论善意原则对国际投资协定公私利益平衡的调节——以投资仲裁中善意原则的适用为视角*

张庆麟,黄幽梦

(上海对外经贸大学法学院,上海 201620)

投资者私人利益和东道国公共利益之间的冲突是贯穿国际投资协定发展的基本矛盾。新自由主义背景下的国际投资协定实体规则以保护外国投资者利益为核心构建,国际投资协定普遍为投资提供宽泛、高标准保护。但投资保护范围、征收及其例外、公平公正待遇等规定模糊不仅不利于投资者保护,还易被滥用损害东道国利益,引发投资者和东道国利益失衡的危机。鉴于当前国际投资协定实体规则的不足,实践中仲裁庭通过适用较为灵活的善意原则来调节投资者和东道国的利益关系。善意原则作为《国际法院规约》第38条第1款c项的一般法律原则(1)Crawford J. Brownlie’s Principles of Public International Law[M]. Oxford: Oxford University Press, 2019: 35.,不仅规范投资者和东道国行使权利履行义务,还影响仲裁庭对国际投资协定的解释和适用,具有平衡利益的重要功能。

现有对国际投资协定实体规则的利益平衡化改革研究,集中于国际投资协定条款本身,少有从一般法律原则的适用出发。实践中当其他国际法规则不能全部或部分解决某一特定问题时,往往求助于一般法律原则。一般法律原则具有解释和补充其他国际法规则,用作权利和义务依据的功能(2)ILC, Report of the International Law Commission: Seventy-third Session, Published on 5 Aug. 2022, Available at https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G22/448/48/PDF/G2244848.pdf?OpenElement, visited on 31 Mar. 2023.。以投资仲裁中善意原则的适用为视角展开研究,有利于明晰现行国际投资协定实体规则的真实含义和不足之处,且能很好地说明未来国际投资协定实体规则的发展方向。因此,本文立足投资仲裁中仲裁庭处理投资保护范围、征收和公平公正待遇争议时对善意原则的适用,探讨善意原则对国际投资协定公私利益平衡的调节,以期引发国际社会重视善意原则在建构国际投资协定秩序中的作用。

一、国际投资协定公私利益失衡

20世纪80年代开始,各国相继签订国际投资协定来促进和保护投资。当前生效的三千多个国际投资协定构成复杂的国际投资协定网络,成为促进投资者和东道国合作的重要工具。新自由主义背景下的国际投资协定是以保护外国投资者利益为核心构建起来的,国际投资协定普遍为投资提供高标准的保护,它赋予了投资者权利,却未规定投资者责任(3)Kate M. The Origins of International Investment Law: Empire, Environment and the Safeguarding of Capital[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2013: 135.。与此同时,国际投资协定对东道国的主权和公共利益关注较少,导致投资者和东道国实体权利义务严重失衡。实践中东道国经济性或社会性管理措施引起的投资争端频发,因投资争端特殊的公私混合属性,裁判者及其裁判活动与东道国外资规制权以及投资治理公共利益之间的紧张关系更加突出(4)曹兴国.裁判者信任困境与国际投资争端解决机制的信任塑造[J]. 政法论丛,2021(3):137-148.。

投资仲裁是当前解决投资纠纷最普遍且有效的方式之一,被喻为国际投资协定中具有范式意义的“革命”,但革命的成果正遭遇“合法性危机”。作为保护投资者的重要制度,投资仲裁仅赋予私人投资者在国际层面对东道国申请仲裁的权利,且申诉门槛较低甚至无前置要求或义务规定。国际投资实体法保护范围的宽泛抽象性和投资仲裁的程序设计相结合,为投资者滥用程序追求利益最大化大开水闸。当前投资仲裁模式下投资者享有过大的程序主动权,而东道国正逐渐失去对投资仲裁的控制,饱受投资者不端行为之苦。现代国际投资协定已使投资者获得了参与国际经济交往的各类私主体在国际贸易体制、国际人权体制和其他国际法律体制中无法获得的挑战国家公权力的权利(5)刘笋.论国际投资仲裁对国家主权的挑战——兼评美国的应对之策及其启示[J]. 法商研究,2008(3):3-13.。且投资仲裁中投资者享有在世贸组织法、国际人权法等其他体制中无法比拟的要求东道国巨额赔偿的机会。传统的资本输入国对当前投资仲裁机制尤为不满,拉美等国不堪重负以退出的方式摆脱投资仲裁机构的束缚(6)UNCTAD, Denunciation of the ICSID Convention and BITs: Impact on Investor-State Claims, published on 9 Sept. 2010, available at https://unctad.org/system/files/official-document/webdiaeia20106_en.pdf, visited on 31 Mar. 2023.。澳大利亚等发达国家也感到投资仲裁的风险太大无法控制,宣布投资和贸易协定中规定投资仲裁的争端解决条款终止(7)Brabandere E D. “Good Faith”, “Abuse of Process” and the Initiation of Investment Treaty Claims[J]. Journal of International Dispute Settlement, 2012, 3(3): 1-28.。

