美国南海政策的演变特征与成效评估(2009—2022)

金永明，崔 婷

(中国海洋大学 a. 国际事务与公共管理学院，b. 法学院，山东 青岛 266100)

一、问题的提出

美国南海政策受中美关系的影响，是中美战略竞争的重要组成部分。中国的快速崛起导致美国对华认知发生转变，与中国的博弈程度加大。尤其是自2009年奥巴马上台后，美国的战略重心逐渐东移，南海愈发成为美国遏制或抵消中国在地区影响力的重要抓手。随着美国对南海问题介入程度不断加深，南海问题持续升温，美国愈益成为南海地区局势稳定与否的关键因素之一。目前，南海问题在掺杂越来越多的美国因素后，被赋予更多的博弈焦点，逐渐成为中美两国在区域安全、海洋权力、海洋规则和法律秩序等方面博弈的象征，这导致南海问题变得更加复杂和不确定。南海问题不仅是中美战略竞争的缩影，更是影响亚太地区稳定的一个关键因素。因此，破解中美两国在南海问题的困境，成为维护亚太地区稳定所面临的迫切问题。

自2009年以来，美国对南海的介入程度逐渐加深，其南海政策随之发生调整与转变，学界对此进行了诸多研究与讨论。通过梳理比较具有代表性的文献发现，目前学界对美国南海政策研究主要呈现以下特征：一是，侧重于研究某一届政府的南海政策立场和具体举措，对其政策主要作事实性分析。(1)鞠海龙：《美国奥巴马政府南海政策研究》，《当代亚太》2011年第3期，第97-112页；韦宗友：《解读奥巴马政府的南海政策》，《太平洋学报》2016年第2期，第27-37页；韦宗友：《特朗普政府南海政策初探》，《东南亚研究》2018年第2期，第123-136页；张蕾蕾：《美国特朗普政府南海政策分析》，《国际论坛》2019年第1期，第88-102页；苏晓晖：《美国新政府南海政策发展态势研究》，《太平洋学报》2017年第7期，第36-43页；齐皓：《印太战略视角下南海问题国际化的特点与前景》，《南洋问题研究》2020年第3期，第67-81页；王联合：《美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式》，《国际观察》2021年第1期，第106-130页；朱锋：《大变局下的南海局势：新问题与新特点》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第45-58页；傅梦孜、陈子楠：《拜登政府南海政策的调整方向与限度》，《边界与海洋研究》2021年第3期，第41-56页；鞠海龙、林恺铖：《拜登政府的南海政策：地区影响及其限度》，《国际问题研究》2022年第2期，第102-118页；Michael McDevitt,“The South China Sea and U.S. Policy Options”, American Foreign Policy Interests, Vol. 35(2013), pp. 175-187; Phuong Nguyen,“Deciphering the Shift in America’s South China Sea policy”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 38, No. 3(2016), pp. 389-421; Joel Wuthnow,“Beyond Imposing Costs: Recalibrating US Strategy in the South China Sea”, Asia Policy, No. 24(2017), pp. 123-138.二是，集中分析美国南海政策转变的主要原因，(2)周琪：《冷战后美国南海政策的演变及其根源》，《世界经济与政治》2014年第6期，第23-44页；吴士存：《南海缘何再度成为大国角逐的舞台》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第16-27页；Jean Garrison and Marc Wall,“The Rise of Hedging and Regionalism: An Explanation and Evaluation of President Obama’s China Policy”, Asian Affairs: An American Review, Vol. 43(2016), pp. 47-63.且从不同的理论视角进行研究，如地缘政治理论和权力转移理论等。(3)陈慈航：《美国在南海问题上的对华政策转向——基于强制外交与威慑理论的考察》，《当代亚太》2019年第3期，第95-128页；钟飞腾：《理解美国南海政策转变的三个维度——霸权衰落、权力转移与美国国内政治》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第73-91页；胡波：《中美南海竞争的格局和趋势——基于权力、规则及第三方因素三大变量的综合分析》，《外交评论》2021年第1期，第24-46页；Mikael Weissmann,“Understanding Power(Shift)in East Asia: The Sino-US Narrative Battle about Leadership in the South China Sea”, Asian Perspective, Vol. 43, No. 2(2019), pp. 223-248; Danah Ali Alenezi,“US Rebalance Strategy to Asia and US-China Rivalry in South China Sea from the Perspective of the Offensive Realism”, Review of Economics and Political Science, 2020, pp. 1-14.上述文献和成果，对本文的研究具有重要的参考价值。但现今的研究成果主要存在两点不足：第一，美国积极介入南海问题后，对其南海政策的讨论主要侧重于美国单届政府的南海政策，导致割裂看待美国介入南海问题以来的政策，缺乏从纵向视角的整体脉络分析美国南海政策的延续和调整的成果。第二，目前对于美国南海政策的研究主要侧重于从是什么、为什么的逻辑出发，即主要分析美国南海政策发生转变以及转变背后的具体原因，但相对忽略了对美国南海政策实践成效的评估和分析。

针对上述问题，本文重点探讨2009年以来，美国积极介入南海问题的政策演变以及实践特征，并在纵向分析美国南海政策的基础上，总结美国南海政策的发展规律。其基本特征是，美国的南海政策注重多种手段相结合，以实现其预期战略目标。那么，在具体的实践进程中，美国南海政策所取得的成效如何？这是本文拟回答的主要问题。文章认为，客观评估美国南海政策成效，将有助于我国进一步制定合理科学的对策，以期中国能够更加积极有效地应处中美南海博弈，维护南海地区的和平与稳定。

二、美国南海政策的演变与特征

美国对华态度和立场的转变是影响美国南海政策制定的关键。自2009年奥巴马上台后，美国对南海的介入力度逐渐加大。此后随着中美竞争关系的不断加剧，美国的南海政策随之发生调整和转变。虽然美国介入南海问题主要是以军事、外交和法律手段相结合，但是美国各届政府的战略思维存在差异，故而上述3种手段在实施过程中的侧重有所不同。

