乡村振兴背景下的基层协商与公共性建构——以宁乡黄材镇基层“民主协商对话会”为例

雷明贵

（湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410016）

乡村振兴是乡土中国的蜕变过程，也是传统中国向现代化转型的关键议题。党的十九大报告在提出乡村振兴战略的同时，也指出要推动社会治理重心向基层下移。在党的十四大、十五大提出“优化产业结构”“加强农村基础地位”之后，党的十六大、十七大将重点放在 “统筹城乡经济社会发展”“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，并基于乡村在生态文明建设、文化传承及国家总体安全中的重要价值，在党的十九大上作出乡村振兴的战略安排，十九届五中全会则提出“全面推进乡村振兴”。乡村振兴不仅是产业、生态的振兴，而且也要求治理、生活方式的现代化，公共性建构是优化乡村治理、服务乡村振兴的必然要求。本文主要探讨在乡村振兴战略实施所带来的治理转型压力下，以协商助力基层治理、建构公共性中的作用，分析党政等公共部门在其中的角色。

一、乡村振兴背景下的黄材镇民主协商对话会

乡村振兴的实践形态根据乡村不同的资源秉赋、地理位置等而有所区别。长沙宁乡市黄材镇属都市城郊乡村，其基层协商探索属于“问题倒逼型”，起源于黄材镇在发展文旅产业、建造世界一流景区所引发的治理要求与群众传统生产生活方式之间的冲突：基层治理主体动力不足、治理能力欠缺、治理成效待提升等问题。

（一）宁乡黄材镇基层民主协商对话会的缘起

宁乡地处长株潭城市群和环洞庭湖生态经济圈的结合部，是湖南省会长沙的近郊县和副中心城市。随着工业化与城市化的推进，宁乡也成为一个快速迈入城市化同时又有大量农业区域的县级市，其于2017 年撤县设市即是城市化进程的一个标志。黄材镇居宁乡西部，是西周青铜器“四羊方尊”的出土地。由于以周文化为亮点的炭河里古城建设，黄材镇的经济发展也由传统农业为主逐步转向部分依靠文化旅游、休闲农业等产业，由此带来传统农业生产方式的变革，从而对基层治理提出了新要求。主要表现为基层社会治理的既有资源和传统方式明显滞后，与经济社会发展对基层治理创新的现实要求之间出现了较大的落差，迫切要求治理创新。正是在这样的背景下，从2017 年起，在宁乡市委领导、黄材镇党委政府直接操作、宁乡市政协的全程指导下，黄材镇开始实施“基层协商民主对话会”，探索以协商服务基层治理的有效方式。

从2017 年初的起步到现在谋划向全市推广，黄材镇的民主协商对话实践分为试点探索、机制整合、村民自治结合等几个推进阶段。就如下几个方面进行了重点部署：一是确保议题精准，将群众关心、党政聚焦的热点、难点问题纳入基层协商关键议题。如第一次“民主协商对话会”就将“炭河古城景区管理文明公约”“炭河古城景区管理文明细则”“炭河景区生态环境保护共同守则”等作为重点议题。二是确保群众知晓率、参与度。在制定具体方案的基础上，通过入户宣传、控制在职党政干部参与率等办法，确保了普通居民的参与度；三是民意反馈机制建设。在确保每位民主协商对话会成员畅所欲言的基础上，把群众意见综合起来，最后以投票表决方式凝炼和固定共识，并将票决结果加以公示。通过从实质到程序等方面的规范，民主协商对话会真正体现了民意、凝聚了共识。

（二）黄材镇民主协商对话会的创新重点

黄材镇民主协商对话会旨在通过优化基层治理支持乡村产业振兴。乡村振兴的核心内容是以一二三产业融合发展为重点的产业兴旺，而“三治”结合的村治实践以及县乡治理结构的调整，则是实现乡村振兴的必要环节。这也是十九大报告提出“治理重心下移”的重要背景：要“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。黄材镇民主协商对话会是直面挑战，以制度创新和制度衔接为要点，从小的切口服务基层治理的新模式。

从横向来看，黄材镇民主协商对话会在代表来源、议题选定等方面都体现了覆盖的广度。一方面，协商对话会吸纳了最广泛的民意代表，确保了代表来源的广泛性。如2017 年首次民主协商对话会的75名成员中，主要是群众代表、村（社区）干部、党员代表、离退休人员、企业代表、新型职业农民、社会贤达、两会代表等，政府干部只有2 名。另一方面，在协商议题的形成、协商的推进、共识达成及成果使用等各个环节，都体现了协商于民、协商为民的基本要求。

从纵向来看，民主协商对话会强化了党的领导，并与基层群众自治结合起来。贯彻党的领导、人民当家作主的基本原则，并有较为规范的协商程序，体现了依法治国的基本要求。在制度化过程中，黄材镇将镇党代会与镇民主协商对话会一并召开，使得民主协商对话会的成果能够为党政决策所吸纳。在协商会的启动和召集上，也采取召开时间相对固定的方式，由镇党委副书记、村党支部书记担任镇、村民主协商对话会的召集人，在制度上确保党对基层协商民主的领导。