总体而言,无论是国际投资协定的实体规定,还是投资仲裁的程序安排,利益的天平都倾向于投资者。善意原则是国际法公平原则的具体体现,而公平原则是善意原则追求的最终目的(8)刘敬东.WTO法律制度中的善意原则[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2009:161.。因此,实践中仲裁庭通过适用善意原则调整投资者和东道国合法行使权利义务,防止国际投资协定被过度偏向投资者一方,减少裁判不公或利益失衡的结果。

当前国际投资协定对投资保护范围、合法征收及其例外、公平公正待遇等条款的规定具有延展性,带来投资者和东道国实体利益失衡。在依据国际投资协定文本无法充分实现公平时,仲裁庭开始适用善意原则处理投资纠纷,避免裁判不公或利益失衡的结果。善意原则已为国际法公认且在大量国际文件中都有体现,这些规定表明善意原则平衡权利和调和冲突利益的基本原理(9)Sanja Djajic. Renaissance of the Good Faith Principle in Recent International Investment Arbitration and Treaty-Making[C]//Novi Sad Faculty of Law. Harmonization of Serbian and Hungarian law with the European Union Law: thematic collection of papers. Novi Sad: Novi Sad Faculty of Law, 2022: 145-162.。在国际投资协定中,善意原则要求不能将东道国同意仲裁的范围延伸至违背善意的投资,且可用来评估东道国的投资保护行为(10)Abaclat v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/07/5, Decision on Jurisdiction and Admissibility, 4 Aug. 2011, para. 647-648.。国际投资协定都规定了大量关于投资者利益的条款,却并未以一种全面的方式去协调这些条款与东道国的持续监管权力间的关系,适用善意原则要求在投资者保护与国家监管权两者间实现一种平衡(11)银红武.略论国际投资法的全球公共利益保护[J]. 湖南师范大学社会科学学报,2015,44(3):90-99.。

二、投资仲裁视阈下的善意原则

对善意的初步表述开始于古希腊时期,罗马法时期善意作为宗教义务存在,后经罗马法学家编纂成为善意原则。善意原则最初是自然法概念,之后广泛进入实在法,在各国国内法律体系中具有突出地位。中世纪后期开始,善意原则以不同形式渗入国际法律秩序。国际法学者普遍认为,善意要求是国际法各领域业已确立,甚至是最根本的国际法原则之一(12)Virally M. Review Essay: Good Faith in Public International Law[J]. American Journal of International Law, 1983, 77(1): 130-134.。近年来,善意原则也频繁适用于国际投资仲裁程序中。很难找到一份不是基于善意原则作出,或没有提到善意原则的国际仲裁裁决(13)Cremades B M. Good Faith in International Arbitration[J]. American University International Law Review, 2012, 27(4): 761-789.。

(一)善意原则的内涵

善意的英文表述为good faith,拉丁文是bona fides,《牛津法律词典》将之解释为“诚实”(14)Jonathan Law. A Dictionary of Law[M]. Oxford: Oxford University Press, 2022: 945.。中国国际法学者习惯译为善意,也有少数学者译为信义、诚信(15)李浩培在《条约法概论》,王铁崖在《国际法引论》和《奥本海国际法》中将之翻译为善意;周鲠生在《国际法》中翻译为信义;徐国栋在《诚实信用原则研究》中翻译为诚信。。善意原则的内涵指善意原则反映的本质属性,国际法学者对此有不同理解。奥康奈尔认为,善意原则是国际法中的一项基本原则,由此派生出条约必须遵守和其他直接或明显涉及诚实、公正和合理的法律规则。这些规则在特定时期的适用,取决于当时国际社会通行的关于诚实、公正和合理的主导标准(16)O’Connor J F. Good Faith in International Law[M]. Brockfield: Dartmouth Publishing Co., 1991: 124.。施瓦曾伯格指出,善意原则是七个国际法基本原则之一,这一原则禁止对法律义务恶意解释或严格解释,强调积极调节功能,据以划定相互竞争之权利的各自范围(17)Schwarzenberger G. A Manual of International Law[M]. Milton: Professional Books, 1976: 99.。马尔科姆强调善意原则具有指导其他国际法规则适用的功能。善意是规制现行国际法规则的遵守,并约束合法适用这些规则的一项“背景原则”(18)Shaw M N. International Law[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2021:384.。科茨在《马克斯普朗克国际公法百科全书》中提到,善意作为重要的一般法律原则,构成不论社会、政治、经济、发展状况或文化特殊性的所有法律秩序的基本和普遍结构。善意原则是诚实、信任、责任、忠诚等道德标准与具有更明确法律内容的互惠原则、以宗旨目标为导向的解释方式的结合,其在国际法上的地位来源于自然法、国际条约、习惯国际法,尤其是所有法律制度和文化中或多或少的实践(19)Markus T. K., “Good Faith”, Max Plank Encyclopedia of Public International Law, Jan. 2009, available at https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1412?rskey=9EUYua&result=1&prd=OPIL, visited on 31 Mar. 2023.。郑斌总结大量司法判例,认为国际法中的善意原则包括三类义务:第一,有约必守等条约关系中的善意;第二,禁止滥用权利理论;第三,善意原则的其他适用,包括通知政策变化的义务、维持现状的义务,自相矛盾的人不应听取,不应从不法行为中获益,欺诈使一切无效(20)郑斌.国际法院与法庭适用的一般法律原则[M]. 北京:法律出版社,2012:109.。