(一)奥巴马政府的南海政策：双轨政策

自2009年，奥巴马政府提出“重返亚太”，南海成为美国实施该战略的重要抓手，美国开始积极介入南海问题。

第一，在政策表述层面。2010年7月，希拉里·克林顿发表了美国关于南海问题的讲话。她表示：“美国在航行自由、开放进入亚洲海洋公域以及尊重南海的国际法方面具有国家利益；在南海争议方面，美国不偏袒争议任何一方，但是主张各方行动符合国际法，反对任何声索方使用或威胁使用武力去解决冲突等。”(4)Hillary Rodham Clinton,“Remarks at Press Availability”, July 23, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm.此次讲话较完整地表达了奥巴马政府的南海政策，被视作美国积极介入南海问题的标志。此后，美国官方又多次就南海问题表态。2011年7月22日，希拉里·克林顿再次重申美国对南海领土争议任何一方不持立场，维护航行自由等。(5)Hillary Rodham Clinton,“The South China Sea”, U.S. Department of State, July 22, 2011, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2011/07/168989.htm.2012年8月3日，美国国务院发表了关于南海问题的政策声明。在该声明中，美国对南海问题在维持原有态度的基础上，增加了对中国三沙市行政建设的指责，认为中国“破坏地区现状”，且明确提到声索国根据需要可以适用仲裁或其他国际法律机制。(6)Patrick Ventrell,“South China Sea”, U.S. Department of State, August 3, 2012, https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022.htm.这表明美国在南海问题上对中国的指向性增强，且倾向以法律手段插手南海问题。2014年12月5日，美国国务院网站发布了“海洋界限”第143号报告，否定中国“断续线”的合法性。(7)United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits in the Seas, No. 143, China: Maritime Claims in the South China Sea, December 5, 2014, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/234936.pdf.值得注意的是，此份报告是在菲律宾就南海问题提出国际仲裁的背景下发布的，无疑具有明显的指向性和针对性。

第二，在政策实施层面。与先前政策相比，美国在涉及南海问题的军事、外交和法律手段上均作出了相应的调整。一是在军事层面，美国强化在南海及周边海域的前沿军事部署，扩建军事基地，巩固与盟国的军事合作和联合军演，并借“航行自由”之名，增加对南海的军事巡航。例如，2013年12月，美国国务卿约翰·克里宣布将提供3250万美元的援助，以推进东南亚的海事能力建设。(8)Michael Fuchs,“Fourth Annual South China Sea Conference”, July 11, 2014, https://2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm.值得注意的是，自2015年起，奥巴马政府开始派遣军舰驶入南海海域执行“航行自由行动”。(9)Mikhail Terskikh, Ekaterina Narkhova and Anastasia Gorbatko,“The Transformation of the South China Sea Issue in the US Foreign Policy: from Rebalancing to the Indo-Pacific Narrative”, Executive Editor, 2021, p. 168.这标志着美国进一步推动了南海问题军事化。二是在外交层面，奥巴马政府主张多边外交，强调联盟和伙伴关系的重要性。奥巴马政府积极参与东盟多边机制，对东盟各国进行国事访问，尤其注重增进与越南和菲律宾的安全合作关系。但在这一时期美国只是借助传统盟友常规施压，且主要以所谓的特殊事件插手南海问题。如2012年黄岩岛事件，美国声称对黄岩岛这些岩礁本身的主权归属持中立态度，但是却加大了对菲律宾的军事援助，对华指向明显。2013年，菲律宾就中国南海问题提起国际仲裁事件，以及2014年的中国“海洋石油981”钻井平台事件等，均呈现出美国暗中插手南海问题的特征。三是在国际法层面，美国反复声明维护南海“航行自由”利益，将国际法作为维护利益的工具。在奥巴马执政前期，美国支持东盟与中国就南海问题进行谈判磋商，启动“南海行为准则”磋商进程，而后期主要转向对南海法律问题的针对性指责，尤其是涉及“九段线”的争论开始增多，并多次呼吁南海声索国(尤其是越南和菲律宾)通过司法渠道解决南海争议，试图将南海问题司法化。

值得注意的是，奥巴马执政时期，其南海政策具有明显的“双轨政策”特征。所谓“双轨政策”是指，在政策表述层面和政策实际操作层面存在明显差异。在南海政策表述层面，奥巴马政府多次以官方形式坚称在涉及南海岛礁主权争议问题上保持中立、不持立场。这表明该时期美国的南海政策在涉及中国领土的核心利益问题上，相对保守和谨慎，尽可能保持战略克制，且多借助外交和法律层面的软制衡。

在南海政策实际操作层面，奥巴马政府则表现出“选边站”的特征，积极介入南海问题并暗中给予南海声索国尤其是东盟的一些国家相关援助，以增强其与中国的对抗能力。美国这种既克制又强制的特征，主要是因为美国的南海政策被置于中美关系大框架下，即中美关系处于战略竞合阶段。在该阶段，中美关系具有两面性，两国间竞争与合作相交织。(10)王帆：《不对称相互依存与合作型施压——美国对华战略的策略调整》，《世界经济与政治》2010年第12期，第32页。所以，奥巴马政府在南海问题上的政策选择表现出既要防范遏制中国，又要避免过度干预南海问题而与中国发生正面对抗的特征。

(二)特朗普政府的南海政策：武力威慑

特朗普上台后，重新定位中美关系，将中国视为最大的战略竞争对手。在中美战略竞争框架下，特朗普政府的南海政策由奥巴马政府的相对保守与克制转向更为激进的对抗策略，在政策重点上尤其侧重武力威慑。2017年1月11日，美国国务卿雷克斯·蒂勒森在参议院外委会提名听证会上宣称，中国在南海“占据”、控制或宣称主权的领土不合法，性质如同俄罗斯“吞并”克里米亚。(11)张敦伟：《试论美国南海政策的转向》，《国际研究参考》2018年第7期，第2页。2017年12月，特朗普政府发布美国《国家安全战略报告》，称“中国建设和‘军事化’南海前哨的行为危及贸易自由流通，威胁其他国家的主权，并损害地区稳定”。(12)“National Security Strategy of the United States of America”, The White House, December 2017, p. 46, http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf.而在2020年7月，美国国务卿迈克尔·蓬佩奥就南海问题正式发表声明，几乎完全否定了中国在南海的相关主张，并声称要与东南亚盟友和伙伴国一起，维护他们近海资源的主权。(13)“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, U.S. Embassy & Consulates in China, July 13, 2020, https://china.usembassy-china.org.cn/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.美国国务院的上述立场表明，美国开始重点关注并指责中国的岛礁建设，认为中国的行为已经改变南海现状，打破地区力量的平衡。此外，特朗普政府逐渐打破奥巴马政府涉及南海主权争议的“不选边、中立原则”，而转向“选边站”，称其不再对中国在南海的主张保持沉默。(14)针对美国国务院发布《美国对中国在南中国海海事声索的声明》(2020年7月13日)分析内容，参见金永明：《美国的南海问题政策解析及前景展望》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第92-98页。