二、黄材镇民主协商对话会中的公共性建构

公共性建构既体现为公民个体从私域走出来，以理性态度去参与公共事务，又体现为党政等公共部门提供参与机制与平台，是公共部门与社会公众在公共事务治理中加强互动、共同建构的过程。黄材镇基层民主协商对话会在以下几个方面加强了公共性建构。

（一）以协商话语权促进公共性建构

“作为具有主体性的人，能否参与和是否参与，是公共性的第一个标准；多元、差异、矛盾的诸多主体，在进行参与的互动中，能否实现社会正义和人性正义，是公共性的第二个标准”。[1]协商参与及有效互动的进行，都以话语为基础和媒介，因而保障话语权既是协商得以顺利进行的条件，也是公共性建构的基本要求。黄材镇民主协商对话会着眼于机会均等、言论自由，在协商中保障了话语权。

一方面，保证各类协商主体的话语权。在严格限制党政机构工作人员作为协商代表的比例的基础上，保证每一位协商代表平等和充分的发言权利，做到知无不言、言无不尽。由于保障了协商代表的话语权，村民从最初发动阶段的“是不是走过场”的疑虑，到开展协商对话会后的“交口称赞”。逐步建立了对民主协商对话会这一形式的认可，为公共性的持续建构打下基础。

另一方面，对协商代表的协商言论予以充分尊重。在协商代表充分发表意见的基础上，将各位代表的意见和主张分门别类进行综合，形成表决选项。再以票决方式对意见进行取舍，使得最后形成的共识既体现了充分酝酿，又避免议而不决。

（二）以协商程序设计促进公共性建构

协商民主的质量有赖于 “议什么”“谁来议”“怎么议”等程序性事项的合理安排。黄材镇基层民主协商议事会在确定议题、产生议事代表、形成议事规则等方面精细设计，制定了“协商对话会职责”“成员推选办法”“议题审查办法”等一系列制度，确保程序的合理与规范。

代表的多元化来源是协商民主正当性的基础。黄材镇民主协商对话会在代表来源上进行了细致考量，既考虑到镇属各村人口构成的特性，又关注各个群体人员的构成。比如确定了协商代表的基本要求，即“年满十八周岁有选举权的公民，且有正常履职的身体条件、遵守国家宪法和法律、公道正派，热心为群众服务，同时在本区域内有一定影响力和协商议事的能力。”[2]在首次千人协商对话会遴选出的75 名代表中，机关干部只占2 人，其余则为群众代表、社会贤达等各方面人士。

议题的产生遵循了群众广泛酝酿与党政关注相统一的原则。民主协商对话会议事规则对议题的产生进行了规范，“当镇、村(社区)有重大项目铺排、突发舆情出现等重大社会事件发生时，经镇党委政府、村(社区)支村两委集体研究决定或超过二分之一以上的协商对话会成员联名提出且报请镇党委政府可以召开不定期民主协商对话会。”[3]从民主协商对话会所界定的议题标准，可以看出黄材镇的协商对话会更多侧重于“党政机构植入型”。[4]从首次千人协商对话会确定的协商议题来看，也是侧重于镇域范围的公共事务，有助于在地域范围内培育公共性、优化公共决策。

（三）以制度建设促进公共性生产

中共中央颁行的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》列举了七类协商民主形式，并要求“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。基层协商民主要落地生根，不仅需要优化协商民主程序，还要将协商与其他基本制度、重要制度的实施结合起来。

首先是与镇党代会衔接。在前期试点的基础上，2018 年黄材镇着力探索将民主协商对话会嵌入党的领导体系，并与既有的基层民主形式结合起来，推进协商的制度化。2018 年初，中共黄材镇第一届代表大会和镇级民主协商对话会一起召开，使协商为民的成果为党政决策所吸纳，而党委政府在党代会上形成的决策也能够迅速传达到群众当中，形成了“党建引领，群众协商”的工作模式。

其次是与村民自治衔接。乡村振兴对乡村治理的要求应当转化为群众的日常行为和关系模式，需要使协商民主所内涵的精神成为群众行为指引，黄材镇的民主协商对话会及时扩展到行政村、村庄层面。在民主协商对话会成员的指导、参与和影响下，广泛搜集协商议题，对于能在村一级层面协商解决的即时解决，对于无法在村一级层面解决的问题，及时转到上一级。如黄材镇沩滨村为解决景区建设所带来的村级环境治理问题，就由沩滨村基层民主协商对话会成员主动对接两委、村民小组组长及群众代表来进行协商。依据协商成果成立“美丽沩滨自我监督小组”，采取“组内互评、组间抽检”的方式，对环境卫生的自我维护与管理交叉打分，有效维护了村容村貌。

目前黄材镇已经形成“镇+ 村+ 组”的三级协商对话机制，保证协商对话会职责到位，避免议题跑题，将民主协商对话会与基层治理的基本目标契合起来，保证工作推得动、协商成果接地气。