可见,善意原则具有诚实、合理、公正的基本内涵已得到公认,这一原则不仅指导着义务的履行,还规范着权利的行使;不仅涉及实体义务,还作用于程序方面;不仅是履行要求,还是解释工具。善意原则要求法律关系当事方诚实地履行职责或义务,合理行使其享有的权利,维护当事方利益或负担的平衡,实现法律的公正。善意原则在不同情形下具有不同的规范功能,具体内容随着适用领域、条件的不同而变化,并随着国际法的不断发展引申出新的规则标准。

(二)善意原则在投资仲裁中的适用形式

无论作为国际法中善意的一般法律原则,还是在国际投资协定中直接规定善意的相关规则,善意原则在投资仲裁中具有可适用性无可置疑。投资者可依据善意原则扩大对国际投资协定保护范围的理解,提高实体保护标准。东道国可援引善意原则否定仲裁申诉的可受理性和仲裁庭管辖权,限制国际投资协定下自身义务和投资者权利。仲裁庭也依据善意原则解释国际投资协定,裁断争端方的法律主张。具体而言,善意原则在投资仲裁中有善意履行义务、善意解释条约、禁止滥用权利三种适用形式。

第一,善意原则是指导法律义务产生和履行的基本原则,构成条约必须遵守的基础和主要部分,且规范着单方承诺等其他义务的履行(21)Nuclear Tests (Australia v. France), Judgment, I.C.J. Reports, 1974, p. 46.。善意履行义务作为增强投资者和东道国互信与合作的基础,要求投资者和东道国应忠实、真诚地履行国际投资协定、相关公约甚至是东道国国内法上的义务。一方面,国际投资协定的主要目的为“促进和保护跨国投资”,东道国善意履行投资保护义务是实现国际投资协定宗旨的核心。在公平公正待遇、透明度和非歧视待遇等实体规则中都有着善意原则的要求和体现,只是各个标准在具体要求上会有所不同(22)Maniruzzaman M. The Concept of Good Faith in International Investment Disputes—The Arbitrator’s Dilemma[J]. Amicus Curiae, 2012, 89(1): 16-18.。另一方面,尽管投资者不似国家直接受国际投资协定约束,但投资者在投资准入和投资运营阶段也应善意行事,部分仲裁庭还依据善意原则要求投资者尊重东道国法律和政策。

第二,投资仲裁以国际投资协定和有关公约等条约法为依据,自然与国际法的条约解释规则密切相关,而善意原则是一切解释方法所围绕的核心原则(23)Hrvatska Elektroprivreda D. D. v. The Republic of Slovenia, ICSID Case No. ARB/05/24, Decision on the Treaty Interpretation Issue, 12 Jun. 2009, para. 191.。实践中仲裁庭是首要的有权解释者,应当善意行使这一解释权。当前国际投资协定对受保护投资、投资者范围规定宽泛,公平公正待遇、合法征收等核心条款规定模糊,且国际投资协定条款的抽象性与复杂的国际投资情况间难免存在偏离,不经法律解释就无法具体确定其内涵。投资者和东道国往往对国际投资协定作有利于已方的理解,仲裁庭需要善意衡量当事方对争议条款的解释,探求缔约国的共同意图,确保条约约文的有效性和解释结果的合理性。

第三,禁止滥用权利是善意原则的重要组成部分,也是当代国际社会运用善意原则的重要通行标准(24)赵维田.美国对某些虾及虾制品的进口限制案[M]. 上海:上海人民出版社, 2013: 1052.。禁止滥用权利在投资仲裁中也具有重要地位。一方面,鉴于国际投资协定特殊的公私混合属性,为保护投资者合理期待,处于强势地位的东道国不得滥用征收权和规制权。另一方面,投资者不应滥用投资仲裁谋取不正当利益。只有那些依照善意这一国际法原则作出,并且不滥用投资仲裁制度的外国投资才受国际投资协定的保护(25)Phoenix Action Ltd. v. Czech Republic, ICSID Case No. ARB/06/5, Award, 15 Apr. 2009, para. 107.。布拉班德尔教授指出,仲裁庭在评估依据国际投资协定发起的仲裁请求时,经常适用善意原则和禁止滥用权利理论,这两个原则在投资仲裁中正发挥越来越重要的作用(26)Brabandere E D. The ICSID Rule on Early Dismissal of Unmeritorious Investment Treaty Claims: Preserving the Integrity of ICSID Arbitration[J]. Manchester Journal of International Economic Law, 2012, 9(1): 23-44.。

三、 善意原则平衡东道国对投资的保护与合法性规制

投资保护范围是国际投资法中的重要问题,决定了投资者和东道国权利义务的边界。当前国际协定和习惯国际法中并无对投资的统一定义,《解决国家和他国国民投资争端公约》(ICSID公约)对此问题也有意留白,投资保护范围取决于双边或多边投资协定的规定。在国际投资协定中通常会要求投资者的投资符合东道国的法律,但是,合法性的判断则交由仲裁庭。因此,实践中仲裁庭对适格投资的解释发挥重要作用。以往仲裁庭倾向于严格依据投资协定文本宽泛界定适格投资,为大量经济活动提供投资协定及仲裁保护。晚近仲裁庭开始适用额外标准限制性解释适格投资,依据善意原则限定投资保护范围成为新趋势。