特朗普政府认为，奥巴马政府的南海政策没有达到预期目标和成效，因为中国并没有停止岛礁建设，以及对南海主权和主权权利的维护。特朗普政府将奥巴马政府以外交和法律为主的软制衡转向以军事为主的武力威慑，主张采取更加强硬的直接对抗方式遏制中国。在军事上，特朗普政府主张建设强大的军事力量，提升对中国的遏制能力与效力。特朗普政府在南海地区总体保持高强度的军事活动，频繁展开各类军事演习，增加空中抵近侦察、“航行自由行动”等军事行为，将南海地区军事行动扩大化、多样化。例如，在航母编队演习方面，2017年，美国海军“尼米兹”号(CVN-68)、“里根”号(CVN-76)和“罗斯福”号(CVN-71)航母在西太平洋进行了三航母打击群演习；2018年，美国海军“里根”号(CVN-76)和“斯坦尼斯”号(CVN-74)航母打击群在菲律宾海共同作战。(15)U.S. 7th Fleet Public Affairs Office,“Nimitz, Reagan Stand with Allies and Partners in South China Sea”, July 16, 2020, https://www.c7f.navy.mil/Media/News/Display/Article/2277511/nimitz-reagan-stand-with-allies-and-partners-in-south-china-sea/.据中国外交部统计，仅2020年上半年，美国就派出近3000架次军机、60余艘次军舰，包括多批次战略轰炸机和双航母编队，不断在南海炫耀武力，强化军事部署。(16)《王毅国务委员兼外长在第十届东亚峰会外长会上的发言》，中华人民共和国外交部网站，2020年9月10日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202009/t20200910_9870656.shtml。在“航行自由方面”，特朗普政府升级在南海的“航行自由行动”，使之更加常规化。(17)美国的“航行自由行动”起源于1979年美国卡特政府提出的所谓“航行自由计划”(Freedom of Navigation Program, FON)，自1983年开始执行，挑战在全球各地被美国依据海洋法(包括习惯国际法、1958年《日内瓦海洋法公约》，以及1982年《联合国海洋法公约》)片面认定的“过度海洋主张”(Excessive Maritime Claims)，以维护美国的海洋利益尤其在公海的航行自由和安全目标。参见宋燕辉：《南海仲裁，<联合国海洋法公约>第121条第3款之解释及国家实践：美国之例》，见吴士存主编：《南海评论2》，北京：世界知识出版社，2018年，第4页。据统计，在奥巴马执政时期，美国在我国南海诸岛的南沙岛礁周边海域(2015年10月27日、2016年5月10日)和西沙群岛的领海内(2016年1月29日、2016年10月21日)实施了4次所谓的“航行自由行动”。(18)Eleanor Freund,“Freedom of Navigation in the South China Sea: A Practical Guide”, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, June 2017, https://www.belfercenter.org/publication/freedom-navigation-south-china-sea-practical-guide.据中国外交部和国防部统计，在特朗普执政时期，美国在南海的“航行自由行动”的次数为：2017年4次、2018年5次、2019年8次、2020年9次，范围涉及中国南海诸岛的南沙群岛周边海域、西沙群岛的领海以及中沙群岛的黄岩岛周边海域。(19)金永明：《新中国的海洋政策与法律制度》，北京：知识产权出版社，2020年，第160-162页。2019—2020年的“航行自由行动”数据来源于中国外交部和国防部的新闻报道。可见，无论在数量上，还是在范围上，特朗普政府在南海的所谓“航行自由行动”相较奥巴马政府均有明显增加。

总之，特朗普政府的南海政策目标主要是防止中国打破南海地区原有的军事力量格局，从而继续维护美国的海上军事优势。特朗普政府在对华实施武力威慑的同时，还伴随经济制裁等手段，例如制裁中国有关涉及南海建设的企业。可见，特朗普政府针对中国南海问题所实施的是一种高强度战略强制和威慑措施。

与军事力量投入相比，特朗普政府在外交和法律层面的关注稍显不足，效果有限。在外交层面，特朗普政府试图构筑联盟制衡体系，拉拢传统盟友、友好国家和伙伴国构筑对华战略包围。但特朗普秉持现实主义外交理念，既注重眼前和短期的利益，又要求在承担最小的责任和义务的同时能获得最大收益。在该理念下，虽然美日印澳四国机制重启，但在外交政策上取得的效果并不显著。在法律层面，特朗普政府原则上继承了奥巴马政府的基本立场，进一步利用“南海仲裁案裁决”，而美国国会也通过了遏制南海问题的相关法案。例如，2018年12月美国国会通过的《亚洲再保证倡议法案》和2019年通过的《国防授权法案》，均对中国南海岛礁建设进行了指责。(20)闫岩：《法理战视角下美国南海政策的调整与2020年南海形势》，《边界与海洋研究》2020年第6期，第26页。而且，特朗普虽然在其他领域包括在国际组织方面轻视国际规则和国际法，但是在南海问题上却借助、利用国际法，目的是将南海问题国际化、司法化，并以此成为美国和其他国家强化在南海进行军事部署的借口和“理据”。

(三)拜登政府的南海政策：一体化威慑

拜登上台至今，其南海政策逐渐清晰。相较于特朗普政府，拜登政府的南海政策并未发生根本性的变化，在很大程度上延续前任做法，进一步就南海问题向中国施压。整体上看，拜登政府的南海政策目标并无太大调整，依旧强调致力于维护“航行自由”，要求中国遵守“基于规则的”海洋秩序等。在具体手段的选择方面，拜登政府依旧强调以军事、外交和法律3种手段为主，在3个方面平衡着力，但在具体实践过程中，拜登政府进行了更精细的调整和设计。

