我国现行司法评鉴制度存在的问题及其完善建议——主要以《法官法》为对象

周 赟

(厦门大学法学院,福建 厦门 361005)

从某种程度上讲,司法评鉴(1)此处或有必要对“司法评鉴”这一术语作个说明:按照笔者的检索,大陆地区仅中央层面(包括全国人大、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等中直层面的机关)就有多达数十种文件或多或少涉及司法评鉴问题。但这些文件在指称相关活动时却用了非常不同的措辞、术语:比较常见的表述主要有“法官(检察官)考评”(如我国《法官法》《检察官法》)、“业绩评价”(如最高人民检察院2015年颁布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》以及2019年颁布的《2018—2022年检察改革工作规划》)、“质量评估”(如最高人民法院2008年颁布的《开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》)、“质量考评”(如公安部2011年颁布的《关于改革完善执法质量考评制度的意见》)、“质量评查”(如最高人民检察院2017年颁布的《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》)。而在新闻媒体的报道以及学术讨论中,比较常见的相关用语有“绩效评估”“业绩考核”“司法评鉴”“法官考评”等。为了以示区别并统一用语,本文建议使用“司法评鉴”术语。当然,在本文中,极个别情况下,有时基于上下文需要,也会保留“法官考评”等表述。大致上,可以对之作这样的界定:司法评鉴是依据一定的标准对司法活动、司法机构及其具体职权的行使者(如法官)展开评鉴,以作为进一步采取相应应对措施(如司法惩戒或奖励等)的专业活动。是司法系统运转的指挥棒,或至少可以说是指挥棒的关键有机构件。因为正如管理学研究所已然表明的,“无法评估,就无法管理”(2)管理学学者琼·玛格丽塔的管理学名言,转引自娄策群,刘晓科.企业信息化建设管理的内容与方法[J].情报理论与实践,2006(3):291.,或者更进一步地,“你要先能准确评估,然后才能去管理”(3)[荷]马克·克里夫.生活远不只是GDP[J].中国新闻周刊,2020(1):39.。事实上,在实践中,我国司法主管机关(政法委)以及人民法院和人民检察院历来也非常重视司法评鉴工作,并且陆续发布了一系列或专门针对、或部分指涉司法评鉴的制度、规定。

按照笔者的不完全统计(4)之所以是“不完全统计”,不是谦辞,也不是推卸责任,而是因为笔者确实自认没有能力作出完全的统计,这不仅仅因为当前我国涉及司法评鉴的制度、规定,实可谓五花八门、叠床架屋;还因为有很多文件或制度,其相关性(至少从标题来看)并不那么清楚、明显,但若阅读全文或进一步作字里行间的深入分析却又能得到确认,最典型的如2017年的《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》,表面上看与司法评鉴并无直接关系,但恰恰该《办法》第8条详细规定了法官考评机制,甚至比此后修订颁布的《法官法》之相应规定更为详尽。,我国当前关联着司法评鉴事宜的制度,仅中央层面的就多达数十个,为了表述的方便,大致可以将其分为三大部分:

其一是由全国人民代表大会或其常务委员会颁布的法律,典型者如《中华人民共和国公务员法》(2018年(5)在下文中,正式法律文件名之后括号内所标注的时间,如无特别说明,仅限于该法律文件最近一次修订的年份。)《中华人民共和国法院组织法》(2018年)《中华人民共和国检察院组织法》(2018年)《中华人民共和国法官法》(2019年)和《中华人民共和国检察官法》(2019年)等。

其二是由最高人民检察院、最高人民法院颁布的司法机关内部文件,从数量上来看,此类文件占据着绝对优势,仅仅梳理2010年以来的,就至少包括《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见》(2011年)、《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》(最高人民检察院,2013年)、《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》(最高人民检察院,2013年)、《人民法院督促检查工作规定》(最高人民法院,2014年)、《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(2015年)、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(最高人民检察院,2015年)、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(最高人民法院、最高人民检察院,2016年)、《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(2017年)、《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》(最高人民法院,2017年)、《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》(2017年)、《最高人民检察院机关司法办案组织设置及运行办法(试行)》(2017年)、《最高人民检察院机关检察官业绩考核办法(试行)》(2017年)、《最高人民检察院机关司法业绩档案工作管理办法(试行)》(2017年)、《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》(最高人民法院,2018年)、《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》(最高人民检察院,2020)、《检察机关案件质量主要评价指标》(最高人民检察院,2020)、《关于加强和完善法官考核工作的指导意见》的通知(最高人民法院,2021)、《检察人员考核工作指引》(最高人民检察院,2021)和《人民法院审务督察工作规定》(最高人民法院2022年);等等。另外,类似《2018—2022年检察改革工作规划》(最高人民检察院,2019)《2023—2027年检察改革工作规划》(最高人民检察院,2023)以及最高人民法院颁布的“五年纲要”(迄今共发布5个)等文件,虽然名义上不是类似“条例”“办法”那样的规范性文件,但实际上当然亦具有极强的规范意味(6)此处或有必要一提的是,与人民代表大会以及政府机关均得到国家法律正式授予立法权不同的是,无论是我国《宪法》《立法法》《法院组织法》还是其他任何法律,均未明确授予司法机关规则制定权,唯一比较接近此种意味的大概只有《立法法》(2015年)第104条,“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第45条第2款规定情况的,应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案……”,但显然,司法评鉴并不属于此处所谓“审判工作中具体应用法律”的情形。这就是说,所有这些文件之合法律性均成疑。为什么只是“成疑”,而不是“非法”或“无效”?这主要是基于现实性地考虑:由于我国并没有成熟的针对“抽象公权行为”(套用但扩大“抽象行政行为”所指的一个术语)的诉讼权(或相关权利),因此不难想见,如果一个法院或检察院依据最高人民法院或最高人民检察院颁布的某个考评规则进行司法评鉴,并进而依据该规定对某具体法官或检察官作出相应人事处置,则被评鉴法官或检察官除了被动接受外,并无任何靠谱的救济途径可用来否定该评鉴的合法律性。这意味着,作为评鉴对象的法官个体,只能“默认”相关规则的有效性。换言之,笔者很清楚,就经验的现实性来说,相关规定是、并且一定是实际有效的;但从逻辑以及法理的角度看,它们又无疑应该是无效的——如果司法评鉴是一个游戏,作为其中一种主体的“法院”怎可既是游戏规则的制定者,又是游戏中的运动员,还是该游戏的裁判员?当然,如果将眼光放得更宽一点,换从“法治中国”战略的相关政治要求来看,同样会发现当前司法系统通过颁行内部规范推进司法改革的做法,其适切性大有可疑,因为它们似乎违反了如下最高决策,所谓“……凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破。有点重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行”。。

其三是其他党政机关颁布的具有全国性约束力的相应文件,典型者如《关于切实防止冤假错案的规定》(中央政法委2013年)《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》(中央政法委,2015年)《保护司法人员依法履行法定职责规定》(中共中央办公厅、国务院办公厅,2016年)和《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》(中共中央办公厅,2017年),等等。另外,相关领导人的重要讲话稿,或他们在各类媒体上公开发表的相应政论文章,其约束力无论是从层级、还是强度角度看,与前述很多“意见”“条例”“办法”并无实质不同,因而某种程度上其均可视为“制度”。

可以看到,我国现在存在大量关于、指涉着司法评鉴的官方文件,显然,我们不可能、也不必要对所有这些文件进行实证考察,而只能选择其中的一个或几个展开。这意味着,本部分首先要回答如下一个问题:

一、为何以《法官法》为主要研究对象?

第一,无论是从效力等级,还是效力范围或任何一个角度来看,《法官法》都可视作司法评鉴领域的宪法性法律,具有纲领性、基础性和指导性地位;再考虑到《检察官法》关于检察官考评的规定,与该法几乎一样,或者说,《法官法》与《检察官法》相应规定几乎一样,这意味着对该法的评析,几乎可以同样“适用”于《检察官法》。可以说,《法官法》是当前我国司法评鉴领域最具典型性、代表性的规范性文件之一,另一个是《检察官法》。

第二,在最近一次2019年修订的过程中,《法官法》关于法官考评的部分恰恰作了从内容、体例等多方面巨大、且重要的修改:从形式、体例上看,通过这次修订,该法将原《法官法》第八章“考核”和第十六章“法官考评委员会”两章内容,以及关于奖惩之规定合并为第六章“法官的考核、奖励和惩戒”;从实质内容上看,也作了多处调整,具体我们不妨作个对比。在本次修订前,《法官法》关于法官考评的具体规定是:

第21条 对法官的考核,由所在人民法院组织实施。

第22条 对法官的考核,应当客观公正,实行领导和群众相结合,平时考核和年度考核相结合。

第23条 对法官的考核内容包括:审判工作实绩,思想品德,审判业务和法学理论水平,工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。

第24条 年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。

第25条 考核结果以书面形式通知本人。本人对考核结果如有异议,可以申请复议。

第48条 人民法院设法官考评委员会。法官考评委员会的职责是指导对法官的培训、考核、评议工作。具体办法另行规定。

第49条 法官考评委员会的组成人员为五至九人。法官考评委员会主任由本院院长担任。

修订后的《法官法》,关于法官考评的具体规定则是:

第38条 人民法院设立法官考评委员会,负责对本院法官的考核工作。

第39条 法官考评委员会的组成人员为五至九人。

法官考评委员会主任由本院院长担任。

第40条 对法官的考核,应当全面、客观、公正,实行平时考核和年度考核相结合。

第41条 对法官的考核内容包括:审判工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风。重点考核审判工作实绩。

第42条 年度考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。

考核结果作为调整法官等级、工资以及法官奖惩、免职、降职、辞退的依据。

第43条 考核结果以书面形式通知法官本人。法官对考核结果如果有异议,可以申请复核。

此处需要特别明确的是,一方面,修订后的所有6个条文中,并不包括任何委任性或准用性措辞,没有像此前“版本”那样明确“具体(考评)办法另行规定”(7)应特别指出的是,“新”《法官法》对法官遴选委员会、法官惩戒委员会的规定部分,都作了委任性或准用性规定。譬如,在同一章并紧接着法官考评条文、关于法官奖励和惩罚的规定中,就明确了“法官的奖励按照有关规定办理”(第45条第二款)、“法官的处分按照有关规定办理”(第46条第二款)。再考虑到“旧”《法官法》也作了类似规定(修订前第48条),但恰恰只有“新”《法官法》关于法官考评部分没有作此类规定,则符合逻辑的结论似乎就只能是,这并非立法者的疏忽,而应是其刻意为之。另外,或值得一提的是,我国台湾地区“法官法”关于司法评鉴部分,也明确作出了相应规定,譬如该“法”第31条(该条于2019年修订时删除)前两项在作出了对法官进行全面评核之一般规定外,专门用第Ⅲ项规定“第一项评核之标准、项目及方式,由司法院依法官评鉴委员会意见定之”。;另一方面,根据我国《公务员法》第3条第一款“公务员的义务、权利和管理,适用本法”,第二款“法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定”之规定,只有“法律”才能成为公务员(当然包括法官)管理的依据。基于这两方面因素,可以推断,至少仅就字面意义来看,除非此后全国人民代表大会或其常务委员会修改《法官法》等相关法律或制订新法,否则,法院考评工作所应遵循的规范,仅仅限于该6个条文以及《法院组织法》《公务员法》(8)《法官法》第68条规定,“有关法官的权利、义务和管理制度,本法已有规定的,适用本法的规定;本法未作规定的,适用公务员管理的相关法律法规”,这意味着,《公务员法》可以作为《法官法》的“兜底”规定——当然,仅限于《法官法》没有规定、而《公务员法》作出了规定的情形中,最典型的如《公务员法》第95-97条规定了公务员对考核结果有异议时申请复核的程序,而《法官法》只规定了法官的复核申请权却没有规定相应程序,此时,前者之规定就可以视作后者的当然内容。的相应规定。再考虑到前文一个脚注曾指出的如下一点,由最高人民法院颁布的这些办法、意见等本就效力成疑,则有充分的理由得出这样一个判断:在新《法官法》于2019年10月1日正式生效之后,此前颁布的所有前述各种办法、意见、条例等,当然失效;并且,此后最高人民法院、最高人民检察院等亦无权因而也不应颁布任何关于法官考评的制度,尤其是刚性的“人事处置”型(9)从逻辑上讲,司法评鉴主要可以分为两种:一是作为其他后续奖—惩、晋升—淘汰等措施之启动缘由的司法评鉴,或者说,作为后续人事处置程序的参考因素,也就是说,司法评鉴只是作为进一步处置评鉴对象程序的前置程序,可称之为“处置型司法评鉴”;二是主要用来总结前期的经验教训,发现问题进而提出因应意见,并为后续的改进提供参考的司法评鉴,相应司法评鉴可称为“改进型司法评鉴”。司法评鉴制度。申言之,2019年10月1日之后,《法官法》以及《公务员法》成为了当前开展合法的法官考评之“唯二”没有疑问的法律依据。当然,必须明确的是,作出这一判断并不意味着对现行各种关于或涉及法官考评之规定、文件作出质量或运行效果上的否定(10)事实上,至少本文认为,其中有很多可供借鉴之处,具体将在下文第四章立法建议部分予以明确。,而仅仅意味着,自2019年《法官法》颁行之日起,它们涉及司法评鉴之部分不再具有规范性的约束力,或者说,相关部分继续生效的前提是,得到了全国人民代表大会或其常务委员会的追认、认可。而这种唯一性,亦当然构成此处选择《法官法》为对象的重要原因(11)如果排除具体内容方面可能还有进一步完善空间这一点,本文比较赞成《法官法》对司法评鉴作这种排他性处理,因为正如前文所述,当前我国司法评鉴领域最大的问题(之一)正在于,司法评鉴制度的政出多门、叠床架屋、不成体系。对于这一弊病,或许唯有通过类似《法官法》的这种“釜底抽薪”式的处理,方有可能根治。。

第三,《法官法》是《公务员法》的下位法,但同时也是公务员管理领域的特别法,通过考察《法官法》不仅仅可以明确司法评鉴的相关规定,还可以凸显司法评鉴与一般公务员评鉴的区别,从而反过来促进我们对司法评鉴作出更好的理解,进而作出更好的制度安排。纵观世界各国,相对而言,英美法系或采英美法系思路的,则司法官与普通公务员的区别对待趋势更明显;而大陆法系或采大陆法系思路的,则倾向于承认司法官亦是公务员,只是具有一定的特殊性。显然,我国更多地具有“大陆”意味,这可以从《法官法》很多具体条文与《公务员法》基本一致的现象中看出,典型者如,1993年《国家公务员暂行条例》规定对公务员的考核结果分为优秀、称职和不称职,1995年《法官法》也作了完全相同的规定;而当2005年《公务员法》将考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职之后,2017年修订《法官法》时亦随之作出相同安排、并在2019年修订后予以了沿袭。又如,现行《法官法》第68条规定,“有关法官的权利、义务和管理制度,本法已有规定的,适用本法的规定;本法未作规定的,适用公务员管理的相关法律法规”。当然,我国《法官法》的大陆法系意味,也可以从很多其他官方文件找到明确依据,如最高人民法院前院长在《关于〈中华人民共和国法官法〉(修订草案)的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》报告中,就数次将“根据公务员法相关规定”作为修订依据;甚至在全国人民代表大会宪法和法律委员会提供的修订草案中,曾一度明确设置“法官是施行单独职务序列管理的公务员”(12)《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国法官法〉(修订草案)修改情况的汇报》,2018年12月23日。,尽管正式通过的《法官法》删除了“法官是施行单独职务系列管理的公务员”这一句,但考虑到我国《公务员法》第2条之规定,“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员是干部队伍的重要组成部分,是社会主义事业的中坚力量,是人民的公仆”,而法官显然是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”,因此,这种删除不应被认定为对“法官是公务员”命题的反对,而是一种基于立法技术(避免重复规定)考量而作出的一种技术性处置。

二、《法官法》法官考评规定基本面述评

本文拟从三个层面——即基本面、具体内容以及技术性层面——来对《法官法》关于法官考评之规定进行述(考察和描述)评(评价和诊断);其中,“评”之内容,实际上当然“潜伏”着相应的完善思路。

本部分将对《法官法》法官考评规定的基本面展开实证研究。在这里,所谓“基本面”,主要是指从考评目的、性质及种类等宏观——基础方面来观照、评析《法官法》。

首先可以明确的是,《法官法》现有条文规定之考评,属于典型的处置型司法评鉴,这非常清楚地反映在第42条第二款之规定中。但是,如果将眼光放得更远一点,就会发现,法官考评其实更应该以“改进”以为目的,因为《法官法》的整个立法目的恰恰是,“为了全面推进高素质法官队伍建设,加强对法官的管理和监督,维护法官合法权益,保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责,保障司法公正,根据宪法,制定本法”(第1条),并且,其中“全面推进高素质法官队伍建设”被放在所有立法目的中的首位——根据立法习惯,这种位序安排,不应被视为仅仅具有形式意义,毋宁说,它主要具有的是实质上的优先意味。

如果承认《法官法》的首要目的是促进法官素质的提升,如果承认处置型司法评鉴只能间接促进法官素质的提升,如果承认改进型司法评鉴才可以直接且更好地促进法官素质的提升,再考虑到《法官法》中关于直接促进法官素质提升的规定只有从第30到33条等4条(13)具体内容是:“初任法官实行统一职前培训制度”(第30条);“对法官应当有计划地进行政治、理论和业务培训”,“法官的培训应当理论联系实际、按需施教、讲求实效”(第31条,共两款,此处以逗号区隔);“法官培训情况,作为法官任职、等级晋升的依据之一”(第32条);“法官培训机构按照有关规定承担培训法官的任务”(第33条)。,并且实质内容仅仅涉及“培训”这样一种形式,那么,《法官法》只规定处置型司法评鉴,就实在可以说是一个遗憾、疏漏;甚至可以说,客观上也不利于中央有关促进干部治理能力现代化(提升)之决策在司法领域的贯彻落实(14)这只是一种事实性的描述,因为治理能力的现代化命题,是2019年《法官法》修订之后才提出的(详可参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过),换言之,不应将正文中的这个判断看作是对《法官法》现行规定的批评。。