(一)善意原则要求投资应符合东道国国内法

善意原则要求没有人应当从自己的不法行为中获益。具体到国际投资协定中,投资者不应从违法行为中获益。当国际投资协定明确合法要求或准入条款(admission clause)时,仲裁庭可以非法投资不符合国际投资协定为由拒绝索赔,此时善意原则可作为仲裁裁决的辅助论据。而当国际投资协定未明确合法要求时,由于投资违反东道国国内法并不等同于违反国际投资协定,为跨越东道国国内法和国际投资协定的鸿沟,实践中仲裁庭以善意原则为独立依据,排除国际投资协定对欺骗、腐败、未经许可等严重违反东道国法律行为的保护。如因赛萨公司诉萨尔瓦多案(InceysaVallisoletana, S. L.v. El Salvador)中西班牙因赛萨公司在萨尔瓦多政府举行的机械性能测试服务公司公开招标中有提交虚假财务报表,虚假陈述,混淆公司身份等虚假投标行为。仲裁庭认为,申诉方的投资行为明显违背了东道国法律和善意原则,缔约方基于投资者善意行事的假设签订国际投资协定,任何人不能从其欺骗行为中获益,缺少善意的投资违背萨尔瓦多的国内法,不受两国间双边国际投资协定保护,最终仲裁庭依据善意原则拒绝行使管辖权(27)InceysaVallisoletana, S.L. v. Republic of El Salvador, ICSID Case No. ARB/03/26, Award, 2 Aug.2006, para.181,230,237-239.。哈梅斯特诉加纳案(Gustav F W Hamester GmbH &Co KG v. Republic of Ghana)中被诉国以投资者在履行合营合同时有虚开增值税发票,利用合资企业将加纳足球运动员转移到德国队等欺骗行为提出管辖权抗辩。仲裁庭审查认为,投资过程中的欺骗行为违背东道国国内法和善意原则,不应得到投资仲裁的保护。仲裁庭还进一步指出,善意要求独立于国际投资协定的特定语言而存在(28)Gustav F W Hamester GmbH and Co KG v. Republic of Ghana, ICSID Case No. ARB/07/24, Award, 18 Jun. 2010, para. 123,127.。在哥德诉肯尼亚案(Cortec v. Kenya)中,仲裁庭也认可仅善意投资才能获得保护,但被诉国对投资者的腐败贿赂指控未能成功证明(29)Cortec Mining Kenya Limited, Cortec (pty) Limited and Stiring Capital Limited v. Republic of Kenya, ICSID Case No. ARB/15/29, Award, 22 Oct. 2018, para. 308.。

(二)善意原则排除对以利用投资仲裁为目的投资之保护

国际投资中普遍存在投资者为获得国际投资协定保护进行国籍选择的实践,投资者将海外投资放置于一个更完善的法律环境是极其正常的。不可否认,投资者拥有通过国籍筹划获取税收、商业乃至条约利益,保护自己免受未来争议影响的权利,但这一权利应当善意行使(30)Borman Y R. Treaty Shopping Through Corporate Restructuring of Investments Legitimate Corporate Planning or Abuse of Rights[C]//Lavranos N. Hague Yearbook of International Law, Leiden: MartinusNijihoff, 2011: 359-389.。若外国投资并非基于正常的经济决策,而是以利用投资仲裁系统为唯一或主要目的,这一动机并非善意,实际构成滥用权利,或称条约挑选。由于国际投资协定对投资保护范围的宽泛规定,严格的文义解释无法有效区分滥用权利和正常的经济决策行为,实践中仲裁庭适用善意原则及衍生的滥用权利理论排除对以利用投资仲裁为目的投资之保护。

在著名的菲尼克斯诉捷克案(Phoenix Action Ltd v. Czech Republic)中,仲裁庭指出,受国际投资协定及ICSID仲裁机制保护的投资应是善意投资。仲裁庭对投资时间、申诉方的初始ICSID请求,申诉时间、交易实质、真实经营活动等一系列情况进行“善意测试”后发现,菲尼克斯收购BP和BG的唯一目的是将已经发生的国内争端转化为可申请ICSID仲裁的国际争端,这一交易并非善意交易,不存在ICSID公约和相关国际投资协定下的受保护投资(31)Phoenix Action, Ltd v. Czech Republic, ICSID Case No. ARB/06/5, Award, 15 Apr. 2009, para. 135-144.。本案中仲裁庭将“善意”解释为投资构成要件,并依据缺乏属事管辖权为由拒绝对以利用投资仲裁体系为目的投资行使管辖权。在菲利普莫里斯亚洲公司诉澳大利亚案(Philip Morris Asia Ltd. v. The Commonwealth of Australia)中,仲裁庭经查发现,申诉方公司重组时澳大利亚政府已宣布即将颁布新法案的决定,因此申诉方在澳大利亚子公司的投资发生在争端可合理预期后,投资者以获得国际投资协定保护为目的申请仲裁构成滥用权利,最终仲裁庭依据滥用权利理论裁决申诉不具有可受理性(32)Philip Morris Asia Ltd. v. The Commonwealth of Australia, UNCITRAL, PCA Case No. 2012-12, Award on Jurisdiction and Admissibility, 17 Dec. 2015, para. 536-588.。当前实践中已形成一致观点,即在投资争端已发生或可预期之后,投资者以获得投资仲裁机会为主要或唯一目的投资构成滥用投资仲裁程序。

