移交之后:“托幼一体化”中的国家义务*

段泽孝

(1.湖南省社会科学院国家治理与公共政策研究中心,湖南 长沙 410003;2.湖南省教育科学研究院教育发展研究所,湖南 长沙 410005)

一、问题的提出

2018年11月,中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,提出要“规范小区配套幼儿园建设使用”,并“对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理”。为落实该要求,《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(国办发〔2019〕3号,以下简称《治理通知》)于2019年1月出台,由此在全国范围内开启了城镇小区配套幼儿园的移交工作。经过四年的努力,我国学前教育毛入园率从2019年的83.4%提升为2022年的89.7%,普惠性幼儿园在园幼儿占全国在园幼儿的比例已经达到89.55%(1)数据来自教育部发布的《全国教育事业发展统计公报》,《2019年全国教育事业发展统计公报》参见http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html,《2022年全国教育事业发展统计公报》参见http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202307/t20230705_1067278.html。,一度备受社会关注的城市幼儿园“入园难”“入园贵”问题已经得到基本解决。

然而,在解决老问题的同时,新问题又已经浮现。国家统计局的数据显示,我国人口出生率从2014年开始下降,由13.83‰下降到2022年的6.77‰,人口自然增长率从2016年开始下降,由6.53‰下降到2022年的-0.60‰,2022年末的总人口数更是自1961年以来首次出现了下降,比上年度末减少了85万人(2)数据来自国家统计局,参见https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。可以说,我国已经面临因生育率下降而造成幼年人口逐渐减少的少子化现象,而少子化首要影响的就是教育领域。教育部《2022年全国教育事业发展统计公报》显示,我国幼儿园数量比上年减少5610所,学前教育在园幼儿比上年减少177.66万人,其中普惠性幼儿园在园幼儿比上年减少74.16万人。有学者担心,出生人口大幅波动,将对不同的教育阶段产生一系列连锁反应,首先会影响幼儿园,然后是中小学和大学,最终影响到劳动力(3)教师过剩、高校关停,人口如何影响教育?https://baijiahao.baidu.com/s?id=1758944307744598021&wfr=spider&for=pc。。

当前,经过城镇小区配套幼儿园的治理与移交,普惠性幼儿园已经成为我国幼儿园绝对的主力。但面对少子化的冲击,普惠性幼儿园同样也可能因地域、人口结构等因素,面临着不同的境遇。生源短缺已成幼儿园经营发展的最大问题(4)刘仁鹏.“少子化”浪潮来袭 办园“难”在哪里?[J].四川省情,2023(5).,如何避免大规模的幼师失业、幼儿园关停、幼儿失学,是政府与从业者必须面对的问题。特别是对于因城镇小区配套幼儿园治理工作而移交政府公办的幼儿园和转型为普惠性的民办幼儿园,教育行政部门应当肩负移交嗣后责任,积极应对风险,保障少子化背景下移交后幼儿园从业者、投资人和在园幼儿的合法权益。为此,本文拟从少子化冲击下的普惠性学前教育入手,探讨移交后普惠性幼儿园朝“托幼一体化”转型的依据,以及这一过程中相应的国家义务。

二、学前教育中的普惠性原则与国家保护义务

普惠性原则是我国发展学前教育的一项基本原则,它不仅体现在立法草案、政策文件之中,也贯彻于具体的幼儿园办园实践中。而从政策文本到具体落实,离不开始于2019年的城镇小区配套幼儿园的治理与移交工作。

(一)普惠性原则的规范表达

在2020年9月教育部发布的《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》(以下简称《学前教育法草案》)中,共有22处13个条文对普惠性作出了要求,这些条文不仅涉及立法目的、发展原则、政府责任、政府供给等内容,还包括了具体的办园体制、规划布局、收费管理、经费保障、政府支持普惠等方面的内容(5)参见《教育部关于〈中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)〉公开征求意见的公告》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s248/202009/t20200907_485819.html。。可见,普惠性原则是《学前教育法草案》所确立的我国学前教育领域的重要原则之一。但是,《学前教育法草案》毕竟不是现行立法,并不能成为当前教育行政部门推行普惠性学前教育的法律依据,其中相关条款也尚不是普惠性原则的规范表达。要厘清普惠性原则在规范层面的面貌,就需要考察学前教育领域的相关规范性文件和地方立法。

