拆出空间 提升利用水平——永康市关于拆后土地再利用的调研报告

拆出空间 提升利用水平
——永康市关于拆后土地再利用的调研报告

□ 永康市国土资源局 朱跃忠

当前，随着“三改一拆”专项行动的不断深入，拆后土地再利用问题逐渐成为人们关注的焦点。如何让拆后土地重新高效利用，不至于闲置造成新的浪费，成为了我们面临和亟待解决的一大课题。

一、拆后土地利用现状

自2013年以来，根据浙江省政府的工作部署，永康市开展了一场声势浩大的“三改一拆”专项行动。经过近三年的努力，这项一度被认为“天下第一难”的专项行动取得了巨大的进展，迄今为止，全市累计拆除违法建筑604万平方米，违法建筑拆除大见成效，“两违”行为得到了有效遏制，也为永康市的发展腾出了大面积的土地。同时，在拆后土地利用上也做了大量工作，尝试利用多种方法，通过拆改、拆绿、拆创等措施相结合，最大可能地利用好拆出土地，如古山镇后塘二村、象珠镇派溪砖瓦厂、芝英镇马坊村等低效厂房改造，又如龙山镇将拆后区块与土地综合整治相结合统筹利用。但是，通过这些方式所利用的土地与拆出的面积之间形成巨大反差，导致大量土地闲置，甚至成了垃圾堆放场。

二、拆后土地再利用存在的问题

随着“三改一拆”工作的深入和“无违建”创建的全面铺开，拆后土地利用的一些深层次问题、困难逐渐显现出来。

1.规划约束问题

规划约束问题是制约拆后土地快速利用的最主要问题,一方面受土地利用总体规划的限制,如基本农田内的拆后土地只能进行复耕，而复耕的土地水利等条件已遭到毁灭性的破坏，实际复耕效果不佳，但如果要进行开发建设，就必须要有计划指标安排，这也不太现实，致使这类土地无法得到及时有效的开发。另一方面受城乡规划的限制，一些原在村庄周边建设的违法厂房拆除后，在土地利用总体规划上是建设用地，但规划部门由于村庄周边不能安排工业用地的限制，同时又受到村庄总规模的制约，一些离开村庄边界200米以外的拆后土地很难得到规划的许可。

▲ 永康市象珠镇茹录畈村（已复垦）

2.拆后管理问题

“三改一拆”作为系统工程，拆出用地空间，但一定程度上忽视了清、建、管等后续工作。大体量建筑垃圾的清运究竟应该由谁负责，是政府还是违法主体；还有建筑垃圾应运往哪里，应如何处理，都是一系列的问题。而被拆出的土地，或者等待建设项目，或者用于绿化等公共配套，或者复耕等，均需要大量建设经费投入，如果单纯依靠财政投入很难得以保障。

3.村民意愿问题

大多数违法建筑都是土地所有者（村集体）或承包者自行建设，或者将土地租给他人建设，面对这些属于他们自有的拆后闲置土地，政府如要利用，必须征得村集体的同意。由于大多数被拆者因当前利益受损而心存不满情绪，因此在合理利用土地上无法同政府达成一致意向。

三、加快拆违后土地再利用的建议

1.加快编制专项规划，明确用地方向

这是加快拆后土地有效利用最关键的一步，土地利用应实现有规可依。对“三改一拆”专项行动中已拆除的604万平方米的土地，要按照“宜耕则耕、宜建则建、宜绿则绿”原则，以“两规合一”为纲领，结合现状做好实地测量、踏勘调研，并通过召开各镇（街、区）和村级干部、村民座谈会，征求意见，综合判定地块利用方案，加快编制拆后土地利用专项规划。规划要细致到村，细致到每个地块，明确哪些土地可“建”，哪些土地可“绿”，哪些土地可“耕”，要做到“一镇一图、一村一册、一地块一方案”。对今后“三改一拆”中拆除的用地，则应由当地镇政府牵头，及时召集国土、规划、村集体等相关单位及时判定、及时决策、及时利用。

▲永康市龙山镇梅陇村与下贵村交界处（已复垦 ）

2.综合利用政策红利，助推拆后利用

自“三改一拆”以来，省市相继出台了各项政策，为拆、改提出了很多指导性意见。如城镇低效用地再开发政策，明确历史遗留违法用地的再次利用的途径，以协议出让方式解决了原违法土地所有者或使用者权属不清、意愿不强的问题。如城乡建设用地增减挂钩的政策，解决了拆后土地不符合城乡规划的问题，用地指标可置换开发利用，同时又能为村集体经济增收。又如省国土资源厅下发的浙土资发〔2014〕49号文件中“第二次土地调查时未调查为建设用地，但在2009年12月31日以前已实施建设的，可按建设用地认定”等相关规定，为很多拆后土地利用解开了土地利用总体规划的束缚，解决了永康市用地计划指标紧缺与土地利用的矛盾，释放了大量的用地空间。当然，还有其他很多政策，如“无违建创建”、农房改造、坡地村镇建设等，相关部门应对各自线上的政策进行一次系统的梳理，解读好、掌握好，更要宣传到位、综合运用到位。

3.推进拆后分类利用，做到地尽其用

根据拆后土地的地理位置、自然环境、土地性质、规划用途等因素，从有助于农业生产、新农村建设和土地节约集约利用的角度出发，统筹安排、科学制定后续利用和管理方案，同时要从资金保障、督查考核入手，倒逼拆后利用工作的推进，最大限度发挥拆后土地的综合效益。

一要做好“改”的文章。坚持围绕“拆改”是为了更好的“建设”，“破旧”是为了更好“立新”的要求，进一步加大“改、用、建”力度。对于符合土地利用总体规划、城镇村规划的拆后土地，要按规划用途抓紧开发建设，如象珠镇派溪吕砖瓦厂区块，原来是低小散企业的违法用地，通过整合后将集体土地征收为国有土地，并将以公开招拍挂形式出让；如芝英街道马坊村抓住低效用地再开发的契机，拆除20多家家庭小作坊2.4万平方米，以集体开发的方式建设标准厂房进行招商，该村已达成汽车检测项目初步意向。对于村庄及周边的拆改土地，则要通过安排农民建房，建设停车场、老年活动中心、老年公寓等公共设施和公益事业依法予以充分利用。

二要做好“绿”的文章。将拆后利用与“园林绿化”“森林城市”创建相结合，大力拓展绿化空间。利用道路、江河溪两岸的拆后土地建设沿路沿江绿化景观带；利用城镇、村庄内零星拆后土地以绿化方式建设街景小品或街头小游园。对于规划开发建设用地，由于项目一时难以落实，近期难以实施开发建设的土地，可采取临时绿化方式予以利用。

三要做好“耕”的文章。充分利用好农村土地综合整治中城乡建设用地增减挂钩政策，结合新农村建设项目，把村庄周边不符合村庄规划的拆改土地纳入拆旧复垦地块复垦到位，加强对复垦后耕地的地力培育，做好耕地保护工作。如象珠镇茹录畈村2015年拆除违法用地1万多平方米，其中建设用地6000多平方米，因不符合村庄规划，将6000多平方米的建设用地列入农村土地整治项目进行复垦。又如龙山镇将拆后土地利用与美丽乡村建设、小微企业孵化园建设、集体经济薄弱村扶持等工作有机结合起来，由镇政府对拆后土地进行整治复垦，城乡建设用地增减挂钩指标由镇政府统一安排，统筹实施拆后土地综合开发利用。