三、党政机构在推进协商建构公共性中的角色

就乡村振兴背景下的农村社会治理而言，协商民主是工具、形式和载体，而公共性则是其精髓和内核。公共性的建构既要以对个体权利充分保障为基础，也要求国家公共性与社会公共性齐头并进下相得益彰。公共机构 “不仅要在协商对话中立法和决策，而且也要在行政过程中坚持协商行政”，[5]党政公共机构在推进基层协商增进公共性中应当扮演更为积极的角色。

（一）在搭建协商平台中培育公共性

“搭台者”是党政公共部门在推进协商民主中的重要角色。在协商平台建构上，党组织和基层政府起着不可或缺的作用。基层党委政府通过建构公共协商平台，引导和支持基层协商民主。黄材镇在设计民主协商对话会的同时，即成立镇、村两级民主协商对话机构作为专门开展协商的机构。此举不仅有利于降低协商的组织成本，也有助于协商成果的转化运用，进而对协商本身形成正向反馈，促进基层公共性的持续生产。党政公共部门通过搭建协商平台，一方面能够引导公民有序参与，另一方面也是优化领导方式，激发社会活力的务实之举。

基层协商平台是培育公共性的载体。相比于政党协商、政协协商等以“政治协商”为重点高层次协商平台，基层协商主要是一种“社会协商”平台。后者是实现观点、意见交融的载体，适用于相应层级公共议题的讨论与协议的达成。黄材镇所创建的“民主协商对话会”就是一个基层协商平台，平台所议事项是群众关心关注并能够作出决定的事项，让群众在这个沟通平台上“唱主角”，对自己关心的公共事务治理达成共识，从“治理群众”向“群众治理”转变，既降低了治理成本，又促进了基层公共性的生产。通过搭建基层协商平台，基层党政部门获得了汇集群众意见的载体、开展公共事务协商共治的舞台，更是促成了群众关心关注公共事务，处理群已关系、公私关系、干群关系的重要契机。

（二）在主导协商制度建设中建构公共性

乡村振兴的过程，从某种程度上来看就是城乡一体化发展的过程，随着人才、资金、产业向乡村的回流，必然带来利益关系调整、思想观念的冲击，党政需要在回应基层社会治理挑战、主导协商治理机制建设的过程中发挥作用。

作为基层治理主体，党政机构可以在加强协商民主机制建设上服务公共性建构。高质量的基层协商不仅有利于个体和社会层面公共性生产，还将有利于党政层面的公共性转型，但协商质量的高低与协商机制建设密切相关。如基层协商作为一种民主形式，其实践需要有足够数量的高素质参与者，需要选定恰当的协商议题，并结合议题及参与者状况选定合适的协商主持人、程序推进规则，特别是协商结果的反馈运用程序等。在黄材镇案例中，宁乡市就制定了协商成员产生、议题确定等程序规则，有效保证了协商的进行。如对于协商成员的选定，除了前述所及村民代表、个体工商户，还注重吸纳包括农民工、新阶层群体、宗教界代表人士在内的统战成员参与，以增进参与面、扩大参与质量。在协商议题的选择上，主要针对社区（景区）环保、交通、文明经营等具体问题进行。在黄材镇的民主协商对话会中，党政组织在协商工具的提供、协商程序的建议、协商方法的引导方面发挥作用，并对协调代表提出的问题予以积极回应，在发挥主导作用中促进了公共性的生产。

（三）在畅通传达中建构公共性

从理论上而言协商民主与公共性的内涵高度一致，在实践上与公共性建构联系紧密。从实质而言，基层协商是一个民意汇集、互动、传达的“管道”。“协商民主的理想状态就是围绕公共事务，通过公民参与公开平等和理性的讨论，加深对公共利益的理解，形塑自身的公共精神，从而影响公共决策并实现公共利益。这实际上就蕴含着‘公共性’的要求”。[6]

将上层协商所达成的共识向基层传递，将基层群众的协商意见向上层反映，起到纵向治理与横向治理贯通的重要枢纽作用，不仅是协商平台及专门协商机构在协商中的重要角色，还是社会治理公共性建构的难点所在。[7]但民意传输和对话渠道的建设可以有效增进共识、化解争议。如2017 年中央环保督察组叫停了黄材镇的一个垃圾焚烧点，引发当地群众极大关注甚至不满，黄材镇举办民主协商对话会，并邀请协商代表、环保志愿者查看现场、开展第三方检测，并将协商成果通过协商代表传递到群众当中，使老百姓对环保和垃圾分类有了新的共识，不仅化解了可能存在的风险隐患，还增强了群众的环保观念，为后续治理打下基础。

从意见传输管道建设到建立制度之间的衔接，黄材镇民主协商对话会加强了基层社会协商与政治协商的联动、精英民主与大众民主的联接；从实际效果而言，有助于将政治协商层面达成的共识传达到基层，而基层协商中提出的共性问题或者需要更高层面协商的问题得以进入同级或上级党委政府的视野，进而增进基层社会治理的公共性。