“四项监督”统筹衔接的制度逻辑

江国华,孙中原

(1.武汉大学法学院,湖北 武汉 430072;2.中国民航管理干部学院,北京 100102)

党的十九届四中全会要求“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”,纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的作用发挥是建构和完善我国权力监督体系的关键内容,侧重性地激活不同监督形式的功能优势,以“1+1+1+1>4”的模式实现各类监督的机制完善与协调发展既需明确各类监督统筹衔接的现实基础与逻辑演进,亦需从可操作性层面重视资源共享、行动协同、结果效力等协调机制,以此实现党和国家监督权力运行在监督对象、主体力量、监督过程等各方面的功能优化。

一、“四项监督”统筹衔接的现实基础

“四项监督”统筹衔接的首要问题在于其现实可能性,党的十八大以来,我国关于权力监督的一系列制度改革为国家权力监督体系的建设提供了宝贵的制度参照与实践经验,除利用既有制度加以整合完善,不同制度间内在的关联一致也是四项监督统筹衔接得以实现的逻辑基础。

(一)党和国家权力监督的既有探索

“四项监督”统筹衔接的很大一部分的客观基础在于当前我国对各类形式权力监督的实践探索:国家监察体制改革开启了我国制度反腐的新纪元,通过对以往分散监督模式的革命,纪律监督、监察监督、派驻监督实现了对公职人员、公权力运行监督的全面覆盖。而在民主革命时期即具有雏形的党内巡视制度更是在党的十八大以来通过探索创新取得了历史性的发展(1)党内巡视制度雏形源于民主革命时期派遣中央特派员到各处召集临时会议等做法,在经历社会主义革命、建设时期以及改革开放后的健全发展后,巡视制度在党的十八大又有了历史性发展。十八大以来,中央巡视组在组织构成、工作重点、巡视形式、巡视范围、信息公开、群众参与等方面进行了积极创新,成效明显。相较于巡视制度,巡察制度建立则相对较晚,但作为市县基层的“巡视模式”,其制度优势与作用前景正等待探索实践。参见张道许.我国巡视制度发展巡礼[J].国家行政学院学报,2015,(4);侯学宾,陈越瓯.党内巡视制度功能的新阐释[J].治理研究,2019,(5);李小中,王明生.新时代党内巡视制度的功能及完善路径[J].南京社会科学,2019,(6).。党的十八届六中全会第一次明确提出要在市县层面建立巡察制度,党的十九大又在此基础上进一步提出要建立巡视巡察联动体制。

随着相关规范构建与制度巩固的推进(2)2016年10月27日,中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过《中国共产党党内监督条例》。2017年7月1日,中共中央修改《中国共产党巡视工作条例》。2018年3月20日,第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。2018年4月,中央纪委国家监委制定出台了《国家监察委员会管辖规定(试行)》《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(国监办发[2018]1号)《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》三个规范性文件。2018年6月,中央纪委国家监委出台了《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)》。2018年8月26日,中共中央修订发布《中国共产党纪律处分条例》。2018年11月23日,中央纪委国家监委印发实施《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)》。2019年7月15日,经党中央批准,中共中央纪委国家监察委员会印发《监察机关监督执法工作规定》。2019年1月1日,中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。2019年9月4日,中共中央印发修订《中国共产党问责条例》。2019年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》。2020年6月20日,中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国公职人员政务处分法》,自2020年7月1日起施行。,我国权力监督体制取得辉煌成绩并进入关键发展阶段时期,党的十九届四中全会坚持和贯彻党的十九大精神,确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位,以“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”专章明确:“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接。以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调”;全国巡视工作会议要求“促进巡视监督与纪律监督、监察监督、派驻监督有效贯通”;十九届中央纪委四次全会提出“推动健全党和国家监督体系”。近期,十九届中央纪委员会五次全会更是做出相关的具体部署:“强化纪委监委监督的协助引导推动功能,建立健全信息沟通、线索移交、措施使用、成果共享等工作机制,推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接、协同协调……发挥巡视综合监督作用,加强巡视巡察信息化建设,推动巡视监督与纪检监察监督统筹衔接,与组织、政法、审计、财会、统计、群众等监督协作配合,形成监督合力……促进各类监督贯通融合,不断增强监督治理效能。推进国家治理体系和治理能力现代化,需要完善党和国家监督体系,充分发挥党内监督的政治引领作用,把监督融入区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理之中。”(3)赵乐际.推动新时代纪检监察工作高质量发展 以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年[N].人民日报,2021-03-16(002).

(二)“四项监督”共同的政治属性

四项监督的本质特征统一于其政治属性:其一,纪检监察机关是实现党和国家自我监督的政治机关(4)贺夏蓉.准确把握监察机关的政治属性[N].中国纪检监察报,2018-06-14(006);迟方旭.对界定监察委员会法律性质的思考[N].中国社会科学报,2018-01-16(008).,其性质和地位不同于行政机关、司法机关。其体现有三:首先,纪检监察监督坚持党的统一领导,其本质是党对反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化进程的领导;其次,纪委监察委合署办公,“监察委员会不设党组、不决定人事事项,本质上就是党的工作机构。监察委员会作为政治机关,政治属性是第一属性、根本属性,必须始终把讲政治放在第一位。”(5)闫鸣.监察委员会是政治机关[J].中国纪检监察报,2018-03-08(003).再次,纪律监督、监察监督是纪检监察机关的业务专责,其范围包含日常监督、专项监督等多项内容,派驻监督是纪检监察机关履行监督职责的重要方式之一,其政治属性自然体现在日常派驻履行职能的过程之中。其二,巡视巡察监督是政治生活、政治生态的监督方式。党的十九大明确部署深化巡视监督“政治监督”的属性(6)参见***:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)。,巡视巡察监督不是业务监督,是组织监督、纪律监督,更是政治监督(7)蔡文成.传承与创新:党内巡视制度的历史性资源及创造性转化[J].理论与改革,2020,(3).。

