无人潜航器的国际法法律地位研究——“中美无人潜航器事件”引发的思考*

王淑敏，唐晓聪

(大连海事大学法学院，辽宁 大连 116026)

无人潜航器的国际法法律地位研究
——“中美无人潜航器事件”引发的思考*

王淑敏，唐晓聪

(大连海事大学法学院，辽宁 大连 116026)

肇始于“中美无人潜航器事件”引发的将无人潜航器法律地位界定为商船、军用船舶或政府公务船艇的问题值得思考。这不仅直接关系到其是否享受依据《联合国海洋法公约》的航行权，还影响着主权和司法管辖豁免的重大国际法理论和原则。出于军事目的的《海上意外相遇规则》缺乏无人潜航器的规制，国际海事组织制定的《国际避免海上碰撞规则》和美国《海商法》均强调船舶的水上运输属性，联合国《制止危及海上航行安全非法行为公约》是明确将无人潜航器界定为船舶的国际条约，但其不适用军用船舶，因此迄今为止军用的无人潜航器国际法地位语焉不详。国内立法方面，《海上交通安全法》缺乏对无人潜航器的定性。正在酝酿中的“海洋基本法”亦无针对无人潜航器定性的规制。为避免后续无人潜航器事件再度发生，建议尽快修订《海上交通安全法》和制定“海洋基本法”，以应对迫在眉睫的挑战。

无人潜航器；国际法；法律地位；海洋基本法

2016年12月15日，中国海军打捞船在南海海域发现一具不明装置并对其进行识别查证。随后美国五角大楼发言人呼吁中方立即归还“非法捕获”的美国无人潜航器。中国国防部新闻发言人杨宇军表示，中国海军是为了防止该装置对过往船舶的航行安全以及人员安全产生危害，因此采取专业的、负责任的态度，对该装置进行了识别查证。经核查，该装置为美国无人潜航器。中方决定通过适当方式移交至美国。五天后，中美经过友好协商在南海有关海域顺利完成无人潜航器的移交工作*中华人名共和国国防部.中美双方顺利移交无人潜航器[DB/OL].[2017-02-15].http://www.mod.gov.cn/1dzx/2016-12/20/content_4767293.htm.。

虽然此事件现已妥善解决，但美军无人潜航器在我国南海地区的出现并非偶然。一艘潜航器暴露出美国对中国南海主权的威胁，表明中国维护南海主权权益面临着巨大挑战。事件发生后，日本内阁官房长官在新闻发布会上说：“中国有必要向国际社会解释清楚此事，包括(其行动的)国际法依据。”*华益文.美国无人潜航器背后有啥名堂[N].人民日报海外版,2016-12-19(1).外交部发言人华春莹对此霸气回应“日方太操心了”。诚然，此次事件与日方并无直接关系，但是却暴露出我国在同类事件的解释中缺失法律依据，这无疑会使我国在此类事件中陷入不利的境地。

近年来，中美在南海问题上矛盾重重，伴随中美南海博弈演进与美国政局的交替，“中美无人潜航器事件”既不是第一次，也不会是最后一次。过去几年，我国渔民曾数次在南海发现美方无人潜航器： 2010年，海南渔民在捕鱼时意外打捞到一颗“鱼雷”似的装置，经鉴定为线控水下机器人。2015年，海南临高县的一名渔民在三亚市海区捞到一枚电子装置，经鉴定为一枚兼具光纤传输、卫星通信、水下拍摄等功能的无人潜航器。显而易见，美国对中国南海的水下侦察悄然向无人化转变。这是因为无人潜航器配备了动力系统，它的体积尺寸都要比潜艇小的多，因此隐蔽性极大的得到了提升，适于秘密渗透到敏感的水域进行水下侦察和测量活动。若要从国际法和国内法两个层面上规制无人潜航器，当务之急需要解决其在国际法上的法律地位问题。

一、无人潜航器国际法法律地位的争论

令早期国际条约和国际航行船舶法规的起草人始料未及的是，无人潜航器应运而生，竟然发展到如此先进精密的地步，以至于找不到任何关于无人潜航器法律地位的国际法渊源，关于无人潜航器的国际法地位的争论主要集中在以下四个方面。