通过梳理学前教育发展及幼儿园规范管理相关政策文件(6)参见教育部政府信息公开“学前教育发展及幼儿园规范管理相关政策文件”,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk/neirong/fenlei/sxml_jcjy/jcjy_xqjy/xqjy_zcwj/index_2.html。可以发现,关于普惠性的内容主要包含两类:第一类是在相关政策文件的“基本原则”部分,是普惠性原则最直接的依据。根据教育部所公开的政策文件显示,最早涉及普惠性相关内容的中央层级文件为《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔2010〕41号,以下简称《若干意见》)。该文件明确提出“发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性”,类似内容在后续诸多文件中均有体现,只是表述略有不同,如“坚持公益普惠”(7)参见《教育部 国家发展改革委 财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》(教基二〔2014〕9号)、《教育部办公厅关于公布国家学前教育改革发展实验区名单的通知》(教基二厅函〔2016〕2号)、《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》(教基〔2017〕3号)等。“把握公益普惠基本方向”(8)参见《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(2018年11月7日)。“强化公益普惠”(9)参见《教育部等九部门关于印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》和《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》的通知》(教基〔2021〕8号)。等。从这些表述不难发现,作为一项基本原则,“普惠”通常与“公益”并用。第二类则侧重对普惠性原则的贯彻落实,通常呈现在相关文件的“重点任务”和“政策措施”部分,一般强调“扩大普惠性资源”“增加普惠性资源供给”“补齐普惠资源短板”“优化普惠性资源布局”(10)参见《教育部关于印发〈学前教育督导评估暂行办法〉的通知》(教督〔2012〕5号)、《教育部办公厅关于申报国家学前教育改革发展实验区的通知》(教基二厅函〔2015〕16号)、《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(国办发〔2019〕3号),以及上引各文件。等。此类表述中“普惠”均不与“公益”并用。

目前,国家层面学前教育规范仅有1989年制定的行政法规《幼儿园管理条例》和2016年制定的部门规章《幼儿园工作规程》。就名称和内容而言,这两部法规均侧重于幼儿园管理。幼儿园管理是学前教育最重要的内容之一,在国家层面学前教育立法尚未出台的情况下,这两部法律规范可以起到规范学前教育发展的作用。然而,《幼儿园管理条例》并未涉及普惠性原则,《幼儿园工作规程》也仅提到普惠性幼儿园接受财务、审计等有关部门的监督检查的义务,除此之外再无相关内容(11)参见《幼儿园工作规程》第46条第2款:“按照国家和地方相关规定接受财政扶持的提供普惠性服务的国有企事业单位办园、集体办园和民办园等幼儿园,应当接受财务、审计等有关部门的监督检查。”。相较而言,地方层面的相关立法文本更为丰富,现行有效的地方性法规共有22部,地方政府规章共有11部(12)此处选择学前教育立法的标准,是基于具有一定的基本规范属性的地方性法规或地方政府规章。例如,以“学前教育”命名的法规或规章,一般具有当地学前教育基本规范的性质,以“幼儿园管理”命名的法规或规章,虽然侧重管理,但其内容仍然具有一定的当地学前教育基本规范色彩,故纳入考察范畴。除此之外,各地关于幼儿园规划建设、土地出让、课堂管理等方面的立法,因其不具备宏观层面学前教育基本规范色彩,而不纳入考察。地方性法规根据中国人大网“国家法律法规数据库”检索,地方政府规章根据中国政府网“国家规章库”检索。(详见表1)。通过表1可以直观地发现,在2010年《若干意见》出台之前,无论是地方性法规还是地方政府规章,均不含与“普惠性”相关的内容。而在2010年之后,《若干意见》中关于学前教育公益性和普惠性的原则性规定逐渐进入地方立法,并且在表述上与《若干意见》几无区别。那么,既然大多数政策文件和地方立法都采取公益性和普惠性并列表述的方式,为何本文要重点论述普惠性原则呢?