(三)“四项监督”的统一面向

四项监督的政治面向是统一的:其一,四项监督的政治方向是统一的,即维护党的领导与团结统一,各类监督的直接目标在于对权力运行的监督,而更进一步的方向在于实现党的自我净化与革新,以确保和完善党的长期执政。其二,四项监督的政治任务是一致的,即将监督事项主要围绕于各组织或个人对党和国家的意识形态、方针政策、规范决策、工作部署等的遵循拥护、执行贯彻情况(8)如《中国共产党巡视工作条例》第15条规定:“巡视组对巡视对象执行《中国共产党章程》和其他党内法规,遵守党的纪律,落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督,着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题:(一)违反政治纪律和政治规矩,存在违背党的路线方针政策的言行,有令不行、有禁不止,阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派,以及落实意识形态工作责任制不到位等问题。”,即主要将讲政治放在第一位。其三,四项监督的政治立场是统一的。即四项监督的运行都要求在党的统一领导下,坚持以人民为中心(9)欧阳康,赵琦.以人民为中心的国家治理现代化[J].江苏社会科学,2020,(1).,站在党和人民的立场上考察和分析问题,保障党和人民赋予监督主体与被监督对象的权力都可以规范良性行使,各类监督尤其是四项监督统筹衔接的内容更是直接体现在历次党的代表大会报告等政治宣言及工作部署当中。

二、“四项监督”统筹衔接的逻辑演进

四项监督统筹衔接推进的前提在于其何以必要,在此基础上才有后续制度架构及功能期待的讨论空间,“制度因它为相关行动者提供了比其他形式更多的利益而存在。”(10)田湘波.监察委员会进一步制度化建设研究:基于理性选择制度主义的理论视角[J].湖湘论坛,2019,(6).四项监督统筹衔接制度的存在,立足于其满足权力运行的必要性与监督的“有利效果”(11)Mackay F, Kenny M, Chappell L.New Institutionalism Through a Gender Lens: Towards a Feminist Institutionalism?International Political Science Review, 2010,31(5),573-588.,更细化为权力需要监督、监督必须制度化、四项监督统筹衔接是“效果最优”的制度等3个方面。

(一)权力必须接受监督

权力必须接受监督原因有二:其一,权力必须接受监督源于权力的膨胀与滥用倾向。权力普遍存在于人类社会的各个领域,其必要性在于对社会秩序的维护、矛盾利益的调节分配以及对人基本权利的保障。然而任何权力都天然地存在膨胀的趋势,“一切有权力的人都容易滥用权力,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(12)[法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,1997.154.这就使得历史上赋权与控权的过程更迭不息。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的,但也是危险的。它是如此危险,致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”(13)[美]詹姆斯·M.伯恩斯.美国式民主[M].北京:中国社会科学出版社,1993.189.“一个人或一个阶级的人,一发现他们手中有权力,这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。”(14)[英]密尔.代议制政府[M].汪瑄译.北京:商务印书馆,1984.96.由此权力的监督与制约不可或缺,没有监督则无法杜绝腐败与权力滥用,由此更无从讨论良好治理,正如***同志指出:“监督是治理的内在要素,在管党治党、治国理政中居于重要地位”(15)参见***2020年1月13日在十九届中央纪委四次全会上的讲话。。其二,权力必须接受监督更深层次原因在于人的利益最大化心理,这一心理通常被视为人性缺陷,即对所有事物的占有、支配的心理或欲望,其对象包含且不限于权力,这一缺陷造成了权力的滥用倾向,二者结合使得支配、强制、膨胀等特征被强化, 共同促成了权力腐败的高发,也注定了权力监督的必要性。

而在我国的权力体制当中,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”(16)参见《中华人民共和国宪法》第2条。一如***同志指出:“党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”(17)参见***总书记2015年2月2日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话。这就促使中国共产党必须着眼于自我革命与自我净化,以自我监督区别西方国家“三权分立”的权力制衡模式(18)陈明辉.论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构[J].法商研究,2020,(2);王柱国,崔英楠.监察法治:国家治理的新模式[J].北京联合大学学报(人文社会科学版),2019,(4).。另一方面,《宪法》明确我国将“继续在中国共产党的领导下”完成国家任务(19)参见《中华人民共和国宪法》序言。,监督权作为国家重要权力,也必须贯彻“坚持党的领导”原则,由此权力监督必须以自我监督为主要模式。“我国的反腐败体系中,由执政党领导的自我监督和自我净化位于整个国家反腐败体系的核心位置,是一切反腐败工作的逻辑起点和行动着力点。”(20)李翔.反腐败法律体系构建的中国路径研究[M].上海:上海人民出版社,2013.7、263、185.

(二)权力监督必须制度化

“如何管住权力?靠道德,太软,管不住;靠说教,难以长久,并且在权钱交易的巨大利益诱惑面前几乎是无效的”(21)张文显.***法治思想研究(下)——***全面依法治国的核心观点[J].法制与社会发展,2016,(4):5-47.,由此制度的重要性便得到凸显,邓小平同志很早就强调:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”(22)邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.333.。“还是要靠法制、搞法制靠得住些”(23)邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1994.379.。

权力监督制度的必要性源于其功能优势:

其一,辨识功能,即制度有助于通过明确的形式和实质标准界定权力滥用、腐败的含义、种类与边界,促进公职人员、社会成员对其形成比较统一的认识并通过结合负面评价(如非法、犯罪等)产生规避预防意识(24)董建新.论制度功能[J].现代哲学,1996,(4);[新西兰]杰瑞米·波普.制约腐败———建构国家廉政体系[M].清华大学公共管理学院廉政研究室译.北京:中国方正出版社,2002.199.。虽然多数人会说他们看到腐败就知道什么是腐败,但是长期以来人们就怎样才能最好地界定腐败概念以利于分析争论不休”(25)[美]迈克尔·约翰斯顿.寻求定义:政治的生命力和腐败问题[J].国际社会科学杂志,1997,(3):19-23.。