与此同时,《法官法》规定之法官考评,具有非常明显的行政化倾向。这主要可以从第38、39条,尤其是第39条第二款的规定“法官考评委员会主任由本院院长担任”看出;另外,处置型评鉴的定位也很大程度上决定了《法官法》中的法官考评之行政化倾向——当然,这不仅仅是笔者的观察或判断,也是当前的一种共识,否则本轮司法改革也不会以“去行政化”作为一个重要的面向。与此相关,《法官法》规定之法官考评,是单纯且典型的公权评鉴(即由公权机关主导的评鉴),因为该法没有任何关于社会评鉴(即由社会力量主导的评鉴)的规定,哪怕只是倡导性、鼓励性的规定也阙如。可以想见,这样的法官考评,几乎注定只是单纯的“考核性评鉴”(15)在管理学中,将工作评鉴分为两类:一是考核性评鉴,也即“绩效考核”,指的是在特定绩效周期结束时,由特定评价主体使用特定评价标准和方法,对工作实际取得的绩效以及它们与预先设定的目标绩效之间的比例进行判断的活动;一类是“绩效评估”,指的是一种对评估对象活动或业绩之价值进行评价和判断的活动,以帮助构建评估后的干预、激励机制(关于这两个概念,可参见邓国胜.事业单位治理结构与绩效评估[M].北京:北京大学出版社,2008:178;方振邦,葛蕾蕾.政府绩效管理[M].北京:中国人民大学出版社,2012:6.)。此处的“考核性评鉴”大体与管理学中含义相同。,进而也很难避免陷入到“司法锦标赛”(16)有学者研究发现,在中国的地方治理中存在一种“政治锦标赛机制”,其特点是:在官员晋升机会与治理绩效之间建立强正向联系,这给关心仕途的地方官员提供了强激励(详可参见周黎安.转型中的地方政府:官员激励与治理[M].上海:上海人民出版社,2008:88)。这种“锦标赛”式的官员提拔、晋升机制当然有其合理的一面,但前提应该是:不同官员之间的工作有较强的可比较性,否则,就容易演变为单纯的数字游戏,甚至蜕变为负向激励。另外,关于这一倾向在司法领域的体现,详可参见高翔.中国地方法院竞争的实践与逻辑[J].法制与社会发展,2015(1):88-90;孙启福,吴美来.案件质量精细化管理的局限及克服——以最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见为中心[J].法律适用,2016(6):102-104;等等。的泥淖中。就此而言,《法官法》所规定之法官考评,也明显具有“短平快”的意味,而浑然没有顾及高素质法官的“慢慢养成”之规律、特质。

还须明确的是,《法官法》仅仅规定了针对法官的全面评鉴,而没有作任何关于“个案评鉴”(即针对个案展开的评鉴)、“法院评鉴”(即针对法院展开的评鉴)之明确规定。此处为何一定要加“明确”这一限定?这是因为,《法官法》第40条明确规定了对法官的考核,分为“平时考核”“年度考核”,平时考核是否可能包括“个案评鉴”?这当然可以是个问题:从法理上来讲,公权的运行应当遵从“权力法定”原则,因此,没有明确规定就意味着法院无权进行个案评鉴,至少是无权进行具有刚性意味的“人事处置”型个案评鉴;而根据有关权威解读,此处平时考核“含义较为宽泛,包括日常工作中对法官的考察、民主生活会中对法官的批评,以及对法官在处理个人问题、工作问题上做法的考察等”(17)王爱立.中华人民共和国法官法释义[M].北京:法律出版社,2019:236。按照该书“序言”的介绍,该书由“全国人大常委会法制工作委员会从事法官法立法工作的同志编写”,据此可以认为,本书是最权威关于法官法的解读作品(之一)。必须明确的是,这种解读显然有问题,因为按照《法官法》第38条之明确规定,只有“法官考评委员会”才能进行法官考核,“民主生活会”等无权对法官作出考核,至少无权作出《法官法》意义上的考核。,则“个案评鉴”是否可以为“平时考核”所涵括,并不清楚;但如果仅就字面意义来看,则“平时评鉴”似可包括个案评鉴。

没有个案评鉴的好处是,不会产生个案评鉴与上诉审、纪检等既有司法监督机制的重叠和冲突问题——这也正是我国台湾地区个案评鉴制度运行不畅、效果不彰的重要原因(18)详可参见详我国台湾地区“司法院”人事处.法官评鉴制度说明[R].2011.2;赵昌平等.“法官、检察官评鉴制度之探讨”专案调查研究 [R].2008.40;等等。,但没有个案评鉴却也会丧失一些加强司法与社会互动、完善司法工作进而提升司法公信力的机会:譬如,一个已经过了既有其他诉讼监督机制时效的案件,因为某种原因引起了广泛关注、讨论,尤其是,当前舆情涉及对法院或某位法官的不实、不当指责时,是否可以或应当借由个案评鉴机制,来回应这些关注和讨论?当前,对于此种情况,司法机关一般遵循依法处置、舆论引导、社会面管控“三同步”原则(19)2016年1月22日,中共中央政法委前书记孟建柱提出政法工作的“十个坚持”,其中第十个后被概括为应对舆情的“三同步”原则。可参见沈阳.政法工作如何赢得舆论话语权,不能搞舆论审判[EB/OL].(2016-01-22)[2023-03-29].https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/02/id/1804961.shtml.应对,但原则需要具体制度、机制才能真正落地,否则就容易流于随意;更重要的是,当前的处置从整体上看具有明显的“非法律性”(不是“非法性”),因而也不符合法治中国建设的大方向,而个案评鉴无疑是一个上佳的选择,因为只要运用得当,个案评鉴恰恰既依法进行,又可准确回应、进而引导舆情。再如,一个已经得出终审结论的案件,出现了重大转折,是否可以或应当通过个案评鉴来作出应对?当前,我国主要通过再审机制来回应有关各方的需求,但再审机制存在一些明显的弊端,其中最典型的是:其一,它使我国司法陷入到实质上的无终审境地,进而造成极大的不经济和不稳定;其二,它可能会从根本上动摇司法作为终极救济渠道的权威性。这或许也正解释了,何以所有国家的法律制度,都强调对公民提出或者重新提出纠纷的权利进行限制,“因为对有争议的事实作出的任何决定都可能是不完美的(法律也承认这一点):法律的目的是提供与人的易犯错误性相适应的最优和最安全的解决方法,并且一旦找到了这个解决方法,它就关闭了法律的大门”,因此,尽管大家都知道,“有时新的证据会被发现,并且这也很可能会导致一个完全不同的结果,但是为了捍卫和平、确定性和安全的价值,各国法律一般仍然不允许进行进一步的调查”,正因如此,“法律允许上诉,在例外的情况下,法律甚至允许在超过规定期限的情况下进行上诉,在更是例外的情况下,法律允许当事人以存在欺诈为由反对判决;也因此在例外的情况下,法律允许限制期限可以进行延长。但是,这些例外只是适用于很少的有限案件,并且在这些案件中,那些支持翻案的事实可以得到严格证明”(20)参见[美]阿蒂亚,萨默斯.英美法中的形式与实质——法律推理、法律理论和法律制度的比较研究[M].王笑红,等译.北京:中国政法大学出版社,2005.179-180。或有必要指出的是,我国最高决策层显然也已经意识到真正意义上的终审的价值,所谓落实终审和诉讼终结制度,实行诉访分离……”(***.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].北京:中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议,2014-10-23)。。

但如果对所有实际上出现重大转折的案件完全不予回应,又确实容易导致司法公信力的下降——这或许尤其体现在对于当下中国司法公信力本就不够高、社会大众本也不惯于用司法的逻辑看待和评价司法活动的语境中。如果设置个案评鉴机制,则一方面可以通过个案评鉴来回应公众关切,从而达致增强民众法治观念,并引导民众学会、学着用司法之逻辑来看待司法之效果;另一方面,也可使相应法官清楚且全面地意识到该案审理过程中可能存在的种种问题,进而为今后工作的完善提供参考;再一方面,还规避了当前再审机制(也即实质无终审)所可能带来的前述种种弊端。申言之,个案评鉴其实有其存在的必要性。总体上看,可以将构成启动个案评鉴事由之要件概括为这样几点:它严重关切着法官、法院的公信力,或其中可能含涉着可显著提升司法(官)质量的建议和意见;并且,它之所以如此,是基于可归诸司法内在逻辑和基本规律之原因;另外,它不适合交由其他既有诉讼监督机制应对,换言之,如果启动其他机制可能会整体上造成负面影响——之所以必须明确这一点,是因为不如此,就无法将个案评鉴与既有其他诉讼监督机制相区隔。

而没有法院评鉴的好处则是,它至少不容易导致将法院评鉴传导为法官评鉴,甚至混淆法院评鉴和法官评鉴;其可能的坏处是,一方面,除非针对法院领导的人事处置(如晋升)无需以业绩为基础,否则,就必须设置法院评鉴,因为如果没有法院评鉴又如何可能公平地确认一位院长(或其他院领导)的业绩?而如果承认法院评鉴的必要性,则《法官法》没有相应规定的结果就可能是:要么导致相应工作无法开展(因无据可循),进而导致针对法院领导的人事处置工作的混乱;要么导致相应工作在法外进行,进而导致对相应工作权威性的质疑,当然还将导致对《法官法》本身权威性的质疑。因此,除非能够找到其他更好地作为针对法院领导的人事处置之基础,并制定相应机制,否则,法院评鉴就应该是司法评鉴的有机组成部分——尽管它未必一定要由《法官法》规定,也可以由《法院组织法》等法律来规定。另一方面,没有法院评鉴,也丧失不同法院间整体水平的比较、尤其是通过这种比较发现各自不足的机会,进而当然不利于司法水准和司法公信力的整体提升。这些原因的存在,或许也正解释了何以我国台湾地区即便删除了关于法官的全面评鉴之规定,却还是保留了针对法院之评鉴。