表1 学前教育普惠性原则相关地方立法

原因在于,公益性比普惠性范畴更广。我国《教育法》第8条规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”换言之,无论是学前教育,还是其他各种类型和阶段的教育,都必须具有公益性。但是,符合公益性的教育并不一定具有普惠性。例如,《民办教育促进法》所规范的民办教育同样必须符合公益性原则,但同时又将民办学校分为营利性与非营利性两类(13)参见《中华人民共和国民办教育促进法》第3条和第19条。。据此,营利性民办学校必须遵循公益性原则,但并不一定满足普惠性原则。同理,无论是民办幼儿园还是公办幼儿园,都属于社会公益事业,但民办幼儿园却并不要求一定具有普惠性。因此,这就产生了幼儿园的分类问题。在2010年《若干意见》出台之前,幼儿园普遍只区分公办和民办两类。随着普惠性原则的提出,幼儿园分类也随之调整,形成了当前普惠性幼儿园和非普惠性幼儿园两大类。其中,普惠性幼儿园包括公办幼儿园和民办普惠性幼儿园,非普惠性幼儿园则指民办营利性幼儿园。对民办幼儿园的治理,推进城镇小区配套幼儿园转型为普惠性幼儿园,正是2019年以来学前教育普惠化的工作重点。

(二)国家保护义务的履行:普惠性原则从规范到现实

虽然2010年的《若干意见》已经提出普惠性原则,但直到2019年《治理通知》的出台,城镇小区配套幼儿园才真正开启普惠化历程。相较其他教育类型而言,学前教育格外要求普惠性,党的二十大报告对学前教育的定位也是“普惠发展”(14)***.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2022.34.,《学前教育法草案》在发展原则条款中也明确“大力发展普惠性学前教育资源”。二者并未如同上文所列举文件或地方立法一般将公益性与普惠性并列表述。之所以如此,固然有公益性对普惠性学前教育而言是应有之义、不言自明的原因,但更重要的是只有凸显普惠性原则,才能保障公益性原则。在我国学前教育的发展过程中,因财政资源有限造成的公办幼儿园供给不足的缺口,长期由民办幼儿园填补。资本不可避免具有逐利性,这就导致营利性需求与公益性原则之间发生了冲突,于是需要通过落实普惠性来促使学前教育回归公益性。

尽管政策文件和地方立法均强调公益性与普惠性,但民办幼儿园投资者不可能因此就主动放弃高收入、高回报,所以《治理通知》出台前的“入园难”“入园贵”等问题并未得到有效解决。为回应人们的诉求,在政策文件和地方立法难以真正发挥效力的情况下,国家只能采取更具强制力的措施来实现普惠性目标,即城镇小区配套幼儿园的治理与移交。该政策是基于公共利益的需要而对民办幼儿园投资者财产权的限制,使其产生特别牺牲(15)段泽孝.政策变迁中公益牺牲与社会义务之调适——以城镇小区配套幼儿园移交政策为例[J].吉首大学学报(社会科学版),2022(4).,本质上是一种“准征收”行为,涉及对民办幼儿园投资者的重大负担性处分(16)段泽孝.调控与助推:政策变迁中的利益兼顾及其路径选择——以城镇小区配套幼儿园移交政策为例[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2020(6).。经由移交工作,普惠性原则才真正地从规范上的文字成为现实中的准则。这种使民办幼儿园投资者蒙受一定损失而保障社会公益的举措,本质上是国家履行保护义务。

在传统意义上,国家保护义务的生成主要基于客观价值秩序的考量。移交前的普惠性原则,便是一种经由中央层级的政策性文件和地方立法所建构的客观价值秩序。在规范表达上,普惠性与公益性的并用,可使普惠性原则连结教育公平。在传统的教育行政活动中,无论是教育法规还是教育政策,都旨在构建一个客观教育行政公共秩序。这个秩序的目标在于实现公共利益,自然也包含教育公平的价值追求(17)段泽孝.论分配行政视域下的教育公平[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2023(5).。在这种普惠性学前教育的客观价值秩序无法通过规范构建达成时,《教育法》中的“国家采取措施促进教育公平”条款可成为国家履行特定义务的依据。然而,这种国家义务并不必然导向通过强制力实现的国家保护义务,它似乎也可以是一种国家给付义务。

根据《宪法》第19条第2款规定的国家教育给付义务,在客观价值秩序的逻辑中,当公办学前教育资源不足时,国家要么加大给付,建设更多的公办幼儿园;要么通过政府购买服务,由民办幼儿园提供普惠性服务。国家履行该给付义务时,并不损害民办幼儿园的财产权。相反,采取移交方式,教育行政部门运营幼儿园同样需要财政投入,并不比直接加大给付更经济。且财产权是《宪法》所保障的一种防御性权利,民办幼儿园的发展与壮大本就是在政策引导下实现的,投资者的财产权应受法律保护。仅从法律逻辑出发,“准征收”尚无直接宪法依据,投资者有权因财产权受损而申请补偿,届时财政上的付出可能并不少于直接给付。可见,经济性考量不是移交政策的主要动因,客观价值秩序难以完整解释国家保护义务的出场。