其二,规范功能,即制度可以通过规范权力抑制腐败,通过设置边界等方式引导权力正确运行,明确公职人员行为规则,***总书记指出:“把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”(26)***.领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国[J].人民检察,2015,(4):1.。同时,亦可发挥制度惩戒与激励作用,即通过制裁和奖励机制,震慑和鼓励被监督者规避腐败、规范行使权力,监督者积极履行监督职责,提升权力监督之效果。

其三,稳定功能,即通过稳定长效的反腐机制实现监督的常态化,长期保持权力滥用的高额成本,长期保持社会各主体对权力滥用行为的结果预期,形成预防、规避、反对腐败的意识观念。“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征”(27)[美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.北京:生活·读书·新知三联书店出版社,1989.54.。而稳定功能对于维护稳定和谐的社会秩序具有重要意义。

与此相应,2003年李永忠教授即提出“制度反腐”概念,主张“构建严密的反腐败系统,包括制度建设、权力结构和党内监督3个基本要素。”(28)李永忠.从“制度反腐”的角度解读“政治文明”[J].中国党政干部论坛,2003,(1);孙展.反腐学者李永忠专访 2003,制度反腐发轫[J].新闻周刊,2004,(1).制度化与制度反腐的改革进程则历时更久:“制度化”之名较早可正式见于党的十一届三中全会公报(29)参见中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报(1978年12月22日通过)。该公报指出: 为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。,此后从党的十四大到党的十七大,“制度化”之深入建设以及“制度完善”“制度定型”等论题都被予以强调。党的十七大中更是首次将反腐议题作为“制度体系”写入报告,也说明了权力监督在制度建设工作部署中的重要地位(30)莫纪宏.从制度、制度化到制度体系构建——制度发展的内在逻辑[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2020,(3.。党的十八大以来,以***同志为核心的党中央强调“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行”(31)十八大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社,2014.136;蒯正明.推进制度反腐建设的路径探究[J].中国特色社会主义研究,2016,(6).党的十八届六中全会又鲜明地提出构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。

在规范制度建设方面,自***同志2013年1月在八届中央纪委第二次全会上的讲话始,制度反腐,尤其是规范制度反腐进入了正式发展阶段。以2012年“八项规定”为滥觞,以2013年《中国共产党党内法规制定条例》《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》为规范制度构建保障(32)杨镕华.制度反腐:推进全面从严治党的有效路径[J].领导科学论坛,2019,(13).,《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《关于防止干部“带病提拔”的意见》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等一系列反腐制度规范得以出台并实施(33)不仅是党内监督规范,包含监察监督等规范在内的反腐治理规范体系正在形成: 2016年10月27日,中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过《中国共产党党内监督条例》。2017年7月1日,中共中央修改《中国共产党巡视工作条例》。2018年3月20日,第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。2018年4月,中央纪委国家监委制定出台了《国家监察委员会管辖规定(试行)》《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(国监办发[2018]1号)《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》三个规范性文件。2018年6月,中央纪委国家监委出台了《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)》。2018年8月26日,中共中央修订发布《中国共产党纪律处分条例》。2018年11月23日,中央纪委国家监委印发实施《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)》。2019年7月15日,经党中央批准,中共中央纪委国家监察委员会印发《监察机关监督执法工作规定》。2019年1月1日,中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。2019年9月4日,中共中央印发修订《中国共产党问责条例》。2019年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》。2020年6月20日,中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国公职人员政务处分法》,自2020年7月1日起施行。2021年3月19日,中共中央办公厅印发《中国共产党组织处理规定(试行)》。,“初步形成了科学的党内法规制度体系,反腐工作也由治标向治本不断推进。”(34)王保民,祁琦媛.从制度反腐看国家监察委员会的设立[J].北京行政学院学报,2017,(3).

2019年,党的十九届四中全会首次以“中国特色社会主义制度”为统摄,将权力监督制度提升到了国家治理体系与治理能力现代化的战略高度,亦即“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”(35)蔡宝刚.论制度功能与制度反腐[J].扬州大学学报(人文社会科学版),2020,(2).。由此可见,以四项监督统筹衔接制度为主要内容的改革进程(“中国特色社会主义制度”),是比始自2016年的监察体制改革(“政治改革”)更为宏观、上位的概念与布局。

(三)统筹衔接实现“效果最优”

毛泽东同志强调,步调一致才能得胜利(36)参见毛泽东:《中国人民解放军总部关于重行颁布三大纪律八项注意的训令》,1947年10月10日。,而四项监督统筹衔接由于实现了监督效果的“最优化”而坚实了其自身的制度基础。在四项监督中:纪律监督的重点聚焦于纪严于法、纪在法前,强调党规纪律、意识形态等对党组织和党员干部的约束;监察监督则通过对公职人员监督实现全覆盖达到对公权力规范运行的规制和保障;派驻监督则是以纪律监察的监督专责为支撑,通过对被监督对象的“日常嵌入”,发挥发现线索、处理案件的优势(37)姜胜辉.嵌入式监督:探索权力监督有效实现新模式[J].天津行政学院学报,2020,(3).;巡视监督则主要侧重于“发现问题、形成震慑,推动改革、促进发展”(38)参见《中国共产党巡视工作条例》第3条。的过程,以问题线索带动监督实现。各有侧重的四项监督通过统筹兼顾的方法发挥自身优势,在分工负责的前提下在实效上体现衔接贯通的整体效应。具体而言:

其一,发挥巡视监督“前哨”“纽带”作用。***总书记多次强调,巡视是有效的、成熟的制度,要充分发挥巡视制度优势和纽带作用,打通党内监督和国家监督的贯通渠道(39)参见中国共产党十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。党的十九大以来,***总书记多次对推进巡视巡察与其他监督贯通融合发表重要讲话、作出重要指示要求。2018年7月,在中央政治局常委会听取十九届中央第一轮巡视情况汇报时强调,建立健全巡视与纪检、监察、派驻机构的协调协作机制,有效对接,形成监督合力。2019年2月,在听取十九届中央脱贫攻坚专项巡视情况汇报时指出,要把巡视与纪检监察、组织、审计等监督贯通起来,立体聚焦、形成合力。2020年1月,在中央政治局会议听取2019年中央巡视工作领导小组重点工作汇报时强调,要完善巡视与纪检监察、组织、审计等监督的协作机制,探索建立巡视与财政、统计等职能部门的配合机制,推动形成系统集成、协同高效的中国特色监督体系。。巡视是贯通党内监督和国家监督各个环节的重要纽带,在党和国家监督体系中具有战略作用(40)参见赵乐际2020年5月9日在全国巡视工作会议暨十九届中央第五轮巡视动员部署会上的讲话。。应进一步发挥巡视巡察机构的系统作用和组织优势,积极探索整合监督力量、共享监督成果的实现形式(41)深刻把握政治巡视的内涵要求 督促六稳六保决策部署落实见效[N].中国纪检监察报,2020-05-15(001).,着重激活巡视监督发现问题与统筹力量两方面的优势:一方面,巡视监督是发现问题的“前哨”。作为党组织建设的宝贵历史经验,巡视在监督对象、监督内容、监督方式、覆盖范围有别于其他监督,其监督方式更为灵活,其重点在于对党内问题或腐败线索的发现,是党内政治生活和纪律建设的基础环节之一,可以起到激活各项监督配合启动的“前置”作用。另一方面,巡视监督是连接各项监督的“纽带”作用。在巡视过程中巡视监督吸收、融合、运用其他监督优势,发挥着承接和贯通其他监督的桥梁和纽带,其关键在于巡视监督将党的领导具体化:第一,依据《中国共产党党内监督条例》第2条等规定,各级党委(党组)应切实履行管党治党主体责任,强化对巡视巡察与其他监督贯通融合工作的统一领导,将其纳入党委(党组)工作统筹的计划当中,如落实党委书记第一责任人机制、重点问题亲自过问协调、定期听取监督及整改工作报告、部署重点及专项监督任务、设计推进监督联动机制等。第二,巡视领导小组作为实体承担了沟通联系作用。党的十九大召开后,各省、直辖市和自治区均依照《中国共产党党内监督条例》等规定(42)参见《中国共产党党内监督条例》第5条等规定。成立了省级巡视工作领导小组,在党委的统一领导下统筹指挥和安排省级巡视巡察工作,与以往宏观强调联动衔接不同,领导小组及其日常办事机构——巡视领导小组办公室的设立,有助于其他监督主体如纪委监委与巡视监督联系对接的便宜,一系列细化机制如信息共享、协助调查等活动都有了接洽的实体对象。例如湖北省委出台《湖北省委巡视整改督查督办工作细则(试行)》规定,由省委统一领导,省委巡视工作领导小组组织实施,省纪委监委机关、省委巡视机构及省直相关职能部门分工负责,强化协作配合。湖北省委巡视工作领导小组后续出台《关于深入推进巡视巡察与其他监督贯通融合 增强巡视巡察监督严肃性协同性有效性的意见》,推进巡视巡察与纪律、监察、派驻监督统筹衔接,先后与纪检监察等20个机关和部门建立完善了24项协作协同工作机制(43)参见《湖北:根据省委巡视移交问题线索立案170件》,中央纪委国家监委网站,2021年1月17日,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202101/t20210114_233869.html.。

其二,坚持纪律监察监督承担主导任务。推进“四项监督”必须发挥纪委监委的主导作用。其优势如下:其一,组织优势。各级党委巡视巡察工作领导小组办公室设在同级纪委,纪委监委又是党内监督和国家监察专责机关,推进“四项监督”统筹衔接,纪委监委必须发挥主导作用。其二,日常监督与专业监督优势。《监察法》明确(44)参见《中华人民共和国监察法》第3条等规定。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,其人员配备保证权力监督工作的专门知识与经验;其日常工作主要聚焦于对公职人员、公权力的监督,其机构划分着眼于特定部门或领域,对被监督对象关注密切。纪检监督的主导能将政治监督寓于日常,通过考察被监督对象的具体工作,调查分析其是否维护和遵守贯彻了相关规范与政策纪律。此外,纪律监察监督的主导还可以通过专项问题的调查对重点对象、重点领域加以关注,促进被监督对象规范履行职权。

其三,激活派驻监督抵近优势。《监察法》规定(45)参见《中华人民共和国监察法》第12条等规定。各级监察委员会可以向本级被监督的组织和单位派驻或者派出监察机构、监察专员,由于其日常机构“嵌入”被监督组织,部分派驻纪检监察组组长亦列入被监督组织党组成员等领导范围,对其日常权力运行尤其是重要决策的实际情况较为熟悉,故而可以在统筹衔接机制中主要发挥抵近(即情况熟、底子清、问题明)优势(46)周伟.监察机关派驻监督体制机制的完善[J].现代法学,2020,(6).,兼任组织领导的模式也保证派驻监督的活动具备现实保证,而后通过及时反馈线索、报告调查情况,提升监督实效。如纪委监委监督检查室协同各纪检监察组联合开展专项监督,推动问题整改;又如在巡视监督前就掌握情况与巡视办开展交流,提出巡视重点建议。