(三)善意原则限定适格投资范围保护东道国利益

投资仲裁中以善意原则为标准限定投资保护范围有利于保护东道国利益。一方面,欺诈、腐败违法不等同于投资违法。当国际投资协定未明确合法要求时,仲裁庭依据善意原则要求投资者在享有广泛高标准投资保护的同时尊重东道国国内法。在东道国价值经常被忽视的背景下,善意原则的适用使得东道国重获对外资的控制。另一方面,对比文义解释放任投资者恶意挑选投资仲裁系统,善意原则有利于实现国际投资协定保护与投资母国有真正联系投资者的初衷,可有效避免投资者通过操纵国籍、操纵投资获得本不应得到的投资仲裁系统保护。善意原则在此背景下起着填补空白,使仲裁裁决更合理的作用。在一定程度上,善意原则在投资定义中的纳入可使投资仲裁成为不那么以投资者为中心的程序(33)Harten G V. Investment Treaty Arbitration and Public Law[M]. Oxford: Oxford University Press, 2007: 187.。

同时,善意原则除限制适格投资范围保护东道国利益外,还要求不应忽视投资者的合理权益,重视对“促成”投资者非法投资或条约挑选的东道国追责,确保公平划分投资者和东道国的责任,避免双方权益保护的严重失衡。如法兰克福机场服务全球公司诉菲律宾案(Fraport AG Frankfort Airport Services Worldwide v Republic of the Philippines)仲裁庭指出,由于东道国事先允许违背其法律的投资存在,根据正义原则及禁反言的要求,东道国不能在仲裁中以投资者违背东道国法律提出管辖权抗辩(34)Fraport AG Frankfort Airport Services Worldwide v.Republic of the Philippines, ICSID Case No. ARB/03/25, Annulment Proceeding, para. 346.。沙漠连线项目有限责任公司诉也门案(Desert line Projects LLC v. the Republic of Yemen)的仲裁庭也认为,以东道国国内法中的额外要求限制投资保护范围将违背国际投资协定的目的,与最基本的善意原则不符(35)Desert line Projects LLC v. the Republic of Yemen, ICSID Case No. ARB/05/17, Award, 6 Feb. 2008, para. 119.。

四、善意原则平衡投资者财产权和东道国征收权

善意履行义务要求投资者和东道国应忠实、真诚地履行国际投资协定、相关公约,甚至是东道国国内法上的义务。国际投资协定的主要目的即为“吸引和保护私人投资”,东道国善意履行投资保护义务是实现国际投资协定宗旨的核心。善意原则规范着东道国征收权的行使,已成为仲裁庭区分合法与非法征收,间接征收及其例外的重要标准,影响着投资者财产权和东道国征收权的平衡。

(一)善意原则区分征收是否合法

实践中仲裁庭往往借助善意原则审查征收构成要件的合法性。东道国的征收须是为了公共目的,满足正当法律程序和无歧视要求,并善意协商征收补偿才能构成合法征收。公共目的在某种程度上是宽泛且抽象的,因此需要适用善意原则分析(36)UNCTAD, Expropriation: UNCTAD Series on International Investment Agreements II, published on 29 Nov. 2011, available at https://unctad.org/system/files/official-document/unctaddiaeia2011d7_en.pdf, visited on 31 Mar. 2023.。善意的公共目的要求该公共目的具有真实、具体和明确性。在ADC诉匈牙利案(ADC v. Hungary)中,匈牙利宣称其废止授予申诉方经营合同的法案、命令是为了国家战略利益,而仲裁庭则认为,善意的公共利益应该是真实存在的公共利益。国家战略利益一词太过笼统,没有令人信服的事实和法律推理,不存在真实的公共利益(37)ADC v. Hungary, ICSID Case No. ARB/02/1, Final Award, 2 Oct. 2006, para. 429-432.。利比里亚东部木材公司诉利比亚案(Liberian Eastern Timber Corp v. Liberia)的仲裁庭指出,东道国征收LETCO的财产并非出于善意的公共目的,是歧视性的,且未提供适当的补偿,因此裁定征收违法(38)Liberian Eastern Timber Corp v. Republic of Liberia, ICSID Case No. ARB/98/3, Award, 31 Mar. 1986, para. 647, 665.。

正当法律程序和无歧视要件和善意原则联系最为密切。善意原则和衍生的禁止滥用权利要求保持权利义务的平衡,当事方不得任意行使权利构成歧视。国际投资协定中的正当程序要求为外国投资者提供合理机会,使其能够主张权利并得到审理,包括事先通知,征收前公正的听证,征收决定由无偏见的政府人员做出,合理的时间等程序性机制(39)Quiborax v. Bolivia, ICSID Case No. ARB/06/2, Award, 16 Sept. 2015, para. 221.。这些程序要求中的公正、合理等规定本身就体现了善意的内涵。