首先，在军事层面，拜登政府继续加强在南海及其周边的军事存在和活动。美国的海上战略是对中国实施海上封锁，构筑第一岛链防御线。目前，拜登政府更注重对尖端军事技术和武器装备的投入，主要是研发远程火力，以扩大美国的军事优势。在军费开支方面，根据拜登政府的国防预算报告，2021年美国的国防预算为7417亿美元，2022年为7961亿，增幅为7.33%，而2023年的国防预算创记录地达到8133亿美元。(21)“United States Department of Defense Fiscal Year 2023 Budget Request”, U.S. Department of Defense, March 28, 2022, p. 2, https://www.defense.gov/Spotlights/FY2023-Defense-Budget/.为了保持常规军事优势，增强美国的威慑和防御能力，美国军方将“太平洋威慑倡议”(Pacific Deterrence Initiative, PDI)纳入年度财政预算，要求2022财年为PDI提供51亿美元的资金，旨在建立一支能够随时对侵略行为作出迅速且有效反应的部队。(22)“United States Department of Defense Fiscal Year 2022 Budget Request”, U.S. Department of Defense, May 28, 2021, p. 5, https://www.defense.gov/cj.此外，美国继续加强在南海军事演习，对华抵近侦察等活动。据统计，2021年美军在南海及周边地区累计开展大规模演习演训95次，其中单边演习14次、双多边演习81次。(23)《2021年美军南海军事行动不完全报告》，南海战略态势感知计划，2022年3月27日，http://www.scspi.org/zh/yjbg/1648366779。

其次，在外交层面，拜登政府积极修复与同盟国和伙伴国的关系。拜登政府以维护南海地区安全与“航行自由”为由，拉拢域外国家介入南海问题。拜登政府试图进一步打造小多边安全合作机制，如美日印澳四边机制(QUAD)、美英澳安全合作机制(AUKUS)等均围绕美国的南海政策展开海上安全合作，甚至英法德对于南海的介入程度也逐渐加强。而域内国家，尤其是南海声索国也是美国重点拉拢的对象。为了重塑美国信誉，拜登政府注重提升菲、越、马等南海声索国的海上力量，举行联合军演，且试图在南海问题上兑现美国的安全承诺。例如，自2021年3月21日以来，在中菲“牛轭礁风波”中，美国借机插手、推波助澜，且重申1951年《美菲共同防御条约》适用于南海，以显示其能够支持南海声索国。

再次，在法律层面，拜登政府试图将南海问题进一步国际化。拜登政府重视南海地区的规则和秩序之争，因而十分注重运用法律手段。拜登政府借助炒作“南海仲裁案裁决”，以引发新一轮的南海法律战。(24)针对南海仲裁案裁决的批判性内容，参见中国国际法学会编：《南海仲裁案裁决之批判》，北京：外文出版社，2018年，第1-395页。2021年3月，拜登政府公布《临时国家安全战略指南》，强调美国“将继续捍卫进入国际公域，包括在国际法之下的航行自由与飞越权利”。(25)“Interim National Security Strategic Guidance”,The White House,March 2021,p.20,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.2021年7月11日，美国国务卿安东尼·布林肯发表“南海仲裁庭裁决五周年”声明，重申2020年7月13日时任国务卿蓬佩奥提出的美国关于南海问题的主张，否认中国在南海的合法权利。(26)Antony J. Blinken,“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”,U.S. Department of State, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.拜登政府此举是为了推动“南海仲裁案裁决”负面影响外溢，在法律方面给予南海声索国更多支持，暗示南海声索国采取司法手段，与中国就南海问题展开博弈。2022年1月12日，美国国务院海洋及国际环境与科学事务司发布了“海洋界限”第150号报告。(27)Limits in the Seas, No. 150, People’s Republic of China: Maritime Claims in the South China Sea, January 2022, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/01/LIS150-SCS.pdf.该报告是美国同一机构继2014年第143号报告后发布的又一份针对中国南海问题的官方文件，几乎全部否定中国在南海的海洋权利主张，内容较之前更全面、更具体，反映出美国欲借国际法，针对南海问题形成一套法理体系，以进一步“科学”论证中国南海主张非法。

总之，拜登政府更善于综合运用军事、外交和法律手段，且将3种手段配合使用，试图在南海问题上对中国形成一体化威慑。正如美国国防部长劳埃德·奥斯汀三世(Lloyd James Austin Ⅲ)称：“未来，威慑必须与过去不同，称之为‘一体化威慑’，虽然基于同样的威慑逻辑——但它现在跨越多个领域，以确保我们在21世纪的安全。”(28)C. TODD LOPEZ,“Defense Secretary Says ‘Integrated Deterrence’ Is Cornerstone of U.S. Defense”, April30, 2021, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2592149/defense-secretary-says-integrated-deterrence-is-cornerstone-of-us-defense/.为了实现美国的南海政策目标，拜登政府在强调军事威慑的基础上，修正了特朗普政府的单边主义思维，更加强调外交和法律手段的重要性，尤其是侧重于恢复美国的联盟外交传统，注重与盟国步调保持一致，通过小多边主义的方式构筑议题联盟，试图以更小的代价和成本获取更大的收益，重塑美国在南海地区的影响力。

通过上文的讨论可知，自2009年美国积极介入南海问题以来，即使美国政府换届，南海问题始终是中美战略博弈的焦点之一。自奥巴马上台以来，美国3届政府对于南海问题的政策经历了从“双轨政策”到“武力威慑”再到“一体化威慑”的演变过程，其具体内容和特征见表1。

表1 2009年以来美国南海政策演变与特征

三、美国南海政策的成效评估

(一)美国南海政策给中国带来的冲击与挑战

目标实现程度是衡量政策有效性的一个重要维度。评估美国南海政策实施过程中的成效，主要考量美国是否在南海地区不断增强影响力和控制力，从而使中国维护南海权益的难度和成本上升，具体指标可通过南海声索国的立场和手段的变化以及域外国家与中国有关南海问题的对抗程度加以分析。