回顾《治理通知》出台前的社会氛围与舆情,人们对“有园上”“上得起”的诉求已经到达峰值,成为可能影响社会稳定的因素。因此,解决该问题具有紧迫性,而新建园舍之类的加大给付举措又缓不济急。同时,这些诉求虽然并不是真正地在行使请求权,但却具备些许请求权的意味,本质上是一种主观权利的行使,目的是呼吁国家保护受教育权。这种主观权利的受保护权功能与教育公平客观法律秩序所推导出的国家保护义务并不冲突,但从主观权利理解国家保护义务,更能解释通过移交实现普惠性原则的合理性与正当性。

三、少子化冲击下的普惠性原则与国家给付义务

随着我国人口出现负增长,少子化已经成为学前教育领域必须应对的挑战。此时,对普惠性原则而言,仅仅通过国家保护义务,不足以完全保障适龄儿童的权利,而是需要通过后继的相关政策,在应对少子化的同时,兼顾普惠性与儿童利益。

(一)少子化冲击下普惠性幼儿园面临的挑战

普惠性幼儿园(含公办幼儿园和民办普惠性幼儿园)是落实普惠性原则的重要载体,其数量的增加、覆盖面的扩大,也是落实普惠性原则的直接结果。普惠性原则的初衷,是既减轻家庭负担、提高适龄儿童入学率,又要办好普惠性幼儿园,使适龄儿童接受优质的学前教育。当前,普惠化的进程仍然在持续推进,在不考虑人口变化因素的前提下,无疑将惠及更多的适龄儿童及其家庭。但是,少子化的冲击使得普惠性幼儿园的发展存在一定变数。

事实上,对于普惠性幼儿园而言,仍然可以进一步被类型化。根据《2022年全国教育事业发展统计公报》的相关数据,当前我国民办幼儿园占全国幼儿园总数的比例为55.49%,在园幼儿占全国学前教育在园幼儿的比例为45.96%。由此可见,民办幼儿园与公办幼儿园对学前教育而言同等重要。其中,公办幼儿园包含大量“民转公”幼儿园,民办幼儿园包含大量普惠性民办幼儿园,其划分依据是以《治理通知》的出台时间为界。“民转公”幼儿园与普惠性民办幼儿园是城镇小区配套幼儿园治理与移交工作的产物,在治理与移交的过程中本就已经承受了一定的冲击。相较而言,原公办幼儿园由于受到财政与编制的保障,并且多为各地颇具口碑的优质幼儿园,因此生源也暂不是问题;非普惠性的民办幼儿园由于可以提供差异化、个性化的学前教育服务,具备营利能力与空间,生存也一般不成问题。但对于“民转公”幼儿园、民办普惠性幼儿园而言,则受收入减少与生源减少双重影响而难免产生生存危机。具体而言,由于移交与普惠后学费标准被强制降低,这两类幼儿园的收入与利润空间也随之降低。在成本不变,收入锐减的情况下,产生的问题可能包括(18)参见《瞬间!深圳300所幼儿园被迫民转公,园长辞职、老师离开,还要继续读吗?》,https://www.sohu.com/a/570174568_120840149;《部分民办幼儿园“转公转普”后水土不服,园方喊冤家长叫苦》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1675867276639173108&wfr=spider&for=pc。:(1)幼儿园无力继续履行与开发商的园舍租赁合同,由此产生合同纠纷,甚至因合同履行不能而被迫收回园舍;(2)幼儿园无力按照原薪资标准继续支付教师薪水,导致教师流失与变动频繁;(3)课程标准发生变化,才艺、运动、美术等个性化课程不再提供,转而只提供较为统一的标准化课程;(4)在前述三类情况作用下,部分有条件的家庭选择转学,造成生源减少,学位空缺,等等。同时,尽管作为普惠性幼儿园应当受到政府的支持,但实际上政府的支持政策也并不充分,大多数地区不能给予与公办幼儿园同等财力支持,加之普惠性民办园往往需要独自负担房屋场地费用和人员支出,同等级的普惠性民办幼儿园本身所承担的成本支出远大于公办幼儿园;并且当前政府对普惠性民办幼儿园的支持力度较弱,支持方式较为单一,支持标准较低甚至缺失(19)杨大伟,王红蕾.我国普惠性民办园支持政策的现状、问题及其完善建议——基于对34份相关政策文本的分析[J].学前教育研究,2021(12).。在此情形下,“民转公”幼儿园和民办普惠性幼儿园为了继续运营,只能被迫缩减成本,降低办园质量,最终受到波及的将是适龄儿童及其受教育权。