(一) 无人潜航器定性为潜水船艇的分析

追本溯源，目前在国际法渊源中尚未发现直接界定无人潜航器法律地位的踪迹。即使是涉及潜水船艇活动的定义也少之又少。由中国海军于2014年承办的第14届西太平洋海军论坛中通过的《海上意外相遇规则》(以下简称《规则》)从军事角度规范各国海军舰艇或航空器不期相遇时，应采取哪些安全措施和手段减少相互干扰和不确定性、方便进行通信，旨在降低在海上意外事件的风险，在意外事件发生时防止冲突升级。其中第二部分“安全规程”2.7虽对潜水船艇活动作了规制：“在潜水船艇进行演习时，水面海军舰艇应遵循国际信号守则显示适当的信号，以表明该地区有潜艇的存在，”但条文十分简略，并无潜水船艇的定义，无法推断无人潜航器是否属于潜水船艇的外延。再者，《规则》仅是一份建议，本身并不具有国际法效力。

美国是积极推动《规则》出台的参与国之一，中国对待《规则》的态度亦是积极的。2016年9月7日，在老挝万象举办的第19次中国——东盟领导人会议上，中国和东盟国家领导人审议并通过《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》*新华社.中国-东盟领导人审议通过《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》[DB/OL].[2017-01-21].http://www.mod.gov.cn/shouye/2016-09/08/content_4726912.htm.。众所周知，联合声明可以视作宣言的一种，根据内容的不同分为两种不同性质的文件：若两个国家仅在声明中表示对某些问题的共同态度或者政策，不就具体事项承担国际义务就不具有法律约束性；反之，如果文件是郑重的对某项问题采取一致行动的约定，或规定国家行为的准则，规范国家间的相互权利与义务，这就是一项条约，在国际法上具有法律约束力。《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》明确了《规则》具体适用的海域——南海海域，规范了国家在南海海域风险管控与维护稳定的具体权利义务，从性质上看，是具有法律拘束力的联合声明。值得注意的是，老挝和缅甸起初并非《规则》的成员国，从维护地区稳定谋求共同发展的角度，都表明自愿在南海适用《规则》。这样一个事件背景说明中国及东盟国家认可并积极寻求《规则》的调整，以降低海上意外事件发生的概率。综上所述，《规则》虽然作为国际软法，但有着良好的发展势头与前景，而且在不断地吸收更多的国家加入，如果将无人潜航器纳入其中，明确其法律地位，不失为一个良策。

(二) 无人潜航器定性为商船的分析

美国国际法协会(ABILA)海洋法委员会在2004年一份提案中指出：为了澄清《联合国海洋法公约》中那些缺乏明确定义、又尚未另做说明的术语，委员会给予做出解释性的建议，其中将将“船舶”解释为“人造装置，包括能够穿越海洋的潜水船舶”*George K. Walker, “Defining Terms in the 1982 Law of the Sea Convention III: The International Hydrographic Organization ECDIS Glossary”, (2004)34 CAL. W. INT’L L. J. 211, p.238.。显而易见，这一建议将潜水船艇归入船舶范畴。这一建议仅作为技术规则，缺乏约束力，尽管如此，因其简单性和直接性时常被引用。但这份建议并未明确潜水船舶中包括无人潜航器。

基于反恐的需要，联合国于1988年3月10日通过的《制止危及海上航行安全非法行为公约》是为数不多的可以适用调整无人潜航器的公约之一，该公约中规定“‘船舶’是指任何种类的非永久性依附海床的船舶，含动力支撑船，潜水器及其他水上船艇”*《制止危及海上航行安全非法行为公约》第1条。。此公约明确了无人潜航器属于船舶。但公约第2条规定条约不适用于军用或政府公务船艇*《制止危及海上航行安全非法行为公约》第2条。，因此，具有军事功能的无人潜航器无法适用该公约。