首先，美国对南海问题介入程度不断加深，导致南海声索国对美国南海政策的追随程度上升，与中国围绕南海争议进行博弈的强度和频度均有所增加，给南海地区的和平与稳定带来压力。在希拉里·克林顿2010年7月发表南海问题声明后，越南和菲律宾寻求更多国际支持，特别是美国的支持。(29)M. Taylor Fravel,“Threading the Needle: The South China Sea Disputes and U.S.-China Relations”, July 2016, p. 7.特朗普政府以高强度的军事活动介入南海问题以来，多次向其盟友和伙伴国释放出可以针对南海问题提供安全支持和保障的信号。这一信号使南海声索国对华立场和态度发生微妙的转变，尤其是菲律宾、越南和马来西亚均表现出机会主义倾向，欲借助美国与中国围绕南海对抗加剧之际，在南海问题上获取更多收益。菲律宾总统杜特尔特执政后表现出发展对华关系的倾向，中菲南海博弈迅速降温。然而2019年菲律宾与中国发生“中业岛风波”后，菲律宾态度发生变化，2021年后更加明显。2021年3月20日，菲律宾在巡逻过程中监视220多艘中国船只，在此后的两个半月里，菲律宾在南海的执法和军事巡逻水平提高到了近年来的最高水平。(30)“Out in Force: Philippine South China Sea Patrols Are Way Up”, May 26, 2021, https://amti.csis.org/philippine-south-china-sea-patrols-are-way-up/.而越南持续在南沙群岛加强防御设施建设。根据亚洲海事透明倡议(AMTI)报道，通过对比过去两年的卫星图像，越南在南沙群岛的前哨所建设施升级，致力于使其基地更有利于抵御入侵或封锁，并确保能够打击到中国的设施以增加威慑力。(31)“Vietnam Shores Up Its Spratly Defenses”, February 19, 2021, https://amti.csis.org/vietnam-shores-up-its-spratly-defenses/.2021年6月，马来西亚对中国军用运输机飞越南海及中国海警船在南沙群岛海域正常巡航做出了罕见的强烈反应，中马围绕南海问题的分歧再次引起舆论关注。(32)陈相秒：《中马南海争议的现状及管控前景》，《世界知识》2021年第13期，第58页。

其次，中国一直主张以谈判和协商的方式和平解决南海争议，但是美国对中国这一政策主张不断进行干扰和破坏。美国南海政策的演变表明，其越发重视对南海相关法律问题研究，反复暗示并挑拨南海声索国通过国际司法途径解决南海争议。一些中小国由于不具有同大国一样站在全局的立场和较为严谨的责任考量，往往会借助所谓国际法治而损害大国的国家利益、道德权威、政治权威，提出既不切合实际也不符合地区稳定与和平或国际社会整体发展方向的主张。(33)赵骏、刘国伟：《国际法中的国家博弈：小国挑战大国的视角》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2021年第3期，第67页。这意味着南海声索国会依赖国际法作为与大国的博弈工具，加之美国因素的介入，共同驱动其借助国际法挑战中国。自2013年1月22日，菲律宾强行提起“南海仲裁案”后，美国立刻表态对菲律宾的选择予以支持。2016年，美国针对“南海仲裁案裁决”公然支持菲律宾，拒绝中国在南海的立场和主张。美国在法律层面一边倒向南海声索国的姿态，容易引发越来越多的南海声索国倾向于借助国际法，形成挑战中国的南海主权和海洋权益的局面。多年来，马来西亚作为最后卷入南海争端的国家，对待南海争议相对保守和克制，但近来在南海问题上的姿态发生重大转变，已于2019年12月向联合国提交南海北部外大陆架划界申请。随后，2020年3月30日，越南向联合国递交多份照会，反对中国在南海的主权和海洋权益，重申对西沙和南沙群岛拥有主权。可见，南海问题的法理战给中国带来的影响和挑战不容小觑。美国推动将南海问题法律化，是对中国南海政策层面的反击，破坏“南海行为准则”的谈判进程，使解决南海争议的难度增加。

再次，中国一直试图将南海问题管控在域内，而美国则致力于推动南海问题国际化。一方面，从参与行为体看，南海问题国际化是指，美国不断拉拢越来越多的域外国家介入南海事务，使南海地区的安全局势恶化，容易引发地区军备竞赛，推动相关国家陷入安全困境。目前，以美国为主导的地区遏制性联盟正在扩大，域外国家对于南海的介入程度加深，南海问题呈现国际化的趋势明显。域外国家干预南海问题，主要通过南海“航行自由行动”以及联合军演展开。在美国的拉拢和强制外交推动下，许多域外国家从“犹豫不决”逐渐演变成“冒险干预”。例如，美日印澳四边合作机制重启并强化，四国共同插手南海问题。一些欧洲国家，尤其是英法德也开始介入南海问题，英国已经声称要重返“印太”。另一方面，南海议题扩散，逐渐由域内国家围绕南海领土主权和海洋权益之争升级为海洋规则与秩序之争。自美国深度介入南海问题后，不断强调南海“航行自由”与“基于规则的秩序”的重要性。基于此，中国在南海地区面临的问题将是域内国家的南海主权争议与域外国家主张的海洋规则争议相交织，这使南海问题更加错综复杂。

事实证明，自美国积极介入南海问题以来，中国维护南海权益的难度上升，且在南海海上冲突与对抗的风险指数增加。目前，域内国家与域外国家遥相呼应，南海主权争议与海洋规则争议相互交织，南海问题愈益国际化，影响广泛且深远，这种趋势使中国管控南海争端的难度加大，南海地区的和平与稳定将面临更大的挑战，中国周边安全环境更加复杂多变。

(二)美国南海政策的内在局限性

如上所述，美国南海政策的实施是军事、外交和法律3种手段互相协调的结果。因此，分析南海政策的实施成效可以基于以下条件来评估：(1)美国是否拥有极具优势的军事实力；(2)美国在盟友和伙伴国中是否维持良好的国际信誉；(3)美国在法理层面的主张是否能够得到国际社会的普遍认同。

依据以上3个方面的分析可知，从短期看，美国的南海政策对中国会造成阶段性的困扰和压力，但从长期看，美国南海政策存在一定的内在局限性，对中国的遏制成效有限。

如图2实线为s的p属性的有效时间，虚线是要插入数据的有效时间。情况1：在[start，t2]和[t3，end]有两个p属性值，存在发散性属性的不一致性，但[t2+1，t3+1]有间隔，将插入的数据的有效时间修改为[t2+1，t3+1]；2：p 属性一致性；3：在[start，end]内s有两个p属性值，存在不一致性，不执行插入操作。

首先，在军事方面，美国一直将军事威慑作为实施南海政策的基础。自奥巴马政府提出“重返亚太”以来，美国的军事部署逐渐向亚太地区转移。特朗普上台后，美国就南海问题与中国的对抗性更强，不断增加在南海地区的军事力量，以显示美国插手南海问题的决心和军事优越性，旨在对中国进行军事威慑，降低中国在南海地区的影响力。早在20世纪60年代，美国学者托马斯·谢林(Thomas C. Schelling)就系统地发展了威慑理论，强调威慑涉及武力的潜在使用，为了警告并说服潜在敌人避免某些举动才能维护其自身利益。(34)[美]谢林：《冲突的战略》，赵华等译，北京：华夏出版社，2011年，第6页。换言之，威慑不仅需要向对手展示实力和使用实力的决心，同时还要迫使对手放弃原有的政策和目标。但从客观事实分析，美国与中国的军事实力差距正在逐渐缩小，美国的海上优势正在相对减弱，因而武力威慑效力会逐渐下降。