在以往人口出生率稳定上升、生源充足的情况下,多数“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园或可采取增加学位的方式勉力维持,而在少子化冲击下,此类幼儿园的撤并恐难以避免。参考少子化问题严重的日本经验,少子化导致了学前教育人数的减少,对于学前教育阶段的影响最为明显(20)王彦军,刘强.日本人口少子化对学校教育经费影响的研究[J].现代日本经济,2020(5).。于我国而言,如果保持现有的幼儿园班额与师幼比,将会有大批幼儿园关停,导致相当数量的幼师失业,按幼儿的减少规模测算,将有三分之一幼儿园关闭,三分之一幼儿教师需要再就业(21)熊丙奇.教育发展如何应对出生人口下降的挑战?[J].上海教育评估研究,2023(2).。并且,根据人口出生数量的预测,我国学前教育在园幼儿规模攀峰后于2024年快速下跌,后趋于平稳(22)海颖,高金岭.低生育率下我国学前教育托幼一体化供给潜力预测——基于2023—2035年人口趋势的研究[J].教育与经济,2023(3).。在此趋势下,不仅“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园的生存危机将加剧,甚至原公办幼儿园的招生也会受到影响。但是,作为政策产物的“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园,在治理与移交的普惠化进程中已经承受过一次冲击,当前面对少子化的二次冲击,其转型迫在眉睫。然而,在生源锐减的情况下,“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园已经无法再走增设学位的老路,受限于普惠性原则与政策又不能提供额外的差异化增值服务,此时则亟需在治理与移交之后,国家义务的二次履行。

(二)“托幼一体化”:国家给付义务的生成

国家给付义务的生成,主要基于以下两个方面:一方面,“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园是强制普惠化的政策产物,面对少子化的冲击,政府不能放任不管。“入园难”“入园贵”的问题,本质上属于市场失灵,既有民办幼儿园投资人逐利过当的因素,也有有关部门监管不力的原因。换言之,普惠化之前放任民办幼儿园逐利造成的脱序问题已成前车之鉴,普惠化后国家更不能无视幼儿园的撤并风险与生存危机。从维护公共利益与受教育权的角度来看,对城镇小区配套幼儿园的治理与移交确有必要,但民办幼儿园投资者的经营行为本无过错,且可能还受到政府招商引资行为的引导与鼓励。实际上,在城镇小区配套幼儿园的治理与移交中,政府仍是因循传统的控制命令型政策,在维护公共利益的同时对民办幼儿园投资者等利害关系人的利益并未予以必要且充分的考量。公共行政本就涉及复杂的利害关系,仅仅依靠行政命令难免作用有限,而须国家平衡适龄儿童利益、幼儿园利益、公共利益等各种利益。限制民办幼儿园盲目逐利如此,引导“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园抵御少子化冲击也是如此。因此,政策调整后投资人面临的损失应当予以一定权衡考量,对于后续发展也理应尽到政策调整的嗣后义务。具言之,就是要关照“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园的现实且合理的利益,引导其抵御少子化冲击、最大限度地健康发展。