关于《法官法》法官考评规定基本面,尚有必要明确的最后两点是:第一,该规定具有非常明显、且严重的“主体客体化”倾向:通观全部6个条文,其中,涉及作为评鉴对象之法官“主动作为”的规定,仅有一条(第43条),准确讲应该是该条的第二句话;并且,这唯一的一条,赋予作为评鉴对象之法官的也是一种纯粹的程序性权利,也就是说,在整个法官考评过程中,作为考评对象之法官,居然完全无法通过自己的作为在任何意义上直接且实质地影响评鉴结论。显然,无论从哪个角度讲,法官都应该是法院的核心、司法的关键以及各类司法活动的最重要主体,所谓“司法权之核心在于审判,而审判之核心在于法官”(21)这是我国台湾地区法界耆宿翁岳生先生的一个著名说法,转引自赖恒盈.法官法关于法官评鉴与退场机制之检讨[J].月旦法学杂志,2011(196):126.,或“法院是法律帝国的首府,而法官乃法律帝国之王”(22)Ronald Dworking, Law’s Empire, Cambridge, MA.: Harvard University Press, 1986:408.。因此,法官在司法评鉴中当然不应沦为单纯且被动的客体、对象。第二,《法官法》的现有规定,没有明确法官评鉴与一般公务员的考评,以及既有的上诉审等诉讼体制内的监督机制,以及纪检、监察、审计等诉讼体制外的监督机制的关系。欠缺这一部分规定所可能导致的后果,可以从如下两个相互关联但角度不同的方面来进行描述:一方面,尤其是当司法评鉴仅仅或主要用于“人事处置”之目的时,容易造成司法评鉴与既有这些监督机制之间的重叠和冲突,进而造成对司法评鉴的消极影响——正如前述,这也正是我国台湾地区司法评鉴效果之所以不佳的重要原因所在。进而另一方面,容易造成对司法评鉴专业性和独立性的伤害、侵蚀,甚至对司法评鉴机制的“蚕食效应”。如果《法官法》这一“基本法”没有从根本上澄清、明确司法评鉴的独立性,这无意中等于给如下做法预留了空间:效力等级更低的其他法律、法规,以及一些本不具有相应立法权的机关制定的各种规则,开始偷偷潜入本该仅属于《法官法》效力范围的法官评鉴领域,变相或明确设置各种与《法官法》中法官考评重叠、甚至冲突的各种考评机制,到最后,很可能导致对《法官法》本身的无视。可以说,我国当前关于法官评鉴的政出多门、叠床架屋格局,以及《法官法》本身被架空之格局,大体上也正是经由此种路径形成。因此,作为司法评鉴领域内的基本法,《法官法》其实有很大的必要规定、厘清法官考评与其他既有监督机制的关系。有关这一点,应该说,我国台湾地区的相关经验已经提供了深刻的教训:

在法官法立法前,我国法官之审判独立保障、职务监督与惩戒制度,除散见于司法院组织法、公务员惩戒委员会组织法、法院组织法、行政法院组织法、智能财产法院组织法、司法人员人事条例等司法行政相关法规外,并适用一般公务人员同适用之公务人员任用法、俸给法、考绩法、退休法、公务员服务法、惩戒法等法律与相关行政命令,致法官与一般公务人员之区别模糊不清。

为建立法官独立审判之环境,使司法权之运作不受行政及立法权之干扰,原应将法官之考核、升迁、待遇及奖惩独立于行政机关之外,如果仍将法官之监督机制,置于其他机关之下,则要求法官于审判时不受干涉,即属缘木求鱼,不复可得。

三、《法官法》法官考评规定具体内容述评

从逻辑上讲,一个完整的制度应该至少如下这样几个方面:目的、基本原则、主体、对象、内容、程序、结果、与其他制度的关系及衔接等。接下来,本文将从考评目的和原则开始,分别就《法官法》之法官考评制度的几个具体方面进行述评:

第一,关于法官考评的目的和原则。从表面上看,《法官法》第40条即设定法官考评原则的条款,所谓“对法官的考核,应当全面、客观、公正,实行平时考核和年度考核相结合”。但实际上,这一条更多的是技术层面的考评原则,更为根本的精神主旨层面之原则应该溢出第六章之规定,而从该法立法目的、甚至该法背景性立法资料中寻找。《法官法》第1条明确规定,该法的整体立法目的是,“为了全面推进高素质法官队伍建设,……保障人民法院依法独立行使审判权,保证法官依法履行职责,……”;而最高人民法院前院长周强则曾这样说明2019年《法官法》修订的指导思想,“(本次修订)全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、六中全会和十九大精神,……加强法官正规化、专业化、职业化建设,保障法官依法履行职责,保障人民法院依法独立行使审判权,使修改后的法官法,符合司法规律,体现时代精神,为建设高效权威的社会主义司法制度提供法律保障”(23)周强.关于《中华人民共和国法官法》(修订草案)的说明[R].北京:第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议,2017-12-22.。

根据上述内容,可以将《法官法》中法官考评的原则归纳为这样几条:一是促进法官素质提升原则,即法官考评的根本目的在于促进法官队伍素质的提升,使法官队伍“正规化、专业化、职业化”。与此相关联,二是尊重司法规律原则,也就是说,法官考评的运行要符合司法自身的内在逻辑、规律,而不能为了外在的目标、压力,而违背或牺牲司法的本相。三是尊重法官(院)依法独立行使职权原则,也就是说,法官考评应当充分尊重法官行使审判权的独立性。四是全面统筹与分别评鉴原则。也就是说,在司法评鉴的顶层设计以及基本面上,应当也可以保持全国的统一,但应该充分注意到不同层面、甚至不同地域司法机关属性和任务的不同,进而作出更具针对性的具体评鉴安排;最后,五是法官考评应遵循独立、全面、公正之原则。

或有必要作出进一步说明的是,为何此处将《法官法》所明确的“全面、客观、公正”原则调整为了“独立、全面、公正”原则?之所以增加“独立”原则,是因为唯有强调并贯彻落实司法评鉴的“独立”原则,才可避免司法评鉴与其他“对司法的评鉴”(24)司法评鉴是基于司法逻辑、规律的内部视角的专门评鉴,而其他“对司法的评鉴”则更多地是从外部立场并基于其他逻辑开展的评鉴,典型者如执纪部门根据纪律监察的逻辑对司法展开的评鉴、又如社会大众依据生活常识常理对司法展开的评鉴。以及既有司法监督机制相重叠、相混淆;而之所以删除现有规定中的“客观”制原则,是因为评鉴一定就是主观的,因而最多具有一定的客观性,并且往往只是主体间性意义上的客观性,而不可能是自然科学意义上的“客观的”(25)关于“客观”“客观的”或“客观性”,关联着法律、法学的讨论,以笔者所见,最为精彩的当属Kent Greenawalt, 详可参见其专著Law and Objectivity, New York: Oxford University Press,1995。,因此,除非对“客观”一词作柔性化理解,否则,就不适合用作司法评鉴的规范要求,但一旦“客观”作柔性化处理,则意味着其要求实际上完全可以为“公正、全面、独立”所涵括。

第二,关于法官考评主体。《法官法》用两个条文对法官考评主体作出了明确的规定,其具体内容是,“人民法院设立法官考评委员会,负责对本院法官的考核工作”(第38条),“法官考评委员会的组成人员为五至九人。法官考评委员会主任由本院院长担任”。

