企业职工基本养老保险制度区域差异整合的实践及效果分析*——基于1998年-2015年统计数据

时间：2024-05-22

孟荣芳

(中共南京市委党校社会学教研部江苏南京 210046)

企业职工基本养老保险制度区域差异整合的实践及效果分析*
——基于1998年-2015年统计数据

孟荣芳

(中共南京市委党校社会学教研部江苏南京 210046)

企业职工基本养老保险制度的区域差异问题由来已久，尽管中央政府先后多次发文要求提升统筹层次，以期整合区域差异，但区域差异反而逐年上升。纵观1998年—2015年数据可知，养老金区域差异在绝对水平上表现为“中部陷落”，即中部地区养老金低于全国平均水平；就相对差异而言，中部地区内部差异性小于东部、西部，是缩小区域差异的积极因素，而西部地区是促进区域差异扩大的因素，因此应该重点关注调整西部地区内部养老金差异，同时提升中部地区养老金的绝对水平。

企业职工；基本养老保险制度；区域差异；整合

社会基本养老保险制度由国家主导、多方筹资运行，目的在于保障老年人基本生活，是现代社会保障制度的主要体系之一。目前我国社会基本养老保险制度呈现“身份制”与“区域差异”二维分割，本文选取其子体系之企业职工基本养老保险制度，对其区域差异评价分析。

本文中的“区域”指“统筹区域”，即统筹养老保险的各级地方政府所辖的行政区划范围，包括省(自治区、直辖市)级区域，地级市(地区行署、民族自治州)级区域，县(民族自治县、县级市)级区域。[1]从应然角度而言，企业职工基本养老保险制度(以下简称养老保险制度)在统筹区域间保障水平差异不能过大，否则不利于社会公平，实践中却在不断扩大。自20世纪90年代以来，虽然中央政府多次发文要求提升统筹层次，但迄今为止不同统筹区域间制度设计及待遇水平差异悬殊，甚至使法定国家统一制度某种程度沦为地方制度。[2]

一、区域差异整合的制度实践回顾

(一)改革之初：由县、市级统筹过渡到省级统筹

区域差异整合的制度实践由来已久，早在1983年广东、江苏、辽宁等省进行了养老费统筹试点，1990年北京、上海、天津、福建、江西进行省级统筹试点，到1991年实行县(市)统筹的有2274个，占全部县市的96%，[3]可见当时仍以县(市)统筹为主。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》宣布改革计划经济时期的劳动保险制度，强调“尚未实行省级统筹的地区，要将市、县统筹过渡到省级统筹”，[4]标志着从国家层面开始对区域差异进行系统整合。

1992年《劳动部关于全民所有制企业职工实行基本养老保险基金省级统筹的意见的通知》指出，全民所有制企业要由市县统筹过渡到省级统筹。全民所有制企业是当时企业的主体，此通知即为重申省级统筹。文件指出“实行省级统筹必然涉及地区之间退休费用负担增减变化，影响已经形成的地区经济利益，因此适当调整地区间经济利益关系是顺利实行省级统筹的关键”，[5]可谓指出了区域差异整合遇阻的关键问题所在。

1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第三次强调逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡，1998年《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》第四次强调省级统筹，指出“1998年年底以前，各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制。到2000年，在省、自治区、直辖市范围内，基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金”，[6]指出了提升统筹层次的路径(建立省级调剂金制度)及区域统筹的标准。

1999年《劳动和社会保障部财政部关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》第五次强调加快建立省级统筹制度，并细化了区域统筹标准，“统一管理和调度使用基本养老保险基金，统一企业和职工个人缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例，统一基本养老金的支付项目、计发办法和调整制度。尚未实现省级统筹的省份，须建立健全省级调剂金办法。实行省级调剂金制度的地区，要在2000年内取消县(市)统筹，改为地(市)统筹或省级调剂”，[7]调剂金制度是提升统筹层次的权宜之计，但在统筹层次难以推进情况下，成为今后通行做法。

2007年劳动与社会保障部颁发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，指出“要进一步明确省级统筹工作的重点，逐步实现在全省范围内统一调度和使用基金；推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡”，[8]此为中央第六次强调省级统筹，也可见区域统筹工作历时持久，推进艰难。

(二)改革之中：行业统筹移交地方管理

在省级统筹的改革同时，行业统筹也在不断规范，因为行业统筹并入社会统筹，是统一制度、实行省级统筹的重要保证。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》指出，“中央部属企业，除国家另有规定者外，都要参加所在地区的统筹”，[9]明确行业统筹要归并到社会统筹之中。1996年《劳动部关于不得实行养老保险省级行业统筹的通知》中针对一些地方建筑施工企业实行养老保险省级行业统筹现象，指出“养老保险费用社会统筹的发展方向是逐步实行省级统筹乃至全国统筹”，“除经国务院批准的部门和单位可以组织所属企业进行养老保险系统统筹外，其他部门不能强调自身特点另搞一套，已实行省级行业统筹的，应尽快予以纠正，并入地方统筹”，[10]此文件旨在纠正行业统筹的无序发展，督促行业统筹并入地方统筹。