另一方面,“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园若无力抵御少子化冲击,恐不利于儿童利益最大化。儿童利益最大化原则是国家对儿童权利进行立法、行政、司法保护的纲领性原则,它要求所有国家机关、社会组织,家庭成员、教育者和保育工作人员等所有个人,在涉及儿童事务的一切作为或不作为中,均应最大限度地维护儿童个体或儿童群体的利益、福祉(23)曾皓.儿童利益最大化原则在学前教育立法中的落实[J].法学,2022(1).。儿童利益优先与儿童利益最大化也是在制定法律法规、政策规划和配置公共资源等方面应当优先考虑的一项重要原则(24)徐靖.论《学前教育法》立法中应遵循的基本原则[J].湖南师范大学教育科学学报,2019(6).。该原则在《学前教育法草案》中亦得到体现,其重要性不言而喻。然而,前文已述及“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园在治理与移交后面临的问题,仍无力防范少子化情势下所面临的风险,这两种类型的幼儿园难免面临撤并与退场的结局。届时,势必打破目前配套幼儿园分布相对均匀的格局,部分适龄儿童恐无法就近入学,原本就读此类幼儿园的适龄儿童权益也难以及时保障。因此,普惠化原则不应当与儿童利益最大化原则产生冲突,普惠化同样仍须贯彻儿童利益最大化。

那么,引导“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园抵御冲击和转型发展,究竟为何种国家义务呢?从本质上看,是在履行国家给付义务。具体而言,在少子化的冲击下,“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园面临生源少而学位多的困境。如果仅将学前教育定义为对3周岁到入小学前的学前儿童实施的保育和教育,那么国家便没有再加大给付的必要,因为幼儿园学位必定供大于求。但如果从儿童利益最大化的视角来看,将0到3岁婴幼儿的托育也纳入其中,则国家有加大给付之必要。

当前,我国托育资源的供给仍显不足,截至2021年底每千人口托位数是2.03个,距离“十四五”期末要达到4.5个目标还有不小的差距,在“十四五”时期出生人口会比“十三五”平均每年少200万以上的情况下,正好为合理调配幼儿园学位和托位、推进托育服务体系建设创造了条件(25)王峰.破解普惠托育和学前教育难点 规范体系和保障机制有待完善[N].21世纪经济报道,2022-08-18(2).。有研究显示,幼儿园开托班和办托育有许多先天优势:现成的场地,充足的师资,完善的管理团队和组织体系,托与幼在一起便于孩子的适应和衔接,园中园、园中班顺理成章;在运营方面,平均成本更低,价格有优势,利于减轻父母负担;幼儿园既有的品牌和知名度,能获得家长更快和更直接的信任,具有潜在的生源基础(26)中国民办教育协会学前教育专业委员会,“托育研究员”,“托幼睐望”.2023年中国托幼一体化及幼儿园办托育情况研究报告[R].https://mp.weixin.qq.com/s/D1kgsHkGdqc6nQJkePk9Bg.。因此,引导幼儿园,特别是“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园开办普惠托育业务,实现“托幼一体化”,既有利于兼顾普惠性原则与儿童利益最大化原则,又能体现国家履行对适龄儿童的生存照顾责任,通过对幼儿园的引导、扶持、资助等举措,加大托位供给,落实国家给付义务。

四、“托幼一体化”进程中国家给付义务的法治优化路径

鉴于治理与移交前就是公办的幼儿园生源与经费均较有保障,营利性民办幼儿园又自有营收渠道,因此本文所探讨的“托幼一体化”进程中的国家给付义务,主要是就“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园而论,侧重治理与移交之后国家给付义务的履行。并且,从宏观视角探讨国家托育责任或义务的研究已并不少见,因此诸如预防与防止侵害义务等其他义务类型不在本文探讨之列。具体而言,包括在扩大托位供给中对“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园的引导、扶持举措,以及保障。

(一)分阶段筑牢“托幼一体化”的法治基础

无论是出于引导“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园转型的需要,还是以适龄儿童为主的社会大众的客观需求,又或是助推生育意愿、降低养育成本的现实导向,再或者学界的主流观点,都赞同将0到3岁婴幼儿的托育与3到6岁儿童的学前教育整合管理,实施更为广义地覆盖0到6岁儿童的一体化学前教育。从理想状态来看,学前教育与托育最好由一部法律规范来调整,这也是当前诸多研究所主张的观点(27)参见刘悦,姚建龙.学前教育立法的亮点与若干争议问题——以《学前教育法草案(征求意见稿)》为例[J].中国青年社会科学,2021(4);马雷军.《学前教育法》调整范围论要[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2023(1).。然而客观来看,学前教育与托育当前并不具备法治整合的现实条件。