虽然,这已经占据了《法官法》关于法官考评全部规定总篇幅的1/3,但应该说,还是过于简陋:其一,它没有明确5～9名成员具体来源。与分别用专门条款(第16条、48条)对其成员来源作出规定的法官遴选委员会和法官惩戒委员会不同的是,《法官法》仅仅明确了法官考评委员会的主任(法院院长),对于其他成员的来源,则没作任何规定(26)比法官考评委员会更“惨”的是法官权益保障委员会,《法官法》只是在第52条规定,“人民法院设立法官权益保障委员会,维护法官合法权益,保障法官依法履行职责”,而完全没有任何关于该委员会成员来源的规定。本文的目的当然不是比“惨”,而是为了完善法官考评委员会的运行,因此,在下文中,如无特别必要,将主要以《法官法》规定的另两个委员会(法官遴选委员会、法官惩戒委员会)为参照,来对考评委员会及其运行进行述评。。其二,它也没有明确委员会的组成程序。委员会的组成程序从根本上指涉着法官考评的实际效果和公信力,因此,《法官法》现有规定完全没有涉及相关规定,无疑并不合适。关于委员会之组成程序,至少包括如下几个方面的问题:委员会成员是固定的,还是采取“委员库+随机选择”之方式?抑或部分固定、部分随机选择等问题?唯一值得“欣慰”的或许是,《法官法》所涉及的其他三个委员会,也均未作出相应规定。其三,完全没有涉及评鉴委员的回避问题。诚如前述,由于《法官法》规定的法官考评是典型的处置型评鉴,这意味着,其结论与后续的人事处置紧密关联,也就是说,评鉴结论与被评鉴者存在重大且直接的利害关系,这意味着,其中一定可能涉及成员的回避问题;尤其是,当院长——按照《法官法》第2条之规定,院长亦属于“法官”范围——作为考评对象时,如果仍由院长担任考评委员会主任,哪怕是改进型司法评鉴委员之主任,也显然并不合适。其四,关联着院长任考评委员会主任之规定的另一个问题是,本院法官考评委员会是否是本院院长的适格考评主体?按照有关权威解读,之所以规定院长为考评委员会主任,是因为一方面,“人民法院院长负责本院全面工作,监督本院审判工作,管理本院行政事务”,另一方面,“对法官审判工作实绩以及审判业务的考查,在这方面法官的主管领导有着直接的了解,可以作出中肯的评价”(27)王爱立.中华人民共和国法官法释义[M].北京:法律出版社,2019:232,237.。如果这一解读能够成立,那么,按照其中的逻辑(评鉴主体与评鉴对象之间应存在一种类似垂直领导与被领导、管理与被管理之关系),则显然,对院长本人的考评、尤其是处置型考评,应当由上级法院院长商同被考评院长同级之人大常委会进行(其中,对首席大法官的考评只能由全国人民代表大会常务委员会进行)。结合前一点关于回避问题的分析,可以看到,由院长担任考评委员会主任的规定会导致如下明显的困境:要么由院长担任主任的委员会同样可以考评院长本人,这显然违背“不能担任自己事务之法官”的常理;要么对普通法官的考评,其委员会主任由院长担任,对院长这位法官的考核,反而由其他人担任委员会主任,这当然违背了前述基本的制度逻辑;要么单独作出前述规定作为对院长进行考核之依据,但这又显然会带来巨大的不经济;再考虑到当前司法改革的“去行政化”大方向,则可以得出如下结论:“法官考评委员会主任由本院院长担任”这一规定,合理性大有可疑。其五,对于考评委员会职责之规定,也不够详尽而模糊,只有寥寥数字,“负责对本院法官的考评工作”。这一规定的不详尽或者说模糊之处在于,考评委员会职责到底包括哪些具体内容不够清楚。譬如,考评委员会是否可以设定具体的考评程序?还是只能依据更为权威部门颁定之规则进行?再譬如,考评委员会是否可以自行确定具体考评原则、标准、内容?抑或也只须执行更为权威部门颁定之规则?按照有关权威解读,似乎考评委员会可以至少自行确定其运行过程中所应遵循之部分规则,所谓“法官考评委员会是人民法院对法官业绩进行评价的主体,负担着考评体系设定、考核规则执行、考评结果决定等具体工作的职责”,但这种解读似乎违背如下基本的法理常识:裁判者不应制定游戏规则。有意思的是,在同一本书的另一个地方,解读者又作出了不同的解读,“考核的办法和标准由最高人民法院、最高人民检察院统一制定,地方可以结合实际进行调整”(28)王爱立.中华人民共和国法官法释义[M].北京:法律出版社,2019:231,239.。当然,必须明确的是,这两种由权威部门工作人员作出的解读,无论哪一种更为可取,都明显溢出了《法官法》条文之文义射程。

《法官法》关于考评主体之规定的简陋性,还体现在一方面,由于它几乎完全没有考虑到改进型司法评鉴的存在,所以,也没有分别规定两种评鉴委员会,而正如前文分析所表明的,改进与处置型司法评鉴有很大的区别,没必要、也不应该由同一委员会进行评鉴;尤其是,改进型司法评鉴委员会之主任人选,完全没必要限定为法院院长、甚至也没必要限定为法院领导,而可以由非领导职务的其他业务精通之法官担任(29)如前述,改进型司法评鉴更多的是一种业务交流“平台”,因此,由非领导职务的普通法官担任委员会主任可能更为合适,理由有三:第一,即为交流平台,则各方尽可能地保有平等、对等地位,当更有利于交流的深入展开;第二,可以将法院院长或其他院领导从更多的事务性工作中解放出来,从而使他们有更多精力从事作为一位院领导本就更应该做好的其他工作;第三,考虑到现行《法官法》关于院长人选之规定,对其专业技能的要求相对较低,所谓“人民法院的院长应当具有法学专业知识和法律职业经历”(第14条第二款),因而法院院长人选未必一定具备法官资格、也未必一定有较为丰富的法官职业经历和经验,这使得至少有时候,法院院长未必比普通法官更能给出更好的专业改进建议、意见。。另一方面,由于《法官法》完全没有涉及社会评鉴的问题,因此,当然也没有关于社会评鉴主体方面的规定。

另外,从逻辑以及从经验角度讲,由于法官考评委员会不可能、也不应当是法院的常设部门或机构,这意味着有很多关于法官考评的事务性、程序性、技术性工作,实际上不可能由其承担,当然本也不应该由其承担。因此,《法官法》关于法官考评主体的规定中,还有必要规定相应的法官考评辅助主体。如果参照《法官法》中关于另两个委员会(法官遴选委员会和法官惩戒委员会)的相应规定(30)具体内容分别是《法官法》第16条第三款,“省级法官遴选委员会的日常工作由高级人民法院的内设职能部门承担”;以及第48条第三款,“最高人民法院惩戒委员会、省级法官惩戒委员会的日常工作,由相关人民法院的内设职能部门承担”。那么,此处“内设职能部门”具体指什么呢?按照有关权威解读,“一般是指高级人民法院中负责组织人事工作的政治部”(王爱立.中华人民共和国法官法释义[M].北京:法律出版社,2019:122)。,那么,《法官法》似亦有必要并可以规定,“法官考评委员会的日常工作由人民法院的内设职能部门承担”。

第三,关于法官考评对象。由于《法官法》所规定之“法官”,通俗讲,即“入额法官”,所谓“法官是依法行使国家审判权的审判人员”,具体“包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员”(第2条)。从这个角度看,《法官法》只适合、只能够规定针对入额法官的评鉴机制。因此,《法官法》将考评对象限定为“法官”,本身并无问题。然而,考虑到非入额司法官(没入额但实际承担了本该由入额法官承担之部分事务者,最典型者是法官助理)以及外围的非司法系列工作人员亦为法院重要且必要组成部分,并且确实承担着非常重要且不可或缺的职责,因此,当然也有考评的必要(31)事实上,法院系统历来亦非常注重对非入额法官以及非司法系列工作人员的考核。可以说,法院内部的几乎每一个涉及入额法官考核的文件,都会同时提及对这两部分人员的考核。典型者如《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》(2017年),该《意见》第71条的两款内容,就正好分别对应于对入额法官的考核和书记员等人员的考核;随后于2018年颁布的《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》第22条,再次明确了相关规定。。当然,考虑到这两类工作人员的特殊性,具体可以按这样的思路来作出制度安排:对于非入额司法官的考评,由于其工作性质更接近于法官(32)这可以非常清楚地从我国《法院组织法》第48条“人民法院的法官助理在法官指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等审判辅助事务。符合法官任职条件的法官助理,经遴选后可以按照法官任免程序任命为法官”以及《法官法》第67条“人民法院的法官助理在法官指导下负责审查材料、草拟法律文书等审判辅助事务。人民法院应当加强法官助理队伍建设,为法官遴选储备人才”等规定中得到证实。,因此,可以交由法官考评委员会参照法官考评之规定进行;至于对非司法系列工作人员的考评,则可规定参照《公务员法》并适当兼顾“法院”这一场景之具体特点进行。可以看到,如果真采取此种思路,则实际上意味着,严格说来,对非司法系列工作人员的考评,并不属于司法评鉴,最多属于对司法机关一部分工作人员的一般公务评鉴。

另外,正如前述,如果针对法院领导的人事处置需要以其所领导之法院的业绩为基础或参考的话,并且如果通过不同法院的比较始终是有效提升整体司法水准的一种机会,那么,针对法院的评鉴似乎也不可或缺。但显然,针对法院的评鉴,亦不宜由《法官法》、而更适合由《法院组织法》等其他法律来进行规定,并且同样显然的是,对法院的评鉴,只能由上级法院进行——关于对法院的评鉴,本文的建议是,可以设立两级法院评鉴委员会:由最高人民法院设立针对高级法院的法院评鉴委员会;由高级人民法院设立针对中级人民法院、基层人民法院的评鉴委员会。

如果承认非入额司法官以及作为一个整体的法院,也均有评鉴的必要,而《法官法》又显然不宜设置相应规定,那么,这实际上也就提示出,如果要设置系统的司法评鉴机制,可能无法单纯通过完善《法官法》之规定来进行,而应该多管齐下(但当然要避免陷入政出多门、叠床架屋的泥淖)。可以肯定的是,无论如何,法官评鉴始终是司法评鉴的核心,因此,《法官法》关于法官评鉴之规定,也应该处于司法评鉴机制的核心。