1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》强调“待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹”，[11]第三次规范行业统筹。1998年《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》中，规定“1998年8月31日以前，实行行业统筹的企业基本养老保险工作，按照先移后交调整的原则，全部移交省、区、市管理”，[12]涉及包括铁道部在内的11个部门与系统，至此行业统筹移交地方管理并入社会统筹工作取得了较大进展。

(三)停滞与平衡：全国统筹步履维艰

2010年《中华人民共和国社会保险法》中首次明确提出，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，具体时间、步骤由国务院规定”，[13]这是以法律形式对统筹层次做出的权威规定。

2011年国家“十二五”规划纲要中提出“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”，[14]明确了全国统筹的时间节点，即在“十二五”期间实现基础养老金全国统筹，但此目标并未如期实现，步履维艰。

2015年《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》中指出“实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金”，[15]2017年《中国共产党第十九次全国代表大会报告》中指出，“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”，[16]再一次强调了养老保险制度要实现全国统筹。

综上所述，党及中央政府多次发文，以期通过提高统筹层次整合养老保险制度区域差异，时间跨度将近30年，但并未真正实现政策目标。直到2010年，真正意义省级统筹的地区寥寥无几，只有北京、上海、天津、陕西等少数几个省份，甚至辽宁省经过10年试点之后也没有实现真正意义上的省级统筹。[17]如果按照基金在统筹区域内统一调剂使用的“硬”标准衡量，多数地方尚未实现真正意义上的省级统筹，只建立了省级调剂金制度，而且调剂力度很弱，养老保险基金仍分散在 2000多个统筹单位。[18]

二、区域差异整合效果评价：基于1998年-2015年统计数据

由1998年-2015年养老保险制度相关数据①，可见各统筹区域养老金的绝对水平逐年提升，其均值从1998年的511.01元/月，增加到2015年的2352.96元/月，后者是前者的4.60倍；从处于中位数位置的养老金水平而言，从1998年的476.75元/月，增长到2015年的2268.23元/月，后者是前者的4.76倍，尤其2006年之后，养老金提升速度明显加快。另外，各统筹区域养老金的相对差异也在不断扩大，2015年养老金地区间标准差是1998年的4.04倍。

(一)养老保险制度区域差异的绝对值越来越大

在统筹层次过低背景下，养老保险制度各统筹区域间的待遇差异越来越大。1998年-2015年共计18年间养老保险待遇的最大值从1998年的1041.67元/月，增加到2015年的4071.26元/月，后者是前者的3.91倍；最小值从1998年的339.17元/月，增加到2015年的1816.60元/月，后者是前者的5.36倍。总体而言，最小值增速快于最大值增速。就年度养老金最大值、最小值对应的具体区域而言，18年间养老金的最大值有17次出现在西藏，1次出现在北京；最小值海南、重庆各出现过3次，湖南、吉林各1次，江西10次。可见养老金最大值出现的区域较集中，而最小值出现的区域开始变化，说明地方政府开始提升养老金水平，但仍有个别省份在“最低谷”徘徊，如自2003年以来，江西省已有10次处于最低水平，另外2014年、2015年重庆养老金水平连续两年全国最低，也应引起重视，如表1所示。

表1 1998年-2015年各地区养老金差异变化趋势单位：元/月

数据来源：由1999年-2016年各年度《中国统计年鉴》、《中国人力资源和社会保障年鉴》计算所得。

标准差是显示数据间差异的重要指标，1998年-2015年间养老保险制度的标准差逐年上升，只是在1999年、2004年、2006年和2010年出现了小幅度下降，并且随后开始大幅度反弹。另外，标准差下降的时间与养老金最大值下降的时间重合，而两者反弹的时间与趋势也呈现出很强相关性，说明养老金最大值即峰值对扩大/缩小区域间养老金标准差具有重要影响作用，具体见图一所示。因此，除提升统筹区域最低养老金水平外，也要注意调控最高养老金水平。

图一1998年-2015年全国月人均养老金最大值、最小值及标准差变化趋势

数据来源：由1999年-2016年各年度《中国统计年鉴》、《中国人力资源和社会保障年鉴》计算所得。

(二)四个时间段的东中西部区域间养老金差异

为便于深入分析，本部分把1998年-2015年共计18年的养老金分四个时间段考察。以1998年为起点，考察每五年为一个时间段的起止节点变动情况，具体考察1998年-2002年、2003年-2007年、2008年-2012年、2013年-2015年养老金东、中、西部区域间的差异。