有学者指出：如果将无人潜航器视为其搭载船舶的一部分，或者就仅仅是解释为船舶，那无人潜航器就要和船舶一样受到国内法和国际法的调整*McLaughlin. Rob, “Unmanned Naval Vehicles at Sea: USVs, UUVs, and the Adequacy of the Law”, (2011)Journal of Law, Information and Science.21, p.114.。这一观点有其合理性，尽管已有《制止危及海上航行安全非法行为公约》，但无人潜航器属于船舶的观点亦遭遇了国际海事组织(IMO)的挑战。

国际海事组织制定的《国际避免海上碰撞规则》(COLREGS)中的船舶属于商船，定义为用作或者能够用作水上运输工具的各类水上船筏，包括非排水船筏、地效船和水上飞机。这一定义强调“水上运输工具”这一特性。美国《海商法》也是规制商船的法典其对船舶的定义与公约定义并无迥异——“作为水上运输工具的船只或者其他人工设施”，该法律自1873年通过以来，这一定义几乎没有变化，但是却在至少24份联邦海事案例中被重申。值得疑问的是无人潜航器的内部设计，部分无人潜航器将运输有效载荷或武器系统，而大部分的无人潜航器只会搭载其内部传感器用于探测功能，不能作为“水上运输工具”，虽然具有商业价值，但并非直接作为商业运输的载体。

(三) 无人潜航器定性为军用船艇的分析

Mu：My duty is to collect the debts（讨债）.I always take two treasure things with me：An incense stick（香烛）and a gun.If I see the master，I will burn an incense stick.If I see tenant farmers，I will shoot whatever I want.Tonight I will do a very important thing for my master.Is Lao Yang here?

既然无人潜航器不具有“水上运输工具”特质，那么，是否可以将其作为民用船艇？固然，无人潜航器可以民用，如利用无人潜航器探测水下峡谷、深海残骸以及被冰面覆盖的海域，或寻找海上石油和矿藏，铺设水下电缆、进行救助作业等，但无人潜航器更具有军事用途。早在2003年伊拉克战争时期，美军就利用无人潜航器进行排雷工作，2004年8月，世界上第一艘配备无人潜航器的驱逐舰——莫姆森号驱逐舰，被用于远程扫雷系统。是否可将无人潜航品定位于军用船舶？

《联合国海洋法公约》第29条规定：“军舰指属于一国武装部队，具有辨别军舰国籍的外部标志，并由该国政府正式委任并名列相应现役名册或者类似名册的军官指挥，配有服从正规武装部队纪律的船员的船舶”*《联合国海洋法公约》第29条。。2006年，中国国务院在关于决定核准《中俄国界管理制度的协定》的批复中规定“军用船舶指列入一国武装力量编制，具有此类船舶特有的外部标识，并由本国现役军人指挥操作的船舶”*中华人民共和国国务院.国务院关于决定核准《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于中俄国界管理制度的协定》的批复[DB/OL].[2017-03-27].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_31956.html.。如果将无人潜航器认定为军舰，其必须符合上述要件，拥有标识，纳入正规编制，且受军官指挥。显然，多数无人潜航器不符合上述要件。美国的某些学者主张将无人潜航器定义为军舰的一部分，虽然缺乏军舰所必须具备的船员或指挥官，但是可以将无人潜航器视为发射或控制舰艇的延伸，类似军舰的“组件”之一，以此主张享有主权豁免*Jane Dalton, “Future Navies—Present Issues”,(2006)59 U.S. NAV. WAR COLLEGE REV. 17, p.24。