第四,关于法官考评的内容。按照《法官法》第41条规定,“法官考评的内容包括审判工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风,但重点是考核审判工作实绩”。值得肯定的一点是,这一规定坚守住了“司法评鉴”内容的独立性、专业性,从而能够较为清楚地与其他“对司法的评鉴”相区隔。如前述,司法评鉴属于“对司法的评鉴”,它与其他“对司法的评鉴”不同之处在于,它是基于司法逻辑、规律的内部视角的评鉴,而其他“对司法的评鉴”则更多地是从外部立场并基于其他逻辑开展的评鉴。长期以来,很多涉及司法评鉴的文件,似乎都没有能够注意到这个问题。譬如,《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(最高人民法院,2015年)第13条规定,“各级人民法院应当成立法官考评委员会,建立法官业绩评价体系和业绩档案。业绩档案应当以法官个人日常履职情况、办案数量、审判质量、司法技能、廉洁自律、外部评价等为主要内容。法官业绩评价应当作为法官任职、评先评优和晋职晋级的重要依据”,其中的“廉洁自律”一项,稍有不注意,就很可能蜕变为单纯基于公务员伦理、党纪方面的“对司法的评鉴”(33)必须明确,并非所有针对“廉洁自律”的评鉴都必定不属于“司法评鉴”。如果因为廉洁自律问题直接影响到司法决策之公平性,或导致法官行为—程序上的瑕疵,此时针对该廉洁自律方面的评鉴就属于司法评鉴。但有些廉洁自律问题,可能与司法完全无关,例如一个“富二代”党员法官长期开豪车、住豪宅,过奢华生活,就可能违反《中国共产党廉洁自律准则》(2015年)第3条“坚持尚俭戒奢,艰苦朴素,勤俭节约”,对此,作出的评鉴,就不属于司法评鉴,但当然属于“对司法(官)的评鉴”。。而《法官法》第41条规定的这几项内容,应该说,基本都属于比较典型的司法评鉴范畴。

当然,这一规定,也可能存在如下一些问题:

其一,与其他条文表述上的协调性问题。《法官法》第28条规定,“法官等级的确定,以法官德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限等为依据”,第42条第二款规定,“考核结果作为调整法官等级……的依据”,而法官考核的内容是“工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风”,显然,至少从表述来看,“工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风”与“德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限等”有所不同。对此,一种可能的解释是,它们只是表述不同,但实质一致,这意味着《法官法》违背了立法表达的同一性原则(34)法律语言学的研究表明,在立法表达中,如无特别的必要,应用同一个术语来表述同一个意思,反之亦然。参见刘红婴.法律语言学[M].北京:北京大学出版社,2003:128-129.;另一种可能的解释则是,立法者刻意作这种不同的表述,以明确考评结果只是等级晋升以及其他人事处置的一种参考因素,但这又意味着需要明确考核内容与作为等级确定、晋升基础之内容的关系,并且,应该针对后者中溢出前者的部分设置相应的评核机制;当然,还有一种可能的解释则是,立法者出现了过失、疏漏,忽略了相应法律条文立法表达的一致性问题,但这又显然是一种典型的有罪推定式的解释,因此,至少在没有更多的“证据”(35)不知何故,在我国,立法工作中的背景性资料,如立法动因、立法理由、立法条件、调研材料、草案及其说明、讨论记录等,几乎一律不予公开。以《法官法》为例,笔者穷尽一切手段,所能找到的、并且可以引用的最全的权威材料,就是前文提及的《中华人民共和国法官法释义》一书。从经验以及逻辑上讲,至少适度公布一些立法背景性资料,无论是增加公众对立法工作本身的了解、理解(进而认同),还是增加公众对立法内容的了解、理解(进而认同),都有百利而无一害。之前,本文更倾向于前两种解释中的一种。

其二,条文内部的逻辑性问题。当笔者第一次读到“工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风”之规定时,立即产生如下一个疑问:这五项内容是怎么来的,以及它们之间的逻辑关系是什么?具体而言,“专业水平”与“工作能力”可能清楚界分吗?后四项内容,如“工作能力”可能脱离“工作实绩”来考核吗?这五项内容可能处于同一个逻辑层面,并构成一个相对齐备的考核内容体系吗?等等。笔者相信,对于这些问题,立法者以及其他任何人应该都无法作出圆恰的回答。之所以作这一断定,是因为如上五项内容的设置,具有明显的“大脑风暴”意味,因而它们本就没有什么严格的逻辑关系。克服内容设置中“大脑风暴”问题的最好办法是,先确定一个关于司法或司法决策的逻辑框架,然后以之为基础来设置考核具体内容。譬如说,以司法官在司法活动中所涉及的各个层面为依据,可以分为:内在素质层面(如经验、学识、人品和脑洞)、外在行为层面(工作作风,如是否准时、是否态度谦和等)、结果层面(工作实绩,以及是否公正、是否获得足够认同等)——如果这样来设置考核具体内容,则就将有明显更大的可能规避如上“大脑风暴”陷阱。

其三,容易堕入到单纯的定量评鉴陷阱中。可以看到,由于《法官法》具有典型的人事处置意味,这使得对如上五个方面的评鉴,最后只能、也应该体现为数目字式的结论——从实践经验来看,也确乎如此:在迄今为止的几乎所有法官评鉴中,具体做法一律都是先将如上五个方面内容细化为各种所谓“科学”“公正”之指标,然后分别权重进行“评分”。定量评鉴为导向的司法评鉴,进一步决定了它将主要是具有考核意味、而非评估意味,因而,其结论也往往无法直接用来促进法官素质提升,而主要只能用于人事处置目的——这反过来又加强了当前司法评鉴的人事处置意味。

然而,从根本上来讲,单纯的定量评鉴本身其实并不意味着任何结论,譬如就算我们就两位法官A、B的工作量分别作出了“A法官某年度终结审理案件200个”“B法官同一年度终结审理案件300个”判断,在根据这两个定量判断作出进一步的定性推论“B法官工作实绩更为突出”之前,它们本身并不具有结论意味,也无法直接用作后续的人事处置基础。换言之,所有的定量评鉴,最后都需要“转化”为定性评鉴,才能直接作为后续人事处置的基础。为了打破这个怪圈,在设置司法评鉴内容时,首先应该分别对应人事处置与职业改进两种模式进行,其中,前者对应的是定量评鉴基础之上的定性评鉴,而后者对应的则主要是定性评鉴。

与此类似,第41条关于法官评鉴内容之规定存在的另一个问题是,它完全没有涉及个案评鉴的内容,也没有意识到不同评鉴目的的司法评鉴,其内容应当有所不同。

第五,关于法官评鉴之程序。一个完整的法官评鉴程序,应该至少包括如下几个方面:评鉴发起程序,即由谁基于什么理由可以发动评鉴;评鉴过程程序,即评鉴发起后到评鉴结论得出之间,评鉴如何开展、运行的程序;评鉴结束程序,即评鉴结论的得出、送达、生效等程序;以及评鉴救济程序,即评鉴利害关系人对评鉴过程及结果持有异议时,可以诉诸用来发表自身观点、保护自身利益的程序。应该说,《法官法》对法官评鉴程序的规定亦存在较多的问题:除了规定了“法官考评委员会”作为评鉴发起人(第38条),以及“考核结果以书面形式通知法官本人”(第43条),并笼统地规定“法官对考核结果如果有异议,可以申请复核”(第43条)外,以及《公务员法》中关于复核结果的救济程序外(36)正如前文一个脚注举例时所已经显示的,《公务员法》中关于公务员对考评结果的复核申请程序(详可参见该法第95-99条),可视为法官考评程序的当然组成部分。当然,如果我们承认对法官的评鉴,与对一般公务员的评鉴毕竟有所不同、并且应当有所不同,那么,完全照搬公务员法相应规定来作为法官评鉴的救济机制之规范依据,可能就并非最妥适之选择。事实上,就笔者所掌握的材料来看,但凡设立专门司法评鉴机制的国家或地区,针对评鉴结果都设置了与一般公务员评鉴不同的救济机制,典型者如德国的“法官职务法庭”(详可参见《德国法官法》第2编第3章《联邦职务法庭》,载最高人民法院政治部编.域外法院组织和法官管理法律译编(上册)[Z].北京:人民法院出版社,2017:449-456;有关理论述评,可参见詹镇荣等.从德国法官法论我“国法官职务法庭建置规划报告书[R].台北:台湾地区“司法院”2011年行政诉讼及惩诫厅委托项目;等),以及日本的“法官弹劾法院”与“法官起诉委员会”(详可参见《日本法官弹劾法》载最高人民法院政治部编.域外法院组织和法官管理法律译编[Z].上册,北京:人民法院出版社,2017.725-732.),我国台湾地区亦参照德国机制设立了专门的“法官职务法庭”(详可见我国台湾地区“法官法”第七章《职务法庭》;相关理论述评,可参见王上仁.台湾地区法官评鉴与职务评定制度[J].人民司法,2015(9):100;等)。最后,此处或有必要明确的是,职务法庭的职能当然不仅仅限于针对司法评鉴进行救济,还包括很多其他人事决策职能。,对其他评鉴程序几乎未作任何规定。