一方面,在立法层面,学前教育与托育仍属不同的法律关系。长期以来,我国学前教育与托育分属教育行政与卫生健康行政部门管理,在制定法或规范性文件上,二者由不同的法律规范进行调整。经过多年发展,学前教育与托育已经形成了两种较为稳定的行政法律关系。虽然这种稳定的法律关系可以根据学前教育和托育发展的客观需要进行立法调整,但从现实层面来看,由此产生的行政管理上的路径依赖并不容易改变。在我国的行政管理实践中,一项业务范畴变更行政主管部门,离不开中央顶层设计,涉及的利害关系、利益平衡已非立法这一个步骤可以解决。目前,《学前教育法草案》在调整范围上并未纳入0到3岁婴幼儿的托育,可见短期内实现全国性法律层面的“托幼一体化”法治整合并不现实。

另一方面,学前教育与托育的发展程度不同,法治程度也不同。虽然3到6岁儿童的学前教育兼具保育与教育的属性,但其本质是种教育行为并无疑义。而针对0到3岁婴幼儿的托育,根据托育领域的基础性规范性文件《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的用词来看,其本质是一种照护、保育服务。换言之,所谓“幼有所育”的目标,重点在保育而非教育。基本属性、内容的不同,决定了保育与教育分开发展、分别管理的路径。从我国各种相关政策与立法来看,学前教育的发展优先于托育,发展程度也优于托育。前文已经列举了多地的学前教育立法,全国性的学前教育立法也正在进行中,而托育领域的专门规范仅有前引国务院办公厅制定的规范性文件,以及国家卫健委制定的《托育机构设置标准(试行)》和《托育机构管理规范(试行)》两部规范性文件,效力层级均较低。除此之外,关于托育的规定多见于《人口与计划生育法》和各地的人口与计划生育条例,专门立法当前仅能查询到地方性法规层级的《上海市学前教育与托育服务条例》和地方政府规章层级的《南京市婴幼儿托育机构管理办法》。

在不同法律关系与法治程度下,财政投入的口径不同,各地的政策也并不一致。就“托幼一体化”而言,连幼儿园开办托班是否需要教育部门审批,是否需要卫生健康部门备案,是否备案后才能招生等的规定都不统一(28)中国民办教育协会学前教育专业委员会,“托育研究员”,“托幼睐望”.2023年中国托幼一体化及幼儿园办托育情况研究报告[R].https://mp.weixin.qq.com/s/D1kgsHkGdqc6nQJkePk9Bg.。在此背景下,各地“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园不仅运行情况必然存在差异,转型的方式也需要因地制宜地探索。当前,全国第一部将学前教育与托育融合在一部法律规范中的《上海市学前教育与托育服务条例》,对于二者的规范仍然是采取分开表述的方式,尚难称为真正的融合为0到6岁一体化学前教育。上海可以在地方立法的探索上迈出一小步,可能有其财政实力、社会诉求、托育与学前教育发展差距相对不大等多方面的因素,全国其他地方短时内恐难以复制。

因此,“托幼一体化”在立法上既然不可能一蹴而就,那就只能分阶段推进,而引导受少子化冲击最大的、有迫切开办托班需求的“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园转型,就是一个现实的切入口。只有先较为普遍地将学前教育与托育服务在同一个幼儿园内形成了“物理”上的整合,才有可能促进法律关系的融合,整合性的地方立法才有现实基础,全国性的学前教育法才有后续修改纳入托育的可能性。

(二)国家给付义务的具体指向

以“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园的转型为切入口,借由促成园内学前教育与托育服务的整合,增加托位的供给与保障,实际上是一种加大给付的举措。具体而言,可以从以下几个方面展开:

第一,排查摸底:全方位了解“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园的运行现状。一方面,城镇小区配套幼儿园的治理与移交,本意是不仅要实现“有园上”,还要实现“上好园”。如果按照政策预设的目标,治理与移交后城镇范围内的普惠性幼儿园应当实现服务质量均等。然而,仍然存在舍近求远托关系另择幼儿园的情况。结合前文所列问题可见,治理与移交后普惠性幼儿园的办园质量实际上存在参差,生源情况、经费情况、师资情况亦然;另一方面,目前托育学位、师资、校舍资源需求旺盛且供给严重缺乏,与学前教育资源即将出现盈余且闲量不断扩大并存,托幼整合视域下,全国托幼教育资源即将产生结构性错位,资源短缺与浪费并存的趋势已经显现(29)海颖,高金岭.低生育率下我国学前教育托幼一体化供给潜力预测——基于2023—2035年人口趋势的研究[J].教育与经济,2023(3).。其中,“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园占了大部分。因此,分阶段推进“托幼一体化”整合立法和指导转型的前提与基础,是必须摸排“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园的办园情况。