根据美国国防部发布的《2020年中华人民共和国军事与安全发展报告》，在过去的20年里，中国不断加强军事现代化，已经在某些领域“领先”于美国，中国拥有世界上最大的海军，拥有大约350艘舰艇和潜艇，其中包括130多艘主要水面作战舰艇，相比之下，截至2020年初，美国海军的作战力量约为293艘军舰。(35)U.S. Department of Defense,“Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2020”, https://media.defense.gov/2020/Sep/01/2002488689/-1/-1/1/2020-DOD-CHINA-MILITARY-POWER-REPORT-FINAL.PDF.此外，美国2020年12月的官方文件《海上优势：依靠一体化全域海军力量取胜》显示，在海上军事力量方面，中国已经拥有世界上最大的海军力量，正在以惊人的速度建造现代化水面作战舰艇、潜艇、航空母舰、战斗机、两栖攻击舰、弹道核导弹潜艇、大型海岸警卫队快艇和极地破冰船，在短短20年里，中国海军作战力量的规模增长了两倍多。(36)U.S. Department of Defense,“Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power”, December 2020, pp. 3-4.上述文件均出自美国官方，或许在某种程度上，美国有意夸大中国的军事实力，渲染“中国威胁”，以增加其他国家对中国的威胁感知，但也侧面反映出中国军事实力不断提升的客观事实。

近年来，美国在南海地区不断增加军事部署，对此，中国也相应实施一些反制措施。作为理性国家，中国不会与美国展开军备竞赛，但是南海问题涉及到中国的领土主权，是中国的核心利益。美国显然低估了中国维护南海主权利益的决心和实力。从中国的行为特征来看，中国发表声明强烈谴责美国的行为，并增加在南海的军事能力，对美国的非法活动驱离，均表明中国有意愿、有实力坚决维护领土主权。因此，中国维护核心利益的决心不会因为美国的武力威慑而改变。根据兰德公司的研究报告，美国想要增强威慑力需要转变传统的威慑方式，使其行为变得更加多变和不可预测，但是这将付出高昂的成本，并可能产生负面影响。(37)Miranda Priebe, Angela O’Mahony, Bryan Frederick, Alyssa Demus, Bonny Lin, Michelle Grisé, Derek Eaton and Abby Doll,“Operational Unpredictability and Deterrence Evaluating Options for Complicating Adversary Decision Making”, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA448-1.html.换言之，如何在威慑成本与威慑有效性之间平衡，将是美国面临的难题。所以，美国的这种常规性威慑手段越来越难以实现美国的预期目标。此外，随着中国海空防御范围扩大和能力持续增长，美国部署的前沿基地变得相对脆弱，其常规性威慑效力相对降低。有论者指出，无论是美国的军事存在还是“航行自由行动”，均没有阻止中国在南海的活动。(38)参见Axel Berkofsky,“US Freedom of Navigation Operations(FONOPs)in the South China Sea-Able to Keep Chinese Territorial Expansionism in Check?”, US Foreign Policy in a Challenging World, Springer, Cham, 2018, pp. 339-356; Captain Raul(Pete)Pedrozo,“Does the Revised U.S. South China Sea Policy Go Far Enough?”, International Law Studies, Vol. 99(2022), pp. 72-92。以上表明，美国针对中国的武力威慑并没有实现预期收益。

其次，从美国在盟友和伙伴国中的国际信誉来分析，一个国家的国际信誉越高，其领导力越强，反之亦然。在与中国围绕南海问题的博弈过程中，美国的国际信誉能否有效地影响和塑造盟友伙伴国共同遏制中国，是美国南海政策成功的另一关键因素。虽然目前美国依旧拥有最强大的军事实力，但是其国际领导信誉却在不断下降。

一方面，在特朗普执政时期，美国奉行“美国优先”的外交政策，损害了与盟友和伙伴国的感情，同时也严重减损了美国的国际信誉。特朗普的种种对外政策行为，被指责为缺乏国际信誉，这在美国的主要盟友中尤为明显。(39)Eddie Hearn,“Leadership Credibility and Support for US Foreign Policy: Experimental Evidence from Japan”, Research and Politics, July 12, 2019, p. 1.美国皮尤研究中心的数据表明，作为美国在亚太地区的传统盟友，澳大利亚和日本在2016年对奥巴马政府的领导力表示有信心的占比分别为84%和78%，而在2020年对特朗普政府的领导力的信心占比下降到23%和25%。(40)Richard Wike,“The Trump Era has Seen a Decline in America’s Global Reputation”, November 19, 2020, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/11/19/the-trump-era-has-seen-a-decline-in-americas-globalreputation/.虽然拜登上台后称“美国回来了”，重点恢复美国的盟友伙伴关系，但是美国政策的非连续性和不确定性使盟友和伙伴国对此持怀疑态度。在南海问题上，美国关注的核心问题是借维护“航行自由行动”之名，宣示美国主导的海洋规则和海洋秩序，在根本上维持美国的霸权地位，而南海主权声索国主要关注的是南海主权和海洋权益。也就是说，美国的政策旨在追求决策者所定义的利益，而这些利益不一定与南海争端各方的利益一致。(41)Victor Alexandre Gonçalves Teixeira,“United States’ Policy Strategy in South China Sea”, Scholar Journal of Applied Sciences and Research, September 2018, p. 25.那么，在美国国际信誉逐渐降低的情况下，美国的盟友和伙伴会对其国际承诺持有疑虑，进而猜测美国行为的真实意图。尤其是对南海声索国而言，美国作为域外国家，是否在南海拥有至关重要的利益，并且其是否会冒着与中国对抗的风险来维护这些利益，是否会为地区盟友和伙伴国提供切实的安全保障，还是只是在利用盟友及伙伴实现美国自己的利益目标。总之，以上种种疑虑必然会影响彼此间的安全合作，使合作凝聚力降低。