作为对比,我国台湾地区有关部门根据其“法官法”的相应委任性规定,专门颁布了多部主要用来设置评鉴程序之法律法规,如“法官评鉴委员会评鉴实施办法”“各级法院团体绩效评比办法”“法官评鉴委员会组织规程”“法官评鉴委员会法官代表票选办法”“中华民国律师公会全国联合会法官遴选委员会与法官评鉴委员会及检察官评鉴委员会律师代表选举办法”“法官评鉴委员会分案实施要点”和“法官评鉴委员会检察官代表票选办法”,等等。可以说,在我国台湾地区,法官评鉴过程中所可能涉及的主要程序问题,都可以找到明确的法律依据可以遵循——尽管其中有些规定可能不尽合理,我们也未必一定认同,但这些规则的存在至少保证了相应工作的“有法可依”。

而《法官法》现行略显粗陋之规定,显然,离“有法可依”、更不必说“科学立法”(37)如所知,改革开放初期,党和国家提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治十六字方针,党的十八大以来,又提出了“升级版”的十六字方针:“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。之格局还有相当的距离。考虑到如果详尽规定法官考评的所有如上各种程序,可能会破坏整个《法官法》的结构平衡,因此,更合适的做法可能是,在适当调适、完善《法官法》现有规定的基础上,增订有关委任性或准用性之规定,然后由其他有关部门来制定实施的程序性细则;但无论如何,《法官法》都不应该无视法官考评程序,因为没有成熟、健全程序保障,任何实体或实体制度,都必将沦为空中楼阁,所谓“在法律的世界,只存在着某种程序中的实体,而没有游离于程序之外的实体”(38)谢晖,陈金钊.法理学[M].北京:高等教育出版社,2005:161.——其他领域如是,司法评鉴领域当然亦如是。

第六,关于法官考评的结果。由于《法官法》所规定之评鉴,具有明显的人事处置意味,这几乎决定了在法官评鉴结果的规定方面,只能采取现行第42条这样的方式,所谓“年度考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次”(第一款),“考核结果作为调整法官等级、工资以及法官奖惩、免职、降职、辞退的依据”。而显然,如果我们承认法官评鉴不仅仅可以服务处置,还可以服务改进,甚至主要应该以后者为主的话,那么,将司法评鉴的结果仅仅设定为不同的档次,显然就不够全面,因为正如前述,对于以服务改进为目的的司法评鉴来说,具有针对性的、个别化的建议和意见,才是其结果的典型表现形式。

第七,关于法官评鉴与其他相关机制的衔接问题。如果说,作为主要具有建议意味的改进型司法评鉴,只需通过评鉴主体与评鉴对象的对接、互动即可完成,因而并不涉及与其他机制的衔接问题的话,那么,处置型司法评鉴将无可避免地涉及衔接问题,也即如何与后续人事处置程序的对接、互动问题。其中,至少应该涉及如下几个方面:一是评鉴结论的内容要件及形式要件的规定;二是送达期限和具体方式上的规定;三是评鉴委员会与被送达机关之间的互动、反馈机制之规定如被送达机关认为需补充时、或评鉴委员会认为评鉴结论被不合适对待时,双方应该如何展开互动;等等。诚如前述,人事处置对于每一个受评鉴的法官而言,是重大且切己之利益事项,从这个角度看,衔接机制实可谓司法评鉴的最重要环节之一,因此,应当给予充分的重视。

四、《法官法》法官考评规定技术面述评

除了前述诸问题外,我国《法官法》关于法官评鉴之规定,还可能存在如下方面的问题:

第一,立法表达的一致性问题,这主要体现为对立法表达同一性原则的违反。除了前文提及的考评内容之表述存在这个问题外,另外一处典型例证是第38条之规定,“人民法院设立法官考评委员会,负责对本院法官的考核工作”。我们知道,从文采角度讲,中文的表述,同一句话中一般不宜使用同一措辞来表达同一个意思。但在法律这样的专业领域,文采的需要应当让位于专业性要求。而从专业的角度讲,法律用语恰恰讲求严肃性、严谨性、同一性,这意味着,如果在一个法律文本——尤其是在最具权威性的立法文本——中出现不同措辞、表达,就应该意味着不同的立法意欲。那么,第38条中“法官考评委员会”与“考核工作”的“考评”与“考核”是否具有不同的意义?回答应该是否定的,除非我们认定法官考评委员会除了“考核”以外,还履行别的职能。因此,更严肃、更符合立法表达同一性原则的表述,应该是对两者作同一化处理。

与此类似,《法官法》第42条第二款规定,“考核结果作为调整法官等级、工资以及法官奖惩、免职、降职、辞退的依据”,而第32条规定“法官培训情况,作为法官任职、等级晋升的依据之一”。对比二者可以发现,后者特别强调了“之一”,也就是说,培训情况并非后续人事处置的充分条件,甚至也可能不是必要条件。据此,根据同一性原则可以推断,既然第42条第二款作出了不同表达,则意味着其规范意义也有所不同——从逻辑上讲,就只能是“考核结果构成后续人事处置的必要条件或充分条件”。然而,如果对比《法官法》第5条、第12条第三项、第14条第一款、第28条以及《公务员法》第7条、第13条第四项、第21条、第49条等规定(39)相关条文的具体内容是,“法官应当勤勉尽责,清正廉明,恪守职业道德”(《法官法》第5条);“担任法官必须具备下列条件:……(三)具有良好的政治、业务素质和道德品行”(《法官法》第12条第三项);“初任法官采用考试、考核的办法,按照德才兼备的标准,从具备法官条件的人员中择优提出人选”(《法官法》第14条第一款);“法官等级的确定,以法官德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限等为依据”(《法官法》第28条);“公务员的任用,坚持德才兼备、以德为先,坚持五湖四海、任人唯贤,坚持事业为上、公道正派,突出政治标准,注重工作实绩”(《公务员法》第7条);“公务员应当具备下列条件:……(四)具有良好的政治素质和道德品行”(《公务员法》第13条第四项);“公务员的级别根据所任领导职务、职级及其德才表现、工作实绩和资历确定。……”(《公务员法》第21条第三款);“公务员职级应当逐级晋升,根据个人德才表现、工作实绩和任职资历,参考民主推荐或者民主测评结果确定人选,经公示后,按照管理权限审批”(《公务员法》第49条)。,就会发现,无论是法官的任职资格还是晋升、奖励等,其参考因素的范围都远远超过第41条规定的“审判工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风”五个方面,而这意味着,法官考评结果最多只是后续人事处置的必要条件;再结合前文反复强调的“司法评鉴应保持谦抑姿态”,则对第42条第二款的更好解读或许是,法官考评结果甚至也可以不必是后续人事处置的必要条件,而只是一种可能的参考条件而已——从实际经验来看,也只能如此:如果真采取年度考评之模式,如果考核结果是后续人事处置的必要条件,那如何解释有些法官在一个自然年度内被给予两次以上不同的人事处置?申言之,第42条第二款的更好表述,其实是:“考核结果作为调整法官等级、工资以及法官奖惩、免职、降职、辞退的依据之一”(40)事实上,在实践中,包括北京市高院、四川省高院、重庆市一中院、深圳市中院、上海市闵行区法院在内的很多地方法院,本也只是把评鉴结果当作人事处置的“依据之一”。相关观察和研究,可参见上海市第一中级人民法院课题组.审判绩效考核与管理问题研究[J].中国应用法学,2019(3):129-130.。

第二,语法问题。这主要体现于第39条之规定,“法官考评委员会的组成人员为五至九人”。从语文的角度讲,该条文的主语可以简化为“组成人员”,谓语是“为”,宾语则是“五至九人”。显然,“五至九人”并不适合作“组成人员”的宾语,能与之对应的宾语应该是“委员会主任、常务委员和一般委员”,或“法院领导、法官代表、专家学者代表”,等等。颇为吊诡的是,同样是《法官法》,关于惩戒委员会、遴选委员会组成的规定就明显更加符合语法,如该法第48条第二款关于法官惩戒委员会组成的表述就是如此,所谓“法官惩戒委员会由法官代表、其他从事法律职业的人员和有关方面代表组成,其中法官代表不少于半数”。将视野放得更宽,同样是全国人民代表大会常委会制定或修订的其他法案中,相关表述也均符合语法,典型者如《民事诉讼法》第39条第一款之规定,“人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数,必须是单数”;当然,我国台湾地区的相关表述,也同样非常规范,其“法官法”第33条第I项规定,“法官评鉴委员会由法官三人、检察官一人、律师三人、学者及社会公正人士四人组成”——就法官考评委员会组成的立法表达而言,这种表述,可作范本参考。

另外,第42条第二款“考核结果作为调整法官等级、工资以及法官奖惩、免职、降职、辞退的依据”中“以及”之后的“法官”二字,似属冗余。从语法上来讲,“以及”前后应该是并列关系,并且“等级”“工资”“奖惩”“免职”等也确实可以并称,既如此,则“法官等级”四个字(请注意不是“一个词”)中的“法官”实际上修饰的是包括“等级”在内所有后面六个术语,因此,“法官奖惩”中的“法官”就有重复、或破坏该六个术语并称格局之嫌。对此,一种可能的处理方式是在这个六个术语前均加“法官”,但这样又过于繁琐。这样一来,此处较好表述方式就只能是:“考核结果作为调整法官等级、工资以及奖惩、免职、降职、辞退的依据(之一)”。