征收补偿的做出须经正当程序的检验,因而与善意原则联系密切。近期有争议的是,征收补偿的做出是否需经过善意协商。在康菲公司诉委内瑞拉案(ConocoPhillips, Petrozuata BV, ConocoPhillips Hamaca BV, Conoco Phillips GulfofParia BV,and Conoco Phillips Company v. Bolivarian Republic of Venezuela)中,多数仲裁员认为被申请人在谈判的最后阶段仍保持最初的立场,违背了适用BIT第6条规定的征收财产应按照市场价值善意协商补偿要求,因此裁定委内瑞拉非法征收应赔偿被征收财产的投资者(40)ConocoPhillips, Petrozuata BV, ConocoPhillips Hamaca BV, Conoco Phillips GulfofParia BV, and Conoco Phillips Company v. Bolivarian Republic of Venezuela, ICSID Case No. ARB/07/30, Decision on Jurisdiction and the Merits, 3 Sept. 2013, para. 404.。

(二)善意原则区分间接征收与征收例外

为区分征收及其例外,仲裁庭引入了“治安权(police power)标准”“比例原则标准”“安全例外标准”等具体的判断标准。仲裁实践中善意原则指导着上述标准的适用,对东道国管理权形成约束。不过实践中仲裁庭仅简单提及善意,并未明确和细化如何适用善意原则区分间接征收和征收例外。

治安权标准来源于习惯国际法,意指主权国家拥有规制其域内社会经济生活以确保社会有效运行的固有权利,此时即使东道国的相关行为满足国际投资协定中的间接征收规定也不具有可归责性。实践中仲裁庭通常认为治安权标准包含善意要素(41)Fireman’s Fund Insurance Company v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/02/01, Award, 17 Jul. 2006.。在萨路卡诉捷克案(Saluka Investment BV v. The Czech Republic)中,仲裁庭考察东道国颁布的银行法令是否构成间接征收时指出,东道国为保护国内公共利益,善意出台的、非歧视性的法令属于行使治安权的范畴(42)Saluka Investment BV v. The Czech Republic, UNCITRAL, Partial Award, 17 Mar. 2006.。善意原则为仲裁庭审查政府措施的性质和行使方式提供了指引,东道国只有善意地行使管制措施才能援引治安权例外豁免。

比例原则标准又称修正治安权标准,在实践中的适用需综合考虑东道国措施的适当性、必要性和合理性,权衡投资者期待和东道国公共利益。仲裁庭运用比例原则时往往借助善意原则,善意的国家行为才能通过比例原则的检验。菲利普莫里斯诉乌拉圭案(Philip Morris v. Uruguay)中,仲裁庭运用比例原则分析东道国措施的适当性时表明,只要措施与其背后的目的成比例,且这一措施出于善意,并遵循正当程序实施,便足以通过必要性审查,因此东道国不违反条约义务(43)Philip Morris v. Uruguay, ICSID Case No. ARB/10/7, Award, 8 Jul. 2016, para. 409, 414-420.。CMS诉阿根廷案(CMS Gas Transmission Company v. The Argentine Republic)中仲裁庭适用比例原则时认为,东道国措施是善意或不歧视的足以通过必要性审查(44)CMS Gas Transmission Company v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/8, Award, 12 May. 2005, para. 370-375.。比例分析可用于将警察权抗辩限制为善意采取措施,且追求合法监管目标,此时权利行使与追求的目标相称(45)Henckels C. Indirect Expropriation and the Right to Regulate: Revisiting Proportionality Analysis and the Standard of Review in Investor-State Arbitration[J]. Journal of International Economic Law, 2012, 12(1): 223-255.。

国际投资协定中的安全例外规定也可概括性地用于排除间接征收责任。尽管此类规定要求仲裁庭高度尊重当事方对例外条款的援引,根据善意履行义务原则,仲裁庭也有权依据“善意原则”进行审查。判断是否善意需要考虑:国家是否以诚实和公平对待的方式行事以及援引安全例外条款是否有合理依据(46)William W. Investment Protection in Extraordinary Times: The Interpretation and Application of Non-Precluded Measures Provisions in Bilateral Investment Treaties[J]. Virginia Journal of International Law, 2008, 48(2): 307-410.。在LG&E诉阿根廷案(LG&E v. Argentine)中,仲裁庭申明应当善意审查国际投资协定的自裁性条款(47)LG&E v. Argentine, ICSID Case No. ARB/02/1, Decision on Liability, 3 Oct. 2006, para. 214.。阿根廷在投资仲裁中一般也认为自裁性质的条款仍然应当适用善意原则(48)Vandevelde K J. Rebalancing through Exceptions[J]. Lewis and Clark Law Review, 2013, 17(2): 449-459.。