另一方面，受现实主义外交传统的影响，美国通常依靠军事实力迫使其他国家遵守美国的规则，配合美国的政策，实现美国的目标。这种重武力、轻道义的外交传统，进一步降低了美国的国际信誉。例如，美国与东南亚国家的安全合作是一种典型的非对称安全合作，这种安全合作既是为了遏制共同威胁，也是为了对东南亚国家施以有效控制。正如车维德(Victor D. Cha)指出：“美国在东亚构建一个非对称性联盟，旨在对盟友施加最大的控制，而双边主义比多边主义更能有效控制。”(42)Victor D. Cha,“Powerplay: The Origins of the American Alliance System in Asia”, International Security, Vol. 34, No. 3(2009), p. 158.但是，近年来多边主义兴起，国家的独立自主意愿上升，美国的强制外交逐渐引起许多国家的反感。目前，东南亚国家的自主性不断增强，拒绝以俯首听命的姿态遵守美国制定的规则，更倾向于以自主的方式来解决争议。对于南海声索国而言，尽管与中国存在南海争议，但这并非与中国的全部利益。因此，这些国家会倾向选择对冲策略，与中国既接触又制衡，而不是完全站在美国一边公开反对中国。此外，美国不断向其盟友和伙伴提供军事援助，以提升他们的海上能力，配合美国制衡中国。因此，美国需要的是强大而顺从的盟友和伙伴，而“强大”和“顺从”本身存在逻辑矛盾，在现实中难以实现。这体现出美国的盟友和伙伴不断谋求自主与美国继续谋求主导之间的矛盾。

最后，从国际法层面来分析，美国欲利用国际法实现制衡中国的目标，需要构建美国的国际法话语权。海洋秩序不仅需要硬实力来维护或改变，同时也需要软实力。美国欲使其对于海洋法的解读作为国际社会的行动指南，塑造其行为合法性。对此，美国有针对性地反复指责中国不遵守国际法、破坏地区航行和飞越自由，将中国描述为地区安全秩序的破坏者，以引起国际社会的反对。但是，美国所倡导的“航行自由原则”以及其他有关国际海洋法的独自解释无法得到国际社会的普遍认同。

其一，美国声称要维护南海的“航行自由”，通过不断增加“航行自由行动”，挑战中国对领海内无害通过的限制。美国所倡导的“航行自由原则”中的“自由”是指“绝对的自由”，而这并非国际社会对海洋法中“航行自由”的普遍解释。美国反复借助《联合国海洋法公约》指责中国在南海问题上违反国际法，但是《公约》并未明文规定军舰是否享有无害通过权，对此，不同的国家有着不同的解释。例如，澳大利亚支持美国对军事航行自由的解释，但许多其他地区的国家对有关军舰过境和军事活动的海事规则的解释与美国不同，(43)Rebecca Strating,“Norm Contestation, Statecraft and the South China Sea: Defending Maritime Order”, The Pacific Review, August 13, 2020, p. 10.超过50%的国家寻求对军舰的无害通过类型限制。(44)Rebecca Strating,“Norm Contestation, Statecraft and the South China Sea: Defending Maritime Order”, The Pacific Review, August 13, 2020, p. 7.这表明美国的“航行自由原则”无法得到国际社会的普遍认同，无法构建美国的国际法话语体系。此外，从美国关于“航行自由行动”的年度文件内容可以看出，虽然美国对于中国的指责最多，但值得关注的是，美国并没有因为与越南不断增强的伙伴关系而停止对于越南关于无害通过制度的指责。(45)Department of Defense Report to Congress,“Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2020”, http://policy.defence.gov/OUSDP-Offices/FON/.换言之，如果美国所主张的“航行自由行动”得到越南的支持和认可，那么意味着越南则要牺牲本国的部分海洋权益主张。这表明，即使是美国的伙伴国，也并非全部支持美国的国际法主张。

其二，美国反复借南海仲裁案裁决做文章，尽可能放大南海仲裁案的负面影响，引起国际社会的普遍关注并对中国施加压力。但是，从国际社会公开的立场来看，美国无法实现这一预期目标。2021年8月，美国亚洲海事透明倡议公开的数据表明，自2016年南海仲裁案最终裁决公布以来，很少有国家对裁决的立场发生转变，且大多数国家没有呼吁各方需遵守裁决。(46)“Arbitration Support Tracker”, August 2, 2021, https://amti.csis.org/arbitration-support-tracker/.在南海仲裁案中，虽然裁决结果只对中菲双方具有约束力，但如果将仲裁裁决中的判断标准作为普遍衡量标准，即使是南海声索国也没有完全遵守。例如，仲裁庭裁定南沙群岛的所有地物都不能主张专属经济区(EEZ)。然而越南侵占了中国南沙的29个岛礁，(47)《外交部边海司副司长易先良就中建南项目举行吹风会》，中华人民共和国外交部网站，2014年6月14日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbxw_673019/201406/t20140614_377838.shtml。如果越南支持南海仲裁案裁决，那么越南将推翻其南海权益主张。所以，南海仲裁案结果出来后，越南并未采取大的实质动作。(48)姜民真：《解析南海仲裁案后越南对华外交策略的调整》，《边界与海洋研究》2017年第5期，第101页。因此，要求东南亚盟友和伙伴全部坚决捍卫南海仲裁裁决比较困难。

总之，国际法的效力来自国际社会的普遍认同，尤其是第三方国家的立场和态度对于国际法的效力而言有一定的影响。美国一直利用本国的解释和标准去认定和限制其他国家的行为，寻求国际社会通过国际法共同遏制中国，却面临国际社会普遍认同的困境。

四、美国南海政策的前景与中国的应对之策

美国新近3届政府南海政策的演变表明，利用南海问题遏制中国已经成为一种共识，即使美国政府换届，其南海政策理念短时期内不会出现太大调整。从拜登政府南海政策及实践特征来看，其逻辑思路十分清晰，在可预见的未来，美国会进一步在南海问题上与中国进行博弈，介入程度会不断加深，南海问题国际化、复杂化趋势也会愈演愈烈。对此，中国需要制定相应的应对之策，以维护南海地区的和平与稳定。