第三,逻辑问题。《法官法》第40条规定,“对法官的考核,应当全面、客观、公正,实行平时考核和年度考核相结合”,但与此同时,却只在第42条第一款中规定了“年度考核”的结果,所谓“年度考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次”,对于“平时考核”的结果却没有任何规定。对于这种处理,可能的解释有:其一,平时考核只是年度考核的基础,而只有年度考核才具有结论意义,才可用来作为后续人事处置的基础,因此,没有必要规定平时考核的结果;其二,平时考核并不重要,或者说,平时考核的结果之具体形式并不重要,因此,没必要予以规定;其三,立法出现疏漏。显然,第三种解释亦属于典型的有罪推定,在没有获得明确且充足证据之前,并不足采。这意味着,更大的可能是前述两种解释。然而,无论是这两种解释中的哪一种,其实都意味着“平时考核”根本没有必要明确出现在法律条文之中(41)倒是在部分文件(如《关于开展案件质量评估工作的指导意见》)中提及的“专项考核”“重点考核”等针对特定事项、特定层面、特定问题的考核制度,可以作为年度考核的有益补充,尤其是在改进型司法评鉴中,“专项考核”或“重点考核”可以更加灵活而快捷地就当前出现的突出问题、事项作出反应,进而得到更快、更有效地改善。。

五、结论及立法建议

作为一部“巩固司法体制改革成果”(42)这是最高人民法院前院长对2019年《法官法》修订草案所作的一点说明、定性。详可参见周强.关于《中华人民共和国法官法》(修订草案)的说明[R].北京:第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议,2017-12-22。的法律,2019年修订之后的《法官法》,关于法官考核之规定,应该相对比较完善才是,因为法官考评毕竟是法官管理制度的“牛鼻子”,或至少是“牛鼻子”之核心组成部分;也因为从过往的法院运作来看,法官考评确实也是法院人事管理与服务工作的重中之重,否则,也不会颁行如此之多的相关办法、意见。然而,前文的考核和分析却表明,该法关于法官考评之规定,至少存在如下一系列有待完善之处:

第一,具有比较明显的行政化、评鉴对象客体化以及“短平快”之意味,而它们分别背离了当前司法改革“去行政化”大方向,“法官乃司法之关键”之基本命题,以及“高素质法官群体系慢慢养成而无法速成”这一判断,并且因而均一定程度上与《法官法》之整个立法目的“全面推进高素质法官队伍建设”相抵触;

第二,仅规定了针对法官的全面评鉴,并且仅仅规定了其中具有明显公权评鉴、人事处置面向的评鉴,而对于个案评鉴、法院评鉴、社会化评鉴以及改进型评鉴,则基本没有涉及;

第三,没有明确法官评鉴与其他既有监督机制的关系,这可能要么导致法官评鉴被架空,要么导致法官评鉴重又陷入叠床架屋、政出多门的泥淖中,要么,同时导致这两种后果;

第四,没有明确法官评鉴的基本原则,而关于评鉴内容的规定亦存在与其他条款的协调、片面定量评鉴意味以及可操作性差等问题,至于法官评鉴的程序以及与其他机制的衔接问题,《法官法》亦基本阙如;

第五,对法官评鉴主体、评鉴程序、评鉴结果等问题的规定过于简陋,并且完全忽略了与其他程序的衔接问题。以评鉴主体部分为例,几乎完全没有涉及评鉴委员的组成,具体选拔程序——之所以是“几乎”,是因为《法官法》明确了院长是法官考评委员会的当然主任,但这一规定本身亦存在明显的问题:完全忽略了在“服务改进”型司法评鉴模式中,是否一定仍有必要硬性规定院长为委员会主任?另外,也没有对法官考评之“辅助主体”作出规定;

第六,对法官评鉴对象的规定本身,并无大问题,但作为完整而系统的司法评鉴,其评鉴对象当然还应包括非入额司法官以及作为一个整体的法院;

第七,从立法表达、立法技术角度看,《法官法》关于法官考评之规定,还存在一些语法、逻辑问题,并且存在明显违背立法表达同一性原则之处。

当然,即便《法官法》关于法官评鉴之规定存在如上诸种可能的问题,只要前文关于《法官法》的这样一点判断能够成立,那么,它整体上就仍然值得给予高度正面评价,而如上种种只是具体的、技术层面的,因而也相对容易解决的“小”问题罢了,这一判断即:由于《法官法》关于法官考评部分没有任何准用性、委任性立法条款,因此,在全国人民代表大会及其常务委员会颁布新的法律,或对《法官法》作出新修改之前,《法官法》现有6个条文以及《公务员法》的相关规定,将是今后法官考评的唯一法律依据。为什么仅仅这一点就足以“压倒”前述种种问题并进而使《法官法》获得整体上的正面评价?这是因为,如果这一点能够得到明确,那么,如下格局的形成就具有了坚实的逻辑起点:从根本上破除当前司法评鉴领域政出多门、叠床架屋之格局,走出当前司法评鉴的“钱穆制度陷阱”(43)钱穆曾这样评断中国历代政治之得失:“中国的政治制度,相沿日久,一天天地繁密化。一个制度出了毛病,再订一个制度来防制(引者注,原文如此)它,于是有些却变成了病上加病”(钱穆.中国历代政治得失[M].北京:三联书店,2005:157),后人把钱穆先生观察到的这一不断重复、用制度落实制度的制度建设现象名为“钱穆制度陷阱”。,进而构建一个更加合理、更加系统并因而更加有效之司法评鉴机制。

综上,笔者建议,对我国《法官法》关于法官考评之规定,调整为如下具体内容(44)当然,正如前文所述,欲构建完善、系统的司法评鉴制度,不仅仅涉及到《法官法》(或《检察官法》)的修改,还涉及到《法院组织法》(或《检察院组织法》)以及相应配套制度(如根据本建议草案第41条、第42条中的准用性规定,设计详尽的相关具体内容)设立。此处限于主题,拟不展开相关具体立法建议。:

第38条 为了促进法官素质的提升,应当依法开展法官评鉴工作。

对法官提出审判工作建议的,是改进型评鉴;对人民法院人事安排提出工作建议的,是处置型评鉴。应当重点开展改进型评鉴。

提倡通过田野调查、大数据采集与分析等方式进行司法评鉴。

第39条 开展法官评鉴工作,应当以全面评鉴为基础,以个案评鉴、专项评鉴为辅助。

开展法官全面评鉴工作,周期为每一自然年度一次。

人民代表大会常务委员会或人民法院认为必要时,应当开展个案评鉴、专项评鉴(45)可以看到,按照本文的建议,司法评鉴从不同的角度可以作出不同划分:从评鉴内容涉及面角度看,可以分为全面评鉴、个案评鉴、专项评鉴;从评鉴对象角度看,可以分为法院评鉴与法官评鉴;从评鉴主体角度看,可以分为公权评鉴与社会化评鉴。所有这些共同构成一个完整且体系化的法院系统之司法评鉴机制。。

第40条 开展法官评鉴工作应当尊重司法规律,尊重法官依法独立行使审判权,尊重法官在司法评鉴过程中的主体地位,遵循独立、全面、公正的原则。

第41条 人民法院设立法官评鉴委员会,负责对本院院长以外所有法官的评鉴工作。

各人民代表大会常务委员会设立司法评核委员会,负责对本级人民法院院长的评鉴工作。对地方各级人民法院院长的评鉴,应当征求上一级人民法院院长的意见。

各人民代表大会常务委员会与人民法院评鉴委员会的组织办法,由有关部门另行规定。

第42条 法官评鉴的具体内容,由有关部门根据评鉴目的以及评鉴对象具体情况等分别设置。

第43条 评鉴委员会开展法官评鉴工作时,有权调查相关事实,有关部门和个人应当予以配合。

评鉴结论的得出,应当由评鉴委员会过半数以上委员通过。评鉴结论中应当载明异议意见。

第44条 评鉴工作结束时,评鉴委员会应当制作两份评鉴结论书。其中一份归入法官司法档案(46)当然,与之“配套”,还应在《法官法》第五章“法官的管理”新添如下一条内容,“各级人民法院应当为每一位法官建立司法档案。司法档案应当载明法官入职以来的职业履历、业绩表现等各项内容”。,另一份应当于评鉴工作结束后15日内送达本人。

改进型评鉴结论书应当载明发现的问题、原因分析及完善建议等内容。改进性司法评鉴结论,应当公开。

处置型评鉴结论书应当载明评鉴结果及主要依据等内容。评鉴结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等级,是调整法官等级、工资以及奖惩、免职、降职、辞退的依据之一。处置型评鉴结论,经本人申请,应当公开。

第45条 被评鉴法官对处置型评鉴不称职结论有异议的,可以申请人民法院法官评鉴委员会作出进一步说明,也可以申请上一级人民法院法官评鉴委员会进行复核;人民法院院长对处置型评鉴不称职结论有异议的,可以申请作出该评鉴结论的司法评核委员会作出说明或进行复核。

第45条施行处置型评鉴的,评鉴委员会应当制作评鉴建议书,并及时送达有关部门。评鉴建议书应当载明评鉴结论、主要理由以及具体的人事建议等内容。

有关部门对评鉴建议书提出疑问的,评鉴委员会应当作出解释和说明。