家无论是从受援国地区分布，还是主要的援助类型方面都相对分散，故而其援助力度的加大可以带来受援国出口产品的多样化。

通过对两类援助模式的探讨以及其对国际贸易的不同效应，可以很好地总结当前与贸易有关的国际援助的积极影响和尚存问题，为促贸援助的进一步分析提供前提，也为探讨中国在促贸援助中的地位以及进一步发展的方向提供很好的研究角度。

(三)中国的促贸援助

2000年以来，中国在国际政治经济舞台及国际发展援助体系中的地位和作用已经发生了深刻变化，成为了名副其实的经济上的强国和政治上的大国。受金融危机和欧债危机的影响，近几年DAC国家对于发展中国家尤其是最不发达国家的促贸援助的援助比例正逐渐下降(见图2)，而中国一直大力倡导并积极参与促贸援助的活动，在促贸援助中占据了越来越重要的地位。中国是WTO 2006年成立的“促贸援助特别工作组”的13个缔约方之一，参与制定了《特别工作组关于促贸援助的建议书》，多次参加促贸援助相关会议，推动促贸援助获得更多共识，努力为发展中国家，尤其是最不发达国家争取更多利益；并且，中国曾经多次向“促贸援助”框架下的“多哈发展议程”全球信托基金(Doha Development Agenda Global Trust Fund, DDAGTF)进行捐助，并设立项目资助“促贸援助”活动的开展，并且与WTO秘书处有着促贸援助项下的众多合作，如进行棉花四国援助时，不但投入援助金额，还帮助其进行人员培训，提高棉花生产、销售的实力。

2014年7月10日，中国国务院新闻办公室发表的《中国的对外援助(2014)》白皮书指出，中国对外援助的一个重要作用就是“促进贸易发展”，中国积极响应WTO“促贸援助”倡议，2011—2014年这三年间在加强基础设施建设、提高生产能力、给予零关税待遇、支持参与多边贸易体制、培训经贸人才等方面成果显著。

第一，积极帮助受援国改善与贸易有关的基础设施。2011—2014年期间中国的基础设施援助帮助受援国建设了很多交通、通信和港口等大型项目，其中援建的与贸易有关的大中型基础设施项目约90个，援建多哥等国的机场、公路、光缆传输网等，极大地改善了受援国贸易运输和信息化建设条件，扩大了与其他地区的互联互通。同时，中国积极提供商品检测设备、交通运输工具等与贸易相关的物资设备，如向柬埔寨、老挝、缅甸、埃塞俄比亚、埃及、乍得、佛得角、赞比亚、塞尔维亚等国提供集装箱检测设备，为提升上述国家贸易产品检验水平和通关能力、有效打击走私行为发挥了重要作用。

第二，帮助受援国提高与贸易有关的生产能力。中国在厄立特里亚等国援建各类生产性项目，帮助其提高生产能力，扩大贸易规模；同时，2011年12月，中国在WTO第八届部长级会议期间，与贝宁、马里、乍得和布基纳法索“棉花四国”达成合作共识，通过提供优良棉种、农机、肥料，推广种植技术，开展人员培训，支持企业技术升级和产业链拓展，促进四国棉花产业和贸易发展。

第三，通过零关税待遇扩大对华产品出口。为有效推动发展中国家对华产品出口，2005年中国首度对非洲25个最不发达国家190个税目的商品实施零关税，2006年在中非合作论坛上宣布扩大非洲有关最不发达国家对华出口商品零关税待遇受惠面，2011年在G20戛纳峰会上宣布对有关最不发达国家97%税目的产品给予零关税待遇。到2012年年底，最不发达国家对华出口近5000个税目商品已享受零关税待遇。2008年以来，中国已连续五年成为最不发达国家第一大出口市场，吸收最不发达国家约23%的产品出口。