(三)善意原则限制东道国征收权保护投资者财产权

仲裁实践中善意原则约束着东道国征收权的行使,东道国善意行使征收权才能构成合法征收,且善意的规制权行为才能排除间接征收的赔偿责任。善意原则提高了合法征收的标准和门槛,限制了东道国行使规制权的空间,使仲裁庭有权对东道国措施的性质和目的进行灵活裁判。不难看出,善意原则在征收争议中的适用限制了东道国权利,有利于保护投资者利益。特别是在上述康菲公司诉委内瑞拉案中,仲裁庭如果没有创造出善意协商征收补偿要素,东道国措施就被认为是无需赔偿的合法征收。

善意原则在征收争议中的适用看似超出了国际投资协定和习惯国际法对国家征收主权的基本要求,与一般情况下善意原则平衡过度保护的投资者利益作用不符。实际上,虽然近期国家规制权受到重视,但国际投资协定对外国投资者保护依然是核心内容,保护投资免受征收的基本宗旨不能变。我们所应坚守的法律原则与价值追求仍然是如何保护投资者的私人财产权益,使其不受东道国政府的肆意侵犯(49)张庆麟.国际投资协定:实践与评析[M]. 武汉:武汉大学出版社,2017:10.。在当前疫情影响,民族主义和保护主义复苏的背景下,投资者面临较大的商业和政治风险。在东道国拥有征收及实施其他管理行为的充分主动权的前提下,如果没有善意原则的约束,将导致东道国对其与投资者间既有契约又有行政性质的法律关系肆意破坏,投资者和东道国利益便都无从谈起。

五、善意原则平衡投资者公平公正待遇和东道国利益

鉴于国际投资协定对公平公正待遇的文字表述并未给解决特定纠纷提供清晰的法律标准,实践中仲裁庭借助善意原则解决公平公正待遇纠纷。公平与公正二词本身即体现善意要求。仲裁庭分析东道国是否违反公平公正义务时,经常强调善意是投资者和东道国关系的指导性原则(50)Kläger R. Fair and Equitable Treatment in International Investment Law[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2013: 130.。

(一)善意是公平公正待遇下东道国的基本义务

根据公平公正待遇条款,缔约方有善意行动的义务,不得故意造成对投资者的损害。经合组织(OECD)在2004年的一项研究报告也提到,善意原则是公平公正待遇的要素之一(51)OECD, Fair and Equitable Treatment Standard in International Investment Law, published on Sep. 2004, available at https://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/fair-and-equitable-treatment-standard-in-international-investment-law_675702255435, visited on 31 Mar. 2023.。东道国措施缺乏善意构成投资者依据公平公正待遇条款申诉的原因。废物管理公司诉墨西哥案(Waste Management v. United Mexican States)的仲裁庭指出,《北美自由贸易协定》第1105条第1款规定的东道国基本义务是本着善意行事,不应故意破坏或以不正当方式干扰投资(52)Waste Management v. United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/00/3, Award, 30 Apr. 2004, para. 138.。TECO诉危地马拉案(TECO Guatemala Holdings LLC v. Guatemala)仲裁庭指出,公平公正待遇与国际法最低待遇标准密切相关,最低待遇毫无疑问是善意原则的一部分,考虑是否违背最低待遇时,应当评估国家及其机构的行为是否缺乏善意(53)TECO Guatemala Holdings LLC v. Guatemala, ICSID Case No. ARB/10/17, Award, 19 Dec. 2013, para. 456.。实践中仲裁庭认定东道国违背公平公正待遇的恶意行为主要有政治谋划、阴谋、滥用权力、拒绝司法、胁迫、骚扰和腐败(54)Draguyev D. Bad Faith Conduct of State in violation of the Fair and Equitable Treatment Standard in International Law and Arbitration[J]. Journal of International Dispute Settlement, 2014, 5(2): 273-305.。

(二)善意原则明确公平公正待遇内涵

投资者援引公平公正待遇条款对东道国申诉时,往往借助善意原则明确东道国公平公正义务的内涵。劳德诉捷克案(Ronald S. Lauder v. The Czech Republic)中申诉方指出,东道国提供公平公正待遇义务来源于善意原则,受条约约束的国家必须维护稳定的投资框架,最低待遇是国家不从事不一致的行为,如改变投资者合理信赖的事先批准。本案中申诉方认为稳定性和一致性来源于善意原则,而非直接来源于脱离善意原则的公平公正待遇。最终仲裁庭依据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)对公平公正待遇的评论,认为公平公正待遇与传统的正当程序标准相关,要求东道国提供来源于习惯国际法的最低国际待遇,本案中被诉东道国并未违背这一标准(55)Ronald S. Lauder v. The Czech Republic, UNCITRAL, Final Award, 3 Sept. 2001, para. 290.。泰科迈德诉墨西哥案(TecnicasMedioambientales TECMED SA v. Mexico)的仲裁庭认为,公平公正待遇是国际公认的善意原则的一种表达和组成部分,善意原则与公平公正待遇的联系意味着争端方应向外国投资者提供不影响其作出投资决定时基本预期的外资待遇,即东道国应保证措施的一致性、非歧视和透明度(56)TecnicasMedioambientales TECMED SA v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/00/2, Award, 29 May. 2003, para. 154-155.。