1.1998年-2002年养老金的区域差异

关于1998年、2002年养老金的区域差异，如表2所示。1998年就养老金绝对水平(平均值)而言：西部地区>东部地区>中部地区，东部地区和西部地区的养老金大于全国平均水平，而中部地区养老金小于全国平均水平；从养老金标准差而言：西部地区>东部地区>中部地区，同时西部地区养老金标准差大于全国平均水平，东部地区和中部地区标准差小于全国平均水平。1998年数据显示，西部地区各统筹区域间的差异最大，而中部地区间的差异最小，但其绝对水平也最低。

就2002年数据而言，以养老金绝对水平(平均值)衡量，其结果为：东部地区>西部地区>中部地区，表明东部地区养老金开始超越西部，居于领先地位，并且东部和西部养老金高于全国平均值，而中部地区小于平均值；从标准差而言：西部地区>东部地区>中部地区，西部地区标准差是中部地区的5.59倍，西部地区标准差高于全国平均水平，而东部地区和中部地区标准差小于全国平均水平，说明西部地区内部发展不均衡，地区间差异较大。

表2 1998年、2002年全国及东中西部地区养老金差异情况

续表

数据来源：由1999年、2003年《中国统计年鉴》计算所得。

1998年、2002年东中西部区域养老金发展不均衡，就绝对水平(平均值)而言，2002年东、中、西部的差异大于1998年三个地区间的差异，并且2002年东部地区养老金中位数增长较快；就标准差而言，东、中、西地区间差异性更凸显，尤以西部地区最为显著，1998年和2002年均如此。

2.2003年-2007年养老金的区域差异比较

关于2003年、2007年养老金区域差异情况，如表3所示。就2003年养老金绝对水平(平均值)而言：东部地区>西部地区>中部地区，东部与西部地区养老金高于全国平均水平，而中部地区低于平均水平；从养老金相对差异(标准差)而言：西部地区>东部地区>中部地区，西部地区标准差是中部地区的4.41倍，且大于全国平均水平，而东部和中部地区标准差小于全国平均水平。

就2007年养老金绝对水平(平均值)而言：东部地区>西部地区>中部地区，并且只有中部地区养老金低于全国平均水平；从养老金相对水平(标准差)而言：西部地区>东部地区>中部地区，只有西部地区养老金的标准差高于全国平均水平，并且西部地区养老金标准差是中部地区的2.91倍。

表3 2003年、2007年全国及东中西部地区养老金差异情况

数据来源：由2004年、2008年《中国统计年鉴》计算所得。

就2003年、2007年东中部地区养老金中位数、标准差变化情况而言，2007年地区养老金之间差异性，无论从绝对值还是相对值而言，均较为显著，说明地区间养老金差异在进一步扩大而不是缩小。

3.2008-2012年养老金的区域差异比较

关于2008、2012年养老金区域差异情况，如表4所示。在2008年与2012年，从地区养老金差异的绝对值(平均值)而言，均为：东部地区>西部地区>中部地区，东部和西部地区养老金高于全国平均水平，而中部地区低于全国平均水平；从养老金差异相对值(标准差)而言：西部地区>东部地区>中部地区，西部地区养老金标准差分别是中部地区的2.25倍、1.94倍。

表4 2008、2012年全国及东中西部地区养老金差异情况

数据来源：由2009年、2013年《中国统计年鉴》计算所得。

4.2013年—2015年养老金的区域差异比较

关于2013年、2015年养老金区域差异情况，如表5所示。就2013年养老金绝对水平(平均值)而言：东部地区>西部地区>中部地区，并且东部地区和西部地区养老金高于全国平均水平，而中部地区则低于平均水平；从养老金相对差异(标准差)而言：西部地区>东部地区>中部地区，西部地区标准差是中部地区的1.86倍，且大于全国平均水平，而东部和中部地区标准差小于全国平均水平。

就2015年养老金绝对水平(平均值)而言：东部地区>西部地区>中部地区，并且东部地区与西部地区养老金高于全国平均水平，而中部地区则低于平均水平；从养老金相对差异(标准差)而言：西部地区>东部地区>中部地区，西部地区标准差大于全国平均水平，是中部地区的2.27倍，而东部和中部地区标准差小于全国平均水平。

表5 2013、2015年全国及东中西部地区养老金差异情况

数据来源：由2014年、2016年《中国统计年鉴》计算所得。

三、对区域差异整合的效果评价

1998年—2015年共计18年期间，养老保险制度的区域差异未得到有效抑制，总体呈现逐年上升趋势。就养老金差异绝对水平(平均值)而言，采用1998年为基数(100)比较，则2002年、2003年、2007年、2008年、2012、2013、2015年分别为131、134、201、233、351、375、460；就养老金差异相对水平(标准差)而言，同样采用1998年为基数(100)比较，则上述年度值分别为132、141、178、184、270、290、404，表明区域间养老金差异逐年增大。