第二,指导转型:将引导支持开办托班纳入治理与移交后对“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园的扶持政策。对于“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园而言,引导支持其转型开办托班,并非对其课以额外义务,而是应视为一种政府对其治理与移交后落实扶持政策的举措。因此,厘清与摸排运行现状的目的,在于将此两类幼儿园与竞争中相对居于优势地位的原公办幼儿园和营利性民办幼儿园区分,促使教育财政针对性向前者倾斜,以便既帮扶此两类幼儿园克服少子化冲击下的生存危机,又向社会加大托位的供给,通过引导转型的方式落实国家给付义务。根据国家卫健委“托育机构信息公示平台”显示,当前全国在该平台备案的托育机构共有29502所,其中设在幼儿园的为15085所,占比为51.1%。可见,幼儿园开展托育业务已经具有相当的现实基础。此外,通过对“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园指导开办托班,也可为原公办幼儿园提前应对少子化冲击积累相关管理经验。

第三,财政支持:在优化师生比的情况下维持教育财政的稳定投入。师生比是指教师与学生的人数比值,其虽然是一个教育管理上的概念,但却与教育财政投入密切相关。当前对公办幼儿园而言,师生比关乎财政按照教师与学生人数的固定比值标准给予办学投入。换言之,师生比的变化影响着财政投入的多寡。在少子化冲击下,师生比提高则意味着教育财政投入的减少。对普惠性民办幼儿园也是如此,师生比与政府补贴密切相关,有时甚至按照学生人数来购买公共服务。稳定的财政投入是国家给付义务最典型的体现,如果财政投入受少子化冲击而减少,则既不利于财政投入的稳定,也不利于幼儿园的发展。当然,国家和地方的财政是有限的,各个地方的财政实力也有所不同。我们不能指望无限增加学前教育领域的财政投入,但至少可以在维持现有投入的基础上保持稳定。因此,在少子化不可改变、师生比必然发生变化的情况下,应当放宽师生比与教育财政投入的对应关系。换言之,只有既提高师生比,又不缩减财政投入,才能有效提高学前教育与托育的质量。

除此之外,还可以探索一些幼儿园的拓展业务。例如,通过培训幼师使其获得托育的相关资质,为幼儿园增办托班提供人才支撑;又如,鼓励幼儿园开展家庭教育辅导,促进幼儿园与家长的联系,使其认识到托育的重要性,拓展潜在生源。这些举措将有助于“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园朝着“托幼一体化”转型。只有当开办托育服务成为更多幼儿园的选择,通过业务上的“一体化”达到教育内容的逐步衔接“一体化”;促使托育与学前教育趋于整合,既成为理论上的共识,又是实务中的现实之时,二者才能成为同一种教育法律关系,涵盖托育与学前教育的整合立法的时机才成熟。

五、结语

在少子化的冲击下,“托幼一体化”正在逐渐成为普惠性幼儿园的发展趋势,但对于“民转公”幼儿园和普惠性民办幼儿园而言,如果没有政府的引导,政府倘若不履行治理与移交的嗣后责任,所有风险将由幼儿园独自承担。如果在市场化的逻辑下,自负盈亏的原则并没问题。但无论是法律法规还是规范性文件,都强调了学前教育的公益性与普惠性原则,托育领域也是如此。在此情形下,幼儿园的存续与发展,不再只是幼儿园本身或投资者的问题,而是一项社会公共事业。因此,城镇小区配套幼儿园的治理与移交,并不代表国家义务的履行完成,而是从保护到给付,义务类型发生了变化,但在托育领域坚持公益普惠的原则,仍须国家义务的履行。在“托幼一体化”的趋势下,托育中的托育服务权内容构造,对国家尊重义务、给付义务和保护义务进行具体化(30)张力.托育服务中的家庭失灵与国家义务[J].浙江学刊,2023(4).,托育服务立法的体系化推进、权责配置、分类监管(31)张力.婴幼儿照护服务立法:目标定位、问题与路径[J].求索,2021(4).等问题已经渐被关注与研究。总之,循此路径,学前教育与托育的融合发展与整合立法,仍需受到持续关注与研究,以助推“托幼一体化”的法治化进程。