三、“四项监督”统筹衔接的制度构架

制度模型必然具备效率优势(47)如科斯(Ronald Coase) 、威廉姆森( Oliver Williamson) 等对交易活动之定义,指出交易不是自动实现的,也不是没有成本的,它需要某种发挥治理作用的制度结构。威廉姆森意义上的资本主义经济制度,实际上是政治性的。经营一家企业也正是治理一家企业,企业的结构为“私人政治活动”赋予了相应框架,也让经济交易具有了政治内核,一系列诸如瓦格纳的政治企业家理论等成果也促进了经济学向政治领域进发。WAGNER R． Pressure Group and Political Entrepreneurs．Public Choice,1966,1(1):161-170．,而实效保证的重要基础在于制度的可操作性,即清晰、具体化的制度架构。总的来说,四项监督统筹衔接的具体机制主要有横向(组织间)统筹衔接与纵向(程序间)统筹衔接机制。从监督主体来看,不同部门主要包含巡视机构、纪检监察各科室(监督检查科室、审查调查科室、信访科室、干部监督室)、派驻机构;从监督程序来看,依据《监察法》等规定主要包括问题线索处置、初步核实、立案调查、案件审理、处置等,依据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》则主要包括监督检查、线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查、审理等,依据《中国共产党巡视工作条例》规定包括信息收集、巡视了解、巡视报告、整改意见、反馈通报、分类移交、整改督查等。横向上不同部门的配合,例如同级巡视机构与纪委监委的协助调查,纵向上不同部门的监督程序衔接,诸如巡视监督线索移交后衔接纪委监委的线索处置、核实或调查等,都统一于四项监督的统筹衔接,其中应着力以巡视巡察监督为纽带,以纪检监察机关为主导力量,建立健全情况通报、问题反馈、线索移交和整改督办等工作机制,实现信息互通、优势互补、成果共享。完善巡视巡察机构与纪检监察机关情况通报、协作联络、人员选派、整改日常监督和成果运用协作等机制(过程间),加强巡视巡察机构与纪委监委信访、党风政风监督、案件监督管理、监督检查、审查调查等有关部门及派驻(出)机构的协作配合(部门间),做到信息、资源、力量、手段和监督成果共享共用,推动形成巡视巡察与纪检监察监督闭环。如北京市出台了《关于建立健全市委巡视机构与市纪委市监委有关部门协作配合机制的意见(试行)》,将巡视过程中17个具体协作事项,按照功能作用归纳为5类协作机制(48)推进“四项监督”统筹衔接[N].中国纪检监察报,2020-01-13(3).;再如2019 年,黑龙江省制定出台《巡视巡察机构与纪委监委有关部门建立协作配合机制办法》(49)推动巡察与其他各类监督贯通融合[J].中国纪检监察,2020,(9).,明确提出巡视巡察机构与纪委监委有关部门应建立情况通报、人员选派、沟通协商、成果运用、整改监督等5个方面的协作机制。

(一)“四项监督”资源共享机制

所谓资源,应包括但不限于各监督类型之间信息线索、证据材料、人员力量等方面,除减省节约监督成本,资源的良性调配与流转还有助于保障案件事实的查明、结果公平正义的实现,发挥统筹衔接制度优势。

其一,线索信息共享机制。巡视机构与纪委监委在问题线索等方面应实现信息共享,一方面,省纪委监委可以向巡视机构通报被巡视单位有关情况和信访举报等资料,此举可为巡视重点、针对性地了解情况提供参考,《中国共产党巡视工作条例》规定,巡视组开展巡视前,应当向同级纪检监察机关等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况(50)参见《中国共产党巡视工作条例》第21条。;另一方面,巡视机构及时将巡视发现的问题和线索向纪委监委移交,为纪检监察机关加强监督检查,进一步了解关注有关问题线索,依纪依法开展立案调查、处置等程序提供依据。《中国共产党巡视工作条例》亦规定了巡视机构分类移交线索以及纪检监察机关接受、研究、调查、反馈等程序与时限(51)《中国共产党巡视工作条例》第28条规定:“对巡视发现的问题和线索,派出巡视组的党组织作出分类处置的决定后,依据干部管理权限和职责分工,对领导干部涉嫌违纪的线索和作风方面的突出问题,移交有关纪律检查机关。”第29条规定:“有关纪律检查机关收到巡视移交的问题或者线索后,应当及时研究提出谈话函询、初核、立案或者组织处理等意见,并于3个月内将办理情况反馈巡视工作领导小组办公室。”。与此相应,信息共享机制还应考虑设置完备统一的文书制式、台账销核等机制(52)例如湖北省落实《湖北省实施〈中国共产党巡视工作条例〉办法》第41条规定,落实有关机关和单位支持配合巡视工作的责任机制,对巡视移交的问题线索,优先办理、及时反馈。对巡视巡察发现的问题和线索,按照干部管理权限分级分类移交纪检监察机关、党委组织部门处置,确有必要提前介入或移交的依照相关程序办理。纪检监察机关综合运用监督执纪“四种形态”,优先处置、核查巡视巡察移交的领导干部涉嫌违纪违法的线索和作风方面的突出问题;组织部门优先处置、核查巡视巡察移交干部选拔任用等方面的突出问题。按照移交后3个月的时限要求向巡视巡察办反馈办理情况。未办结的,每2个月报送1次办理情况。对巡视巡察移交的“进一步了解关注类”“了解关注类”问题线索查否的,应向巡视巡察机构反馈,形成线索移交处置闭环。。

其二,证据材料共享机制。与信息线索相类似,证据材料在监督案件调查与决定过程中发挥着重要的作用,不同监督之间实现证据材料共享,既能减少案件事实查明的重复性工作,也有利于通过不同监督的调查力量优势保障对案件事实的客观还原,追求结果正义。一方面,应消除证据材料共享的形式障碍,突出监察监督、派驻监督中证据材料的法定效力,在牵涉案件的党内监督、巡视监督过程中承认其权威性予以适用,反过来也应承认由《中国共产党巡视工作条例》等党内法规保障下党内监督、巡视监督证据材料的规范性与可信度,积极转化为法定证据加以适用。另一方面,在共享场景方面,既要保障同步进行过程中不同监督之间在确保保密性、中立性的前提下对相关所需证据实现查阅互通,也要重视相关监督对其他监督牵涉的已结案件的证据材料的移交借阅需求。