第四，支持最不发达国家参与多边贸易体制。中国自2008年起至2011年每年向WTO“促贸援助”项目捐款20万美元，并于2011年设立“中国项目”，捐款升至40万美元，以资助最不发达国家官员和学生赴WTO参会和实习。2010—2012年，中国以促进贸易便利化及加入WTO为主题，举办了18期研修班，与发展中国家400余名政府官员分享经验，而且2012年在北京举办“最不发达国家加入WTO最佳实践圆桌会”并发表《北京声明》，对推动WTO成员简化最不发达国家加入程序达成一致产生了积极影响，为支持最不发达国家参与多边贸易体制和经济全球化做出了积极承诺和贡献。

中国外交部2013年发表了《2015年后发展议程中方立场文件》，就中国对“后2015发展议程”的原则和内容表明了看法和立场，并表示中国愿继续与世界各国分享发展经验，包容互鉴，促进共同发展。国家主席***更是在“后2015发展议程”通过的次日，在联合国发展峰会上进行了一次重要讲话，全面阐述了中国对于全球发展问题的看法，提出了以公平、开放、全面、创新等为核心要素的发展理念，表明中国将努力实现SDGs的决心。在习主席的讲话中也重点突出了贸易以及援助的重要性，指出各国要共同维护多边贸易体制，构建开放型经济，实现共商、共建和共享；同时，要时刻秉持“量腹而受，量身而衣”的原则，针对发展中国家的实际需求，为其能力建设的加强提供了有针对性的支持和帮助；并且需要优化发展伙伴关系，指出国际社会应该坚持南北合作主渠道地位，深化南南合作和三方合作，支持私营部门等利益攸关方在伙伴关系中发挥更大作用。

三、SDGs下中国在促贸援助中的定位

作为一个发展中的新兴大国，通过不断的努力和发展，中国基本实现了MDGs，贫困人口减少了4.39亿，在教育、卫生、妇女等领域取得显著成就。同时，中国也有力地促进了全球发展事业，始终践行团结互助的精神，不断加强与各国的互利合作，在南南合作框架下向其他发展中国家提供力所能及的援助，在中国60多年的国际发展合作中，共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，派遣60多万援助人员。

SDGs是“后2015发展议程”的核心，其中重点突出了促贸援助对于贸易的不可替代的作用。中国外交部2013年发表了《2015年后发展议程中方立场文件》，就中国对“后2015发展议程”的原则和内容表明了看法和立场，并表示中国愿继续与世界各国分享发展经验，包容互鉴，促进共同发展。国家主席***更是在“后2015发展议程”通过的次日，在联合国发展峰会上进行了一次重要讲话，全面阐述了中国对于全球发展问题的看法，提出了以公平、开放、全面、创新等为核心要素的发展理念，表明中国将努力实现SDGs的决心。在习主席的讲话中也重点突出了贸易以及援助的重要性，指出各国要共同维护多边贸易体制，构建开放型经济，实现共商、共建和共享；同时，要时刻秉持“量腹而受，量身而衣”的原则，针对发展中国家的实际需求，为其能力建设的加强提供了有针对性的支持和帮助；并且需要优化发展伙伴关系，指出国际社会应该坚持南北合作主渠道地位，深化南南合作和三方合作，支持私营部门等利益攸关方在伙伴关系中发挥更大作用。

在SDGs指引下，中国在国际发展援助及促贸援助的定位将是发展中国家和新兴援助国家的有机结合。一方面，为了进一步加大国际援助的力度、增强促贸援助的有效性，中国已经做出了很多承诺，如中国将设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实“后2015发展议程”。这是中方重视、支持南南合作，并为南南合作做出贡献的具体行动，因为发展中国家已经成为全球增长的重要动力，南南合作可以为国际发展合作提供重要补充。同时中国将继续增加对最不发达国家的投资，力争2030年达到120亿美元；将免除对最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年年底到期未还的政府间无息贷款债务。除此之外，为帮助发展中国家发展经济、改善民生，未来5年中国将向发展中国家提供“6个100”项目支持，其中就包括100个促贸援助项目。另一方面，中国作为发展中国家的一员，深谙发展中国家发展过程中存在的问题和困境，中国出口导向型的发展模式的经验对发展中国家发展中面临的问题更具针对性，可以更好地帮助发展中国家尤其是最不发达国家的产业转型与升级，这将进一步彰显中国在促贸援助中的重要地位。

(作者单位：厦门大学经济学院;责任编辑：周明)