(四)无人潜航器定性为政府公务船艇的分析

美国还有学者认为没有必要扩大军舰的定义，将无人潜航器囊括其中，而是将无人潜航器作为军队的辅助性设施，属于国家拥有的船舶，也就是享有政府公务船艇的国际法地位，处于军事力量的控制之下，享有主权豁免权*Chief Journalist Douglas H. Stutz, U.S. Navy, UUV Use in Support of Operation Iraqi Freedom Recounted, Nav Sea News Wipe, Aug. 22, 2003, at B1.。主张此种观点的学者认为无人潜航器并非处于重大的法律空白时期，即使不立即制定新的法律，也不会导致其不受管制或无法控制的后果；相反，急于创设新的法律却容易导致无法估量的后果，因此应当发挥现有的治理体制及一般规则的潜力，维护其稳定性*McLaughlin. Rob, “Unmanned Naval Vehicles at Sea: USVs, UUVs, and the Adequacy of the Law”, (2011)Journal of Law, Information and Science.21, p.112.。上述主张显然利于美国国家利益，由此无人潜航器可以比照政府公务船艇享有主权豁免。鉴于无人潜航器在世界各国的广泛使用，那么“为其运行制定明确的规则对美国的安全至关重要——因为美国也有大面积的领海”*Andrew H. Henderson, “Murky Waters: The Legal Status of Unmanned Undersea Vehicles”,(2006)Naval Law Review 53.p.72.。在“中美无人潜航器事件”中，美国则采取了上述观点，坚持涉案的无人潜航器系“军用设施”，并且以此主张享受主权豁免待遇。

美国还声称该无人潜航器用于“测量海水含盐量和水温”，也就是科学研究，并非军事用途。在美国国务院发言人柯比看来“该无人潜航器是在执行必要的科学研究，只是对海洋地理环境进行调查，实属在公海享有航行自由的范畴，中方的打捞行为违背国际法。”*联合早报网.美国国务院：中国扣美潜航器违反国际法[J/OL].[2017-02-17].http://www.zaobao.com/realtime/china/story20161220-704245.显然，上述观点无法令人信服。现从国际法学法理的角度进行一一予以驳斥。

第一，此次事件中，该无人潜航器是美国泰里达因公司研制的斯洛克姆无人水下滑翔机。2014年，美国海军与泰里达因公司签署协议，将这种无人潜航器用于军事用途，从2015年开始被用于在亚太地区执行水文调查任务，其搭乘的母舰为大名鼎鼎的“间谍舰”鲍迪奇号，因此，该无人潜航器究竟是否在执行科学研究任务在此不做赘述。

第二，关于事件发生海域的问题各方说法迥然不同：美方统一口径表示发生在“国际海域”，这也是美方在各地主张自由航行权时的惯用说辞。中国军方认为事件发生地为我国“南海有关海域”，菲律宾媒体表示事件发生在菲律宾宣称的“专属经济区”内。“国际水域”的说法是美国一家之言，并非国际法概念，也缺乏国际法依据。中菲两国尚未进行海域划界，菲律宾方面的说辞也没有依据。所以可将该事件发生地定性为我国南海管辖海域，如发生在南海断续线内，中国进行查证识别是主权范围内的事，若发生在断续线外，即中菲重叠海域内，那么中国对国籍不明的无人潜航器进行查证识别实属合理。此外，无论是美国无人潜航器用于哪种目的，均不符合《联合国海洋法公约》的规定。因为公约第246条规定：“在专属经济区和大陆架内进行科学研究应经过沿海国同意。”*《联合国海洋法公约》第246条。不论事件发生海域属于我国专属经济区还是菲律宾专属经济区，抑或中菲重叠海域，美国释放该无人潜航器并没有事先经过中方或菲律宾的同意，此举无疑是与《联合国海洋法公约》主张的精神相悖。值得关注的是，早在2009年，美国海军监测船“无暇号”同样也没有经过中国的同意就在中国南海的专属经济区内进行活动的时候，中方当时主张军事测量活动应当归于“科学调查”，受《联合国海洋法公约》调整，应该经过沿海国的批准。当时美国却辩称军事调查与科学研究的目的不同，不能等同，因此无需经过沿海国的批准，这种自相矛盾且无视《联合国海洋法公约》的行为，实在有辱大国形象。

第三，美方在各种事件中习惯以“没有国际法依据”这样的说辞指责中国，本次事件若要具体究其细节，也很难找出究竟受何国际法规范调整。可以说，水下无人潜航器的规范调整处于法律的灰色地带。