其三,人员交流机制。以巡视工作为例,顶层设计十分重视对巡视监督“三个不固定”“一次一授权”等原则和机制的坚持,监督与被监督主体的行为往往存在 “博弈合作”的趋势,即稳定的制度必然存在循环多次使用的情况,随着巡视监督等行为的常态开展,巡视主体与巡视对象间明晰的巡视关系将从“单次博弈”转向“多次博弈”的稳定局面(53)参见周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究,2004,(6);刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理[J].学海,2007,(1).,由此双方之间极易滋生合作行为(以权力滥用追求自身利益最大化)从而破坏监督质效。由此纪检监察等机关和部门应根据巡视巡察工作需要选派业务骨干参加巡视工作,对选派人员的能力应设置完备的标准。完善落实纪检监察机关监督检查、审查调查等相关部门和派驻(出)机构派员参加巡视巡察的工作机制。纪检监察机关内部不同部门也需按照锻炼培养干部、交流提升业务能力的需要定期实现人员流动。人员交流与选拔选派应兼顾政治表现与业务能力,应考察以下要素:第一,任务需要。根据监督针对的对象、领域分配人员,保证金融、政法、通信等专业背景的人才参与,同时根据工作任务动态编派工作人员(54)如《湖北省实施〈中国共产党巡视工作条例〉办法》第17条:“建立省委巡视专业人才库,储备一批熟悉纪律审查、干部管理、财务审计、资本营运、信访处理、国资监管、工程建设、信息技术和政法业务等方面的专业干部。从专业人才库中抽调参与巡视工作的人员由省委巡视组和省委巡视工作领导小组办公室共同负责管理。”如在湖北省第六轮巡视省管国企中,省纪委监委从机关和派驻纪检监察组选派6名熟悉国企业务的骨干编入巡视组,带着问题线索有针对性地对重点人、重点事进行深入了解,视情及时依法对严重违纪违法人员采取留置措施。。第二,巡视绩效。应注重考查监督干部既往的工作表现,确定后续监督干部的重点人选范围;通过经验的提炼、交流、传授,在后续监督中实现动态的人才培养。例如安徽省出台《省纪委监委机关、派驻(出)机构处级及以下干部参加巡视工作暂行办法》,规定省纪委监委机关、派驻(出)机构处级及以下干部要全员、逐步、分批参加巡视(55)推进“四项监督”统筹衔接[N].中国纪检监察报,2020-01-13(3).。当然由于权力体制的固化趋势,大部分人员交流机制以上级向下级流动为主,在效果上仅仅限定于上级机关对下级工作的指导帮助,仍应考虑充分发挥下级机关工作人员的基层经验、情况熟悉等优势,保证双向的交流通道(56)张学龙.整体性治理视角下的党内巡视巡察联动研究[J].理论与改革,2019,(6).。

(二)“四项监督”调查协同机制

协同,旨在实现不同监督的力量整合,与资源共享中的人员交流不同,调查协同机制下的力量整合是以各自监督的形式存在的,二者共同促进了监督力量的高效利用。

其一,协助调查机制。由于巡视机构在专业性、稳定性等方面逊于专责监督机构,故而在某些特定环节可以申请纪委监委协助调查;《中国共产党巡视工作条例》第17条规定:“巡视组可以采取以下方式开展工作:(十二)提请有关单位予以协助。”例如在查询有关人员银行存款信息(需法律授权)、询问知情人等方面为巡视机构提供协助(57)《湖北省实施〈中国共产党巡视工作条例〉办法》第41条也规定:“落实有关机关和单位支持配合巡视工作的责任机制,各级纪检监察机关和组织部门应当为省委巡视组发现问题提供业务支持。对巡视移交的问题线索,优先办理、及时反馈。”。如2020年,天津市西青区委巡察组进驻公证处因核查手段受限,向区纪委监委请求协助,区纪委监委立即启动巡察协助机制,派出小组针对巡察组提出的问题逐项调查了解,实现了巡察组边巡边移交,纪委监委快查快办(58)黄月.看“四项监督”如何协同作战[J].中国纪检监察,2020,(19).。

其二,共同调查机制。与协助调查机制相应,纪委监委在获悉相关情况的同时基于已经知悉的问题线索,也可以通过与巡视机构的会商,决定开启共同调查或决定提前介入。在上述查询有关人员银行存款信息、询问知情人等方面除为巡视机构提供协助,必要时可安排办案人员提前介入,及时搜集、固定相关证据。例如2019年,湖北省纪委监委派员借省委巡视组开展整改督查督办名义,“嵌入式”初核重要问题线索,查明省三环集团原党委书记、董事长借国企改制侵吞3.9亿余元国有资产等问题,取得了良好的效果。

其三,联席会议机制。第一,会议机制。联席会议发挥了协调分工的作用,承担具体的组织领导与统筹协调各方力量的任务(59)朱春奎,毛万磊.议事协调机构、部际联席会议和部门协议:中国政府部门横向协调机制研究[J].行政论坛,2015,(6).,故而其机制有效的基础在于组织权力的保证,应考虑由巡视巡察工作领导小组成员,甚至党委(党组)成员担任召集人;会议成员应选择动态模式,根据监督任务的内容召集涉及的相关单位或部门,由有关机构具体负责的部门负责人担任联络人;应考虑参照巡视监督的组织机制,建立常设机构即联席会议办公室,亦参照巡视工作领导小组办公室的模式设置在巡视巡察办公室之下;制定联席会议工作规则,明确召集程序、决策程序等内容。第二,讨论内容。联席会议召开应研究解决重大问题,会商重要工作,督促落实协作重要事项等,如方案选择、人员配备、实施计划以及成果运用。例如,2020年在黑龙江省开展的房地产领域专项巡视巡察上下联动中,牡丹江市海林市巡察、纪检等部门联动配合,定期联席会商,通过通报情况、调整思路,深入开展专项治理,推动居民“有房无证”、长期不回迁问题有效解决,棚户区改造居民顺利回迁,大量长期信访问题得到及时回应(60)推动巡察与其他各类监督贯通融合[J].中国纪检监察,2020,(9).。