(一)美国南海政策的前景展望

近年来，面对中国海洋强国战略的推进以及不断增强的海上力量，美国秉持大国竞争战略，其冷战思维开始蔓延。为维持海上力量的绝对优势，美国不断加大自身军事力量投入，对华极限施压。如今，拜登政府的南海政策团队，最主要的17人中有13人曾在有军方背景的智库工作。(49)鞠海龙、林恺铖：《拜登政府的南海政策：地区影响及其限度》，《国际问题研究》2022年第2期，第103页。因此，美国的军事威慑思维在其南海政策团队中也得到认同。目前，拜登政府正在有序推进美国军事力量部署。在南海问题上，美国的军事部署正朝着更加细致且更具实战性质的趋势发展。持续增加国防预算，实施精确化打击，是美国稳步推进的计划。例如，反恐战争严重透支了美国的国力，因而拜登政府直接收缩兵力，且将军事资源重新调整到更重要的地区。而“航行自由行动”、抵近侦察和大规模军事演习等常规性威慑手段，将继续成为美国扰动南海局势的基础。

拜登政府认为，要在南海问题上遏制中国，必须借助盟友和伙伴国。拜登政府出台的《临时国家安全战略指南》以及《印太战略报告》均体现出其对于联盟和伙伴关系的重视。不仅在官方文件层面，拜登政府在具体实践中已经重新回归美国的联盟外交传统，不断联合盟友和伙伴国在印太地区构筑以美国为主导的联盟体系。值得注意的是，欧洲国家受美国诱导或施压政策的影响，逐渐加大对南海问题的介入。与此同时，美国有借助盟友推动南海、东海和台海问题联动的趋势，进一步增加南海问题的复杂性。

此外，美国将在南海加大实施法律战的力度。围绕南海问题，美国已经出台了150号报告，表明美国在涉及南海法律问题上的研究更加细致，以精准打击中国在南海的领土主权和海洋权益主张，再次为南海仲裁案提供“合理”证据，同时为美国在南海的“航行自由行动”提供合法性和正当性。美国会持续指责中国的南海行为违反国际法，损害中国的国际形象，对中国的南海行为“污名化”，试图使中国陷入法理和道德的“双重困境”。为进一步使南海问题国际化，美国会挑拨中国与东盟国家的关系，尤其是挑唆南海声索国与中国展开法理斗争，对中国的南海主张造成国际压力。这些均是未来美国南海政策发展的新动向。

(二)中国的应对之策

第一，应对南海问题必须着眼于中美关系的大背景，面对美国在南海问题的制衡压力，中国需要保持战略定力。美国的南海政策受中美关系的影响，如何缓和、发展中美关系，将是破解南海困局的关键要素之一。在新格局下，中国欲使南海问题“降温”，首先需要从发展中美关系的大局出发，坚持不冲突、不对抗的底线思维，努力通过构建新型大国关系，缓和中美双边关系。未来，中美竞争关系将存在一个长周期，南海问题也随之发生周期性的“升温”与“降温”。面对美国针对南海问题的新举措、新进展，我们要有高度的应变意识和甄别能力，在乱局中保持战略定力，要分辨出美国南海政策实践过程中的“实”与“虚”，善于抓住时机，既要避免中美海上意外的发生，又要寻找缓和中美矛盾的关键节点，在反反复复的互动中消解美国的疑虑，增进中美政治互信。

第二，明确东南亚作为我国周边外交的重点区域。如今，发展地区主义已经成为东盟国家的共识。(50)魏玲：《发展地区主义与东亚合作》，《国别和区域研究》2019年第1期，第67-91页。于中国和东盟而言，发展均是首要目标，维护地区的和平与稳定是共同追求，而南海问题并不是双方的全部利益。实践证明，在南海问题上，东盟的规范性影响力对于建立稳定的南海地区安全秩序具有重要作用。(51)贺嘉洁：《东盟的规范性影响力及其在南海问题中的作用》，《世界经济与政治》2021年第7期，第151页。因此，中国需要在总结既有外交经验的基础上，进一步细化、优化周边外交战略，继续巩固和发展与东盟国家的全面战略伙伴关系。中国需要充分尊重“东盟中心地位”，与东盟进一步增强经济合作与政治互信，坚持优先通过对话和协商的方式解决南海争议，稳步推进和落实“南海行为准则”，增进与东盟国家的海上合作，从而有助于管控南海问题，同时有利于对冲美国针对中国构建的多边联盟遏制体系。

第三，中国要加大在国际法层面对美国的有力反击。中国要警惕美国对越南和马来西亚等南海声索国的挑唆，防止再次挑起诸如菲律宾南海仲裁案等事件的发生。为防止南海仲裁案裁决的负面影响外溢，中国既要持续批驳“南海仲裁案”裁决内容，包括管辖权和可受理性问题、在事实认定和法律适用上的错误性、岛屿和岩礁法律要件的严苛性、历史性权利的来源和理据等方面，即从国际法角度针对美国的法理指责逐一做出专业的应对和批驳，并且要以不同的方式多在国际社会发声，争取更多的支持。(52)针对美国国务院于2022年1月12日发布《海洋界限》第150号报告内容，中国外交部边界与海洋事务司于2022年3月23日发布了题为《中国致力于维护南海的和平、稳定与秩序》的文件。参见中国外交部边界与海洋事务司网站。此外，对美国越来越注重拉拢国际社会少数国家造法的意图不得不引起重视。未来中国需要思考如何引领和塑造法律，推进完善海洋法相关规则，这是维系和发展海洋秩序包括在南海问题中占据有力地位的重要手段。总之，中国要善于运用国际法维护中国在南海的主权、安全和发展利益，力求变被动为主动，以历史和法理证明中国南海行为的正当性、合理性和合法性，最终在国际法话语权上占据有利地位，维护国家利益。

五、结语

不可否认，美国南海政策的制定和实施受中美关系的制约和影响。随着中美两国结构性矛盾凸显，中美两国的竞争性关系加剧，可以预见，南海问题将持续成为中美博弈的焦点之一。自2009年美国积极介入南海问题以来，随美国政府的更迭变化，其南海政策总体呈现出力量强化和行动多维态势，由相对保守与克制转向主动制衡与极力遏制。美国在南海问题上对中国遏制主要通过军事、外交和法律3种手段相结合，旨在最大限度地威慑和遏制中国，维护美国的霸权地位。通过评估美国南海政策发现，美国强势介入南海问题后，南海主权声索国对华态度发生了微妙的转变，而域外国家对南海问题的介入程度和方式显著提升，使中国维护南海权益的难度增加。但是，美国南海新政策的实施也不可避免地存在一定的局限性。针对此种局限性，本文做了相应的对策思考，试图有针对性地对美国的南海政策作出有效回击，维护南海地区的和平与稳定。