二、中国关于无人潜航器法律地位的国内法阙如

不仅国际法渊源关于无人潜航器的定性语焉不详，中国国内立法亦不清晰。军事专家的意见倾向于军用船舶。无人潜航器可以搜集海水盐分、温度、深度等水文资料，这些资料使潜艇作战和海军航空兵的反潜作战获益匪浅*马尧.美称中国在南海捕获美军无人潜航器，当时美舰正计划将其收回[J/OL].[2017-03-15].澎湃新闻网.http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1581944.。

种种迹象表明，在南海等争议性海域，无人潜航器的作用日益增强已是必然趋势。美军在这方面积累多年，与其他国家相比处于领先地位。本次无人潜航器“抵近侦察”，虽然离中国海岸比较远，但在南海局势如此紧张的情况下，不管无人潜航器是何种使用目的，已然对中国南海安全造成了事实上的威胁。相对而言，中国解放军也致力扩大使用无人系统，目前，我国海军水下无人作战系统已开展一些研究工作，且研发势头强劲，已取得一些无人潜航器平台原理样机、任务载荷、控制系统等科研成果，但在国家层面，无人潜航器的配套立法方面并未跟进。

(一)《海上交通安全法》对于无人潜航器规制的漏洞

《中华人民共和国海上交通安全法》(以下简称《海上交通安全法》)颁布至今已逾30载，其中不免有诸多落后于时代的内容，无人潜航器的法律界定问题同样也没有提及。其51条的解释是，“船舶”指各类排水或者非排水船、筏、水上飞机、潜水器、移动式平台。

值得庆幸的是，《海上交通安全法》在今年迎来了大修。国务院法制办于2月14日公布了《中华人民共和国海上交通安全法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《草案》)。《草案》中存在“外籍船舶”、“外国籍军用船舶”两种措辞*国务院法制办.国务院法制办关于〈中华人民共和国海上交通安全法(修订草案征求意见稿)〉公开征求意见的通知[DB/OL].[2017-02-25].http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201702/20170200482670.shtml.， 其第131条对船舶的解释是，“海上航行的各类排水或非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台及其他可移动装置。”显然，此处的潜水器是否包含无人潜航器，还是仅仅规制潜水船艇，尚不清晰，笔者认为这一忽视无人潜航器的性质的处理委实欠妥，建议将其作为船舶范畴，根据用途分为商船和军用船舶两类更为合理。

(二)“海洋基本法”对于无人潜航器定性的缺位

发达国家通常颁布健全的海洋战略和政策法律。尤其近些年来，美国、日本、加拿大等国家纷纷加速了国内海洋的立法程序。国家海洋发展战略与“海洋基本法”相辅相成、并行不悖。“海洋入宪”的提议由来已久，我国作为1982年《联合国海洋法公约》的签字国和批准国，很长时间以来都需要一部符合公约精神又符合中国国情的“海洋基本法”，将公约转化为国内法。学界对于制定“海洋基本法”的必要性与可行性早已进行了充分的研究。千呼万唤的“海洋基本法”也终于处于酝酿之中，据《国务院2016年立法工作计划》可见，“海洋基本法”已经列入国务院2016年立法工作安排中*中华人民共和国中央人民政府.国务院2016年立法工作计划.[DB/OL].[2017-03-18].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/13/content_5063670.htm.。制定“海洋基本法”有利于弥补我们国家宪法中对于海洋问题规定的不足，在当前南海局势不稳定的背景下，尤其显得重要，同时也有利于冲抵南海仲裁裁决带来的恶劣影响。

“海洋基本法”的主体内容应包括海洋资源的开发利用、海洋经济发展、海洋科学研究与文化建设等方面，对于无人潜航器的法律地位界定问题，建议体现在海洋综合管理方面的章节，特别是针对外国军用舰艇及军用设施进入我国不同类型海域采取审批制度，规定军用的无人潜航器属于军用船舶，未经政府批准，不得进入领海。在“海洋基本法”的附则部分，可以添加无人潜航器的术语解释。

三、填补中国无人潜航器法律地位立法空白的对策

对无人潜航器的管制亟需国内相关法律的支撑，一方面需要《海上交通安全法》补充完善关于不同类型船舶的定义，以限制无人潜航器。另一方面，加快制定海洋基本法进程，全面规制无人潜航器的法律地位和航行权。