(三)“四项监督”结果互认机制

互认,旨在突出监督结果的重要作用,监督结果决定行为人对制度的态度,即影响其对权力滥用、权力监督的偏好选择。只有监督结果实际影响其他监督乃至其他权力行为或触发奖励处罚等惩戒、激励功能,四项监督统筹衔接制度才会实质影响到被监督对象利益与选择,并发挥有效监督的功能(61)陈琦.理性选择制度主义视角下巡视制度有效性分析[J].湖南社会科学,2021,(2).。

其一,彼此认同调查结果。四项监督彼此认同调查结果主要是为了据此参考得出自身调查结论和处理意见,开展其他后续工作。与证据材料共享类似,其合理依据来源于法定效力与党内规范的权威性;除此之外,各项监督立足自身职权范围尊重彼此权限与监督能力,亦有基于四项监督一体化建设的目标考量。故而在相关牵涉案件没有相反的、决定性证据的前提下彼此认同调查结果有助于整个监督体系节省成本、提高效率。

其二,整改共督机制。***总书记强调“巡视发现问题不解决,比不巡视的效果还坏,做好巡视‘后半篇文章’关键要在整改上发力。”(62)邵志强,原晓红.把巡视整改作为践行“两个维护”的具体行动——专访中共河南省委书记王国生[J].中国纪检监察,2018,(22).一方面,纪检监察机关认真履行日常监督责任,对巡视巡察移交的问题和线索严肃督促整改、优先调查处理,综合运用听取汇报、实地督导、下发纪检监察建议书等方式,及时向巡视巡察办反馈;另一方面,巡视巡察办也需建立问题整改和线索处置台账,强化督查督办、综合统筹。例如,2020年湖北省委巡视机构向省纪委监委(第六监察室)移交线索督办湖北省交投集团子公司违规分包工程问题整改工作。巡视后,省纪委监委优先处置巡视移交问题线索,有力推动整改落实,省纪委监委两名领导班子成员率队深入16家省管企业开展督导,省委各巡视组对20家省管企业党组织落实巡视反馈问题整改和移交问题线索处置情况进行了回访督查。最终,巡视反馈省管国有企业的1763个问题,已整改完成1582个(63)《推进巡视监督与纪检监察监督贯通融合》,中央纪委国家监委网站,2020年12月12日,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202012/t20201212_231785.html.。

其三,结果共享机制。结果共享有利于降低工作成本,实现“一次性成果、多层次运用”。监督成果除应用于外部(如部门绩效、干部考评依据),还应在监督体系内部建立成果共享机制:第一,理清问题线索,为新一轮巡视巡察工作、纪委监委后续的日常和专项监督提供重要参考。成果最大化利用的前提在于对监督结果的分析研究,从实践经验上升为理论机制,重点围绕既有的监督报告、问题线索、反馈意见、整改方案提炼共性内容、开展综合分析,发现被监督组织与工作人员的重点环节与频发问题,为后续监督提供考察重点、调查方式等方面的参考(64)陈超英,吴海英,王兴宁,杨鑫,陈擎苍.坚定践行“两个维护”,力戒形式主义、官僚主义[J].中国纪检监察,2019,(2).。第二,将巡视监督、纪检监督、监察监督成果作为监督机构内部考核、评优和交流选用干部的重要依据,提升监督机构的组织建设和队伍升级,促进各项监督成果运用的有机联动。此外还可考虑将监督结果通报相关主管单位,除惩戒外作为奖励升迁的“正向激励”,更大程度地确保权力腐败收益低于制度遵守,促进理性选择(65)[德]托马斯·莱赛尔.社会学导论[M].高旭军等译.上海:上海人民出版社,2014.202.。例如湖北省落实《湖北省巡视成果运用暂行办法》,合力推动做深做实巡视巡察整改和成果运用“后半篇文章”。成果运用台账机制,确保反馈、移交、督办、整改等各个环节有据可查;落实整改责任追究机制,做到责任到人,推动巡视巡察成果的真正落实(66)黄俊华.李鸿忠主持召开省委常委会会议强调掀起学习贯彻习总书记新闻舆论工作重要讲话精神热潮 审议通过《湖北省巡视成果运用暂行办法》等 决定建设全省统一的长江云移动政务新媒体平台[N].湖北日报,2016-03(001).。

四、“四项监督”统筹衔接的功能期待

***总书记指出“自我监督是世界性难题,是国家治理的‘哥德巴赫猜想’”(67)参见***2018年1月11日在十九届中央纪委四次全会上的讲话。; 党的十九大报告强调,要“坚定不移全面从严治党,不断提高党的执政能力和领导水平”(68)参见***:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,2017年10月18日。。四项监督统筹衔接、全面从严治党、提高党的建设质量三者是一种 “A→B→C”的逻辑演进,通过环环相扣的运行顺序,足以体现出四项监督的统筹衔接有着不可忽视的作用(69)张学龙.整体性治理视角下的党内巡视巡察联动研究[J].理论与改革,2019,(6).。故而,经过逻辑证成与制度设计,还需解决功能预设的问题。“讲究实效”是***法治思想的基本特质(70)江国华.中国司法改革中的实践主义哲学[N].中国社会科学报,2020-06-05(004);江国华.常识与理性:走向实践主义的司法哲学[J].读书,2017,(6).,***总书记强调:推进法治建设要干在实处, 注重实效, 反对形式主义、做表面文章(71)***.干在实处 走在前列[M].北京:中共中央党校出版社,2014.362.。四项监督统筹衔接制度将满足有效监督体系的必需条件(72)田启战,邹禄禄.充分发挥巡视巡察联动机制的效能[J].人民论坛,2020,(8).：一是覆盖监督对象;二是全程涵盖权力运行过程;三是落实责任后果(73)马雪松,王慧.党和国家监督体系中的有效监督机制构建[J].理论探索,2020,(3).。具体而言,四项监督统筹衔接实现了以下功能:

(一)在对象范围上,扎牢反腐败制度笼子,实现全覆盖

上文已述,权力行为的困境在于其滥用的先天趋势,而权力监督发挥实效的原理在于为权力划定边界与限制,以往监督模式的一大短板在于这种限制并未形成统一机制,甚至出现某些部分缺失的问题(74)秦前红.困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考[J].中国法律评论,2017,(1).,其中最为凸显的是对象范围覆盖问题。党的十八届三中全会提出巡视、派驻“两个全覆盖”,党的十八届六中全会制定党内监督条例推动党内监督全覆盖;监察体制改革实现所有行使公权力的公职人员被国家监察范围全覆盖(75)杨晓渡.坚持和完善党和国家监督体系[N].人民日报,2019-11-29(006).,而四项监督统筹衔接则追求在上述基础上实现党和国家监督体系从“形式覆盖”向“实效覆盖”转变,统筹衔接机制将所有党组织、党员干部和行使公权力的公职人员纳入监督范畴,通过日常监督、集中监督、专项监督等途径将所有行使公权力的个人与组织覆盖,消除监督空白、监督冲突等问题。

针对全面覆盖的对象:一方面,同属政治监督的各项监督在监督的过程中发挥了党性教育、纪律教育的作用,将自身肩负的政治价值、政治意识、政治思维、政治立场等予以传递,督促各级党组织和广大党员干部提升政治站位和思想觉悟,强化自我约束,增强良性行使权力的自觉。另一方面,责任落实是有效监督的最终保障,机构批评整改和人员处分等处罚机制有助于督促公权力的良性运转。以个人处分为例,配套监察体制改革的推进,《中华人民共和国政务处分法》确定了政务处分的6种类型(76)《中华人民共和国政务处分法》第3条:“监察机关应当按照管理权限,加强对公职人员的监督,依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当按照管理权限,加强对公职人员的教育、管理、监督,依法给予违法的公职人员处分。”,通过与《中华人民共和国公务员法》的衔接(77)《中华人民共和国政务处分法》第7条:“政务处分的种类为:(一)警告;(二)记过;(三)记大过;(四)降级;(五)撤职;(六)开除。”《中华人民共和国公务员法》第62条同样规定:“处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”,实现了政务处分与处分平行区分、内容一致又互补适用的格局(78)秦前红.《中华人民共和国政务处分法》解读与适用[M].北京:法律出版社,2020.7-9、19.。2021年3月19日,中共中央办公厅印发《中国共产党组织处理规定(试行)》,以党内组织处分对政务处分、处分加以补充,实现了责任的全方位覆盖(79)《中国共产党组织处理规定(试行)》第3条:“本规定所称组织处理,是指党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施,包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。”。处分可以对监督对象实现精神性惩戒,亦可能造成地位、经济等实质利益方面的损失,由此提高其对权力腐败行为的警惕性(80)秦前红.《中华人民共和国政务处分法》解读与适用[M].北京:法律出版社,2020.21.。相反地,由于监督的成果运用机制,监督结果也可作为有关部门考核评优、选拔升迁的参考依据(81)田启战,邹禄禄.充分发挥巡视巡察联动机制的效能[J].人民论坛,2020,(8).,由此以激励的方式促使监督对象规范行使权力。

(二)在主体力量上,形成反腐合力,避免各自为战

随着统筹衔接体制机制的完善,纪检监察机关内部各监督单位,纪委监委机关与派驻机构、巡视机构的障碍壁垒逐渐打破。比如信访、党风政风监督、案件监督管理等部门定期向监督检查部门、派驻机构通报有关地区、单位情况,为日常监督提供参考;巡视巡察前,纪委监委有关部门、派驻机构向巡视巡察机构全面介绍被巡单位整体情况,标注重点问题与风险群体。各项监督之间越来越多地实现共享信息线索与证据材料、协助调查与共同调查、交流人员与整改共督等,之前案件的重复监督、分散监督、片面监督情况将逐渐减少,针对某类案件不同监督同向发力、优势互补的局面即将形成。

(三)在权力运行过程上,弥合制度间的罅漏,不留死角

四项监督统筹衔接的理论预设,使得各项监督之间形成了“循环往复”的“非线性”模型,这种非线性模型下的持续监督区别于监察监督与其他权力环节的衔接,如监检衔接中相关案件在监察与司法权力活动中的衔接或转换(A→B/B→A),四项监督的统筹衔接更类似四点之间交叉重复循环的“非线性”关系,即A可能衔接B,亦可能是C、D,同时也有1点后接2点、3点的情况,后者可能循环回归、终止、抑或转向第3点(或几个第3点),任何1点都可作为启动的A点,其余3点亦根据需要皆可能参与进程,而不限制运行或循环的次数和方向,该模型的持续运行最终实现权力监督的常态化。通过发挥巡视监督、监察监督等专项监督优势以及派驻监督等日常监督的便利,公职人员与公权力组织涉及权力行使的计划、调查、决策、执行、责任等所有环节都被纳入监督,各监督类型原有的罅漏被共享协作等机制弥合,权力运行的全过程将不存在真空死角。

五、结语

针对四项监督统筹衔接的推进工作应坚定贯彻***总书记统筹兼顾科学方法论的思想,四项监督统筹衔接模型中巡视监督起到“前哨”与“纽带”作用,纪律监督、监察监督承担主导任务、派驻监督发挥抵近优势;从整体来看四项监督的统筹衔接区别于监检衔接等典型的“线性”模式,更趋近于循环往复常态化监督。在理论研究和后续的实践探索中我们还需继续在信息线索共享、协助/共同调查、人员交流、联席会议、成果多样化方面着力,努力将监察体制改革与巡视监督机制等有效经验整合服务于党和国家权力监督体制的完善,共同促进国家治理能力与治理体系现代化。