(三)善意原则指导公平公正待遇下的投资者保护

公平公正待遇是现代国际投资协定中范围最广且内涵最不确定的投资者待遇标准,为仲裁庭留下了很大的解释和适用空间。实践中仲裁庭将善意作为东道国履行公平公正待遇的基本义务,并依据善意原则将公平公正的非任意性、不歧视、透明度和保护合理期待等内涵具体化。通过善意原则的协助解释,弥补了公平公正待遇条款语言的简单和模糊,为投资保护增添了道德和情感因素,为建立当前的投资保护体系发挥了重要作用。不过善意原则多数情况下是作为履行公平公正待遇的一个“指向性原则”(57)Dumberry P. The Fair and Equitable Treatment Standard: A Guide to NAFTA Case Law on Article 1105[M]. Hague: Kluwer Law International, 2013: 223.。将公平公正待遇与善意原则相联系的逻辑可能不会导致明确的结果。对极简语言的广泛解释会导致适用标准缺乏可预测性,反过来可能破坏国家对经济、社会、环境和其他发展目标的合法干预(58)UNCTAD, Fair and Equitable Treatment: UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements II, published on 31 Dec. 2010, available at https://unctad.org/system/files/official-document/unctaddiaeia2011d5_en.pdf, visited on 31 Mar. 2023.。森普拉电力公司诉阿根廷案(Sempra Energy International v. Argentine Republic)的仲裁庭认为,尽管申诉方认为公平公正待遇来源于一般国际法中的善意义务,但公平公正待遇已通过国际投资协定和投资仲裁案例发展出具体内涵。不过该案仲裁庭同时指出,善意原则至少为公平公正待遇分析提供了指向标,发挥着协助解释东道国义务的重要作用(59)Sempra Energy International v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/02/16, Award, 28 Sept. 2007, para. 291-292,297.。

善意原则在公平公正待遇中的适用主要为保护投资者利益,但也要求适当限制投资者的权利,合理保护东道国利益。合理的公共政策可使东道国政府免于承担违背公平公正待遇的责任。在GAMI诉墨西哥案(GAMI Investments Inc v. Mexico)中,仲裁庭将公平公正待遇中的善意要素视为国家行为的积极要素:东道国为实现法律和政策的目的善意行事,可以平衡无视法律法规要求的情况(60)GAMI Investments Inc v. Mexico, UNCITRAL, Final Award, 15 Nov. 2004, para. 97.。在菲利普莫里斯诉乌拉圭案(Philip Morris v. Uruguay)中,仲裁庭考察乌拉圭的烟草措施是否违反公平公正待遇时,认为乌拉圭的措施是善意的,因此不违反公平公正待遇(61)Philip Morris v. Uruguay, ICSID Case No. ARB/10/7, Award, 8 Jul. 2016, para. 420-423.。根据善意原则内在的利益平衡要求,东道国在为投资者提供公平公正的合理期待的同时,自身规制权和公共利益也应当被尊重,不应使东道国承受不可预期且过重的投资者保护义务。

六、结语

在投资自由化浪潮的影响下,美欧等资本输出国主导着以保护投资者利益为核心的国际投资秩序的建立,随着可持续发展理念的引入和国际投资协定实践的发展,片面保护投资者利益已不符合现实需要。投资者和东道国并非处于利益对立面,而是利益共同体,利益的天平无论偏向哪端都会破坏国际投资协定的健康发展,应建立利益平衡的国际投资秩序。

国际投资协定是一个持续更新、发展的过程。仲裁实践中善意原则的适用给现行国际投资协定注入了灵活性,能推动国际投资协定的利益平衡化发展。参考投资仲裁实践对国际投资协定实体规则进行修补是平衡投资者和东道国利益、实现法律确定性的根本路径。正如张乃根教授指出的,国际投资协定并不是限于可适用的协定实体规则的自我封闭的法律制度,而是不得不面对宽泛的司法背景,在其中通过融合的方法整合来自某渊源的规则,或直接参考某些补充性规则(62)张乃根.ICSID仲裁的条约解释:规则及其判理[J]. 经贸法律评论, 2018(1):56-77.。

善意原则对于维持国际投资协定的公正具有重要作用(63)Sipiorski A. Good Faith in International Investment Arbitration[M]. Oxford: Oxford University Press, 2019: 1.。在依据投资协定文本无法充分实现公平时,对国际投资协定进行动态的、演变的解释和适用是不可或缺的。仲裁庭依据善意原则限定适格投资范围保护东道国利益,限制东道国征收权保护投资者财产权,并指导公平公正待遇下的投资者保护。善意原则在投资仲裁中的适用促进了以保护投资者为核心的国际投资协定的发展,顺应了晚近国际投资协定重视投资者义务和东道国利益的转型。善意原则赋予投资仲裁与时俱进的强大生命力,使国际投资协定成为“活的条约”,为国际投资协定增添、扩展其规则内容发挥着独特而不可替代的作用。善意原则代表了人类社会的一种美德,一种价值追求与向往,代表了更高的完美境界(64)韩立余.善意原则在WTO争端解决中的适用[J]. 法学家,2005(6):151-160.。随着时代和情况变化,善意原则中道德因素的固有力量,将会成功地在国际投资协定中表达出来。