(一)明晰无人潜航器在《海上交通安全法》中的规制

在《草案》中，关于无人潜航器最直接的规定就是第53条：“外国籍潜水器在通过中华人民共和国领海时应在海面航行，悬挂船旗国国旗，并且向海事管理机构报告。”这一条款显然将无人潜航器作为民用处理，而实践中“民为军用”的现象再普遍不过。建议将其修改为“外国籍潜水器未经主管机关批准不得进入中华人民共和国的内水和港口。通过中华人民共和国领海时应在海面航行，悬挂船旗国国旗，并且向海事管理机构报告。”

(二)将无人潜航器的法律地位界定纳入“海洋基本法”

首先，明确无人潜航器的军用船舶法律地位。“海洋基本法”中应该明确将无人潜航器划归为船舶。根据其物理属性及用途目的，分别规制民用和军用两种无人潜航器。其次，根据不同海域对无人潜航器实行差别管制，建议对其实行在公海、领海、专属经济区不同区域的差别管制。

在领海海域，依据《联合国海洋法公约》相关条款*《联合国海洋法公约》第17条、第19条。，民用无人潜航器在不损害沿海国的安全及良好秩序的前提下，享有无害通过他国领海的权利。有害通过的行为包括搜集情报使沿海国的安全及防务受损，任何研究或测量活动，在船上发射、降落或搭载其他军事装备等与通行没有关系的其他行为。由此看来，如若无人潜航器属于军用船舶，或者服务于研究、测量活动，不再享有无害通过权，沿海国有权驱逐或打捞。

在专属经济区海域内，民用无人潜航器享有航行的自由并应该遵守中国的法律法规；军用的无人潜航器则需经我国政府审批方可进入。

四、结论

国际法若是以处理一个97000吨的航空母舰的方式来处理一个25磅的无人潜航器，这显然不妥。“国际法并不是一个静止的规则体，它是灵活的，它不断锻造自身以满足一个不断变化的国际社会的需要。”*Horace B. Robertson, Jr.,“ Contemporary International Law Relevant to Today’s World”, (1992). U.S.NAV. War College.89.p.103.无人潜航器界定为船舶的国际法地位大势已趋。民用无人潜航器享受《联合国海洋法公约》中规定的航行权毋庸置疑，出于军事目的无人潜航器尚无明确的国际条约规制，国际社会应当审时度势作出反应。“中美无人潜航器事件”虽已告一段落，但中美的纷争并未结束。为此，中国《海上交通安全法》的立法空缺亟待修正，针对军用的无人潜航器地位应给予说明。此外，加速“海洋基本法”的立法进程，结合国家海洋战略的高度专门制定无人潜航器的条款已迫在眉捷。

Research on Legal Status of Unmanned Undersea Vehicles in International Law—Reflections on the “Unmanned Undersea Vehicles Event between China and America”

WANG Shu-min, TANG Xiao-cong

(LawSchoolofDalianMaritimeUniversity,Liaoning,Dalian116026,China)

With the “Unmanned Undersea Vehicles (UUVs) event” catching the public attention, it raises intense arguments about whether the UUVs belong to merchant ships or military ships. The gaps of UUVs legal regulation are arising from the increasingly exposed. In the case of international law, such as Maritime Accident Rules, United Nations Convention on the Law of the Sea, the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation, there is no clear definition of UUVs, American academics did not form a unified view of this, Chinese military experts tend to define it as a military ship, and domestic legislation is still blank. It is proposed to amend the Maritime Traffic Safety Act as soon as possible and to develop the Ocean Basic Law to face the urgent challenge.

Unmanned Undersea Vehicles; legal status; international law; the Ocean Basic Law

2017-04-27

王淑敏，女，大连海事大学法学院教授，法学博士，主要研究方向：国际法学、国际投资法；唐晓聪，女，大连海事大学法学院硕士研究生，主要研究方向：国际法学。

D993.5

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1672-769X(2017)04-0003-06