从本文选取的8个时间节点情况看，只有在2002年-2003年地区间养老金差异呈现缩小趋势，但这种趋势又被迅速扩大的差异性取代。2007年—2008年区域差距增长较快，这可能与2007年劳动与社会保障部颁发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》有关，该通知规定在已建立省级调剂金基础上推进省级统筹工作，并明确指出省级统筹的“六统一”标准，即统一制度、统一缴费、统一待遇、统一基金使用、统一省级预算和统一业务章程。由于地方政府自我利益分化，省内养老保险基金有结余的，在省级统筹政策压力下，急于快速提升本省养老金，造成东部地区在这一年时间急速提升养老金，从而导致地区间养老金差异迅速扩大。

总体而言，地区间养老金在绝对水平上表现为“中部陷落”，即东部、西部地区大于中部地区，并且中部地区养老金低于全国平均水平，造成这种情况的原因有：第一，养老金水平与当地经济发展水平紧密相关，东部地区一般经济发展相对较高，因此其养老金水平一般较高，中部和西部地区次之；第二，国家财政对西部地区养老保险财政补贴倾斜，西部地区得到了大量的财政补贴而提升了养老金水平，而东部地区和中部地区得到的财政补贴相对较少。在这两种因素共同作用下，中部地区由于经济发展水平与获取财政补贴方面均不占据优势，因此其养老金绝对水平最低。

就地区养老金相对水平而言，西部地区内部养老金差异最大。其原因与西部地区经济发展水平相对落后，而财政对其养老金补助水平不均衡有关，前者决定了西部地区仅靠自身经济状况难以支撑较高养老金水平，后者决定了一旦获得了较高水平的财政补贴，便可以提升养老金水平，由此造成了西部各地区之间的养老金水平差异性较大。中部地区虽然养老金水平偏低，但其差异性也较低，就缩小区域差异而言，中部地区是积极因素，而西部地区是促进养老金扩大的因素，因此在调整区域差异时，应重点关注调整西部地区养老金差距，同时提升中部地区养老金绝对水平。

通过上述分析得知，单纯提升统筹层次，不仅不易实现，而且也没有从根本上改变养老保险制度在中央与地方政府之间过度分权的状况。提升统筹层次应该与调整中央与地方政府的责任与事权协调进行，即首先要理清中央与地方政府的社会保障责任与事权的分配承担情况，然后再提升统筹层次，否则一味强调统筹层次提升，在地方政府看来，是与其“夺利”的行为，改革难度自然较大。若先理清两者之间的社会保障责任与事权，则地方政府在减轻自身负担基础上，也会提高改革的积极性。另外，由于“福利刚性”，区域差异整合要建立在保障水平越来越高基础之上，其目标是提升各地养老保障水平，而不是为了整合而降低保障水平。最后，养老保障供给水平与当地经济发展的协调程度也成为区域差异整合的基础，只有各地保障水平发展到一定程度才能实现区域差异整合，否则便缺乏相应基础。

注释：

①由于统计数据口径不同及部分数据缺失，1998年-2000年人均养老保险费采用的是包括机关事业单位在内的平均养老金水平。

[1]王玉风. 我国社会保障水平区域差异综合评价[D]. 南京：南京财经大学，2009.

[2]郑功成. 全国统筹：优化养老保险制度的治本之计—关于我国职工基本养老保险地区分割统筹状况的调查[N ]. 光明日报(京)，2013-07-23.

[3]陆解芬、朱玉林. 养老保险基金统筹层次的探讨[J ]. 财会研究，2002，(1).

[4][5][6][7][8][9][10][11][12]人力资源和社会保障部养老保险司. 养老保险工作手册[M ]. 北京：中国劳动社会保障出版社，2012.85、211、77、200、198、85、204、80、77.

[13]中华人民共和国社会保险法[EB/OL]. http://www. gov. cn/flfg/2010-10/28/content_1732964. htm.

[14]国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL]. http://www. gov. cn/2011lh/content_1825838_9. htm.

[15]授权发布：中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[EB/OL]. http://news. xinhuanet. com/fortune/2015-10/29/c_1116983078. htm.

[16]中国共产党十九大报告全文实录[EB/OL]. http://money.163. com/17/1018/16/D11U1DL5002598V7. html.

[17]郑秉文. 费改税不符合中国社会保障制度发展战略取向[J]. 北京：中国人民大学学报，2010，(5).

[18]乌日图. 关于当前社会保险重大问题的研究[J ]. 武汉：社会保障研究，2013，(3).