近70年来我国老年体育政策研究

湛冰

摘 要：采用文本计量法，对我国1950—2016年44个与老年体育紧密相关的政策文本进行分析。构建政策工具二维分析框架，从政策工具Y维度的个人、家庭和居住社区、工作单位、政府机构和社会组织，与X维度的供给型、环境型和需求型3类剖析我国老年体育政策，揭示我国老年体育政策中初显“大体育”协同发展理念和近年来重视基础设施建设的特点；发现政策文本中“老年人”界定缺位、政策总量不均衡、老年体育政策规划需进一步完善等问题，并提出相应建议，以期为政策完善提供理论参考。

关键词：老年体育；健康老龄化；政策文本；“大体育”理念

中图分类号：G 80-051 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract：By using text econometric method， this paper analyzes 44 policy texts closely related to sports for the aged from 1950 to 2016 in China. Constructing a two-dimensional analysis framework of policy tools， the elderly sports policy is an important prerequisite to ensure the health and sustainable development of the elderly sports. By drawing lessons from Rothwell and Zegvelds classification of policy tools， this paper constructs an analysis framework， classification coding and statistical analysis of 44 policy texts closely related to the elderly sports in China from 1950 to 2016. This paper analyzes the value orientation and strategic development direction of Chinas sports policy for the aged from three dimensions： individual， family and community， workplace， government agencies and social organizations， and supply， environment and demand of X dimensions， and from two dimensions of policy tool X and healthy aging. The concept of coordinated development of “large sports” and the characteristics of infrastructure construction are becoming more and more obvious in China's sports policy for the aged. Some problems， such as unbalanced policy aggregate， weak maneuverability， lack of definition of “old people” and lack of systematic scientific research in sports policy planning for the aged， are put forward， and corresponding suggestions are put forward， so as to provide reference for policy improvement.

Keywords：physical activity for older adults；healthy aging；policy text； large sport and physical activity concept

20世紀90年代末，我国进入人口老龄化社会，近20来年间，老龄政策逐步走向法制化和规范化，初步具备政策体系的规模。我国老年体育政策分布在老龄政策与群众体育政策之中，交叉重叠，错综复杂。笔者采用文本计量法，通过梳理1950年以来的我国老龄政策与群众体育政策，分析我国老年体育政策文本，剖析我国老年体育政策的特点，以期为政策完善提供参考。

1 研究方法（文本计量法）

1.1 文本筛选原则

本文老年体育政策的文献收集主要遵循以下3条原则。1）完整性原则。为了全面覆盖我国老年体育政策发展的整个过程，政策样本选取了1950—2016年中共中央国务院颁布的所有相关政策，遴选顺序为先筛选老龄政策，再保障群众体育涉老政策不遗漏。2）权威性原则。首先是采用党中央国务院的政策文本，即发文单位为中共中央国务院及其直属机构。其次通过对《中国体育年鉴》和国家体育总局体育文化中心的文史资料《体育运动文件选编》等文献的阅读，确定检索方向和检索词，再开始资料收集和整理。主要是与老年体育活动相关的政策。共确立2条检索主线为：第一，中共中央国务院及其部分相关直属部委网站，包括中共中央国务院、国家体育总局、民政部、财政部、文化部、农业部、国家发改委、中组部等的门户网站；第二，全国老龄工作委员会办公室、中国老年体育协会公开的数据资料，搜索词包括“老龄”“老年”“老年人”“体育活动”“体育”“娱乐活动”“休闲活动”及“户外活动”等网站提及的没有文本或缺少文本的政策，借助万方科技、国家图书馆、北大法宝等数据库，以及百度、谷歌等搜索引擎查漏补缺，检索时间截止为2016年1月31日。最后，运用国家体育总局政法司的政策汇编类书籍进行最后的调整和完善。3）唯一性原则。首先，该原则指同一个政策虽在不同时期进行了修订，在搜索文本时进行查重处理，如认定为同一个文件，则予以，不再进行统计。对重复性文件进行相应对比，如果对“老年体育”有不同阐述，则重新统计纳入数据库。

遵循以上3条原则，采用“老年体育”“老年体育活动”“老年体育锻炼”或“老年娱乐活动”“老年活动”的关键字，根据老年体育政策与老年体育活动的紧密相关程度，按照政策“名称是否直接提及”“文本名称包含”或“文本内容直接提及或包含”，依据 2个标准进行遴选：1）所有分析文本均为中共中央国务院及所属部门颁布的正式文本，文本署名为中共中央国务院及所属部门；2）文本类型为法律、法规、条例、规划、计划、办法、措施、策略、指南、意见等。

1.2 文本筛选数量

通过文本筛选，本文初步搜索到109份老年体育相关政策文本，相关政策各年份颁布数量的发展变化如图1所示。从109个老年体育相关政策中筛选出本文的政策文本研究对象，共44个，其中：“核心政策”为3个；“紧密相关政策”为41个。本文从政策工具视角进行文本分析，以期从整体上把握和认识我国老年体育政策的特点。

1.3 文本的编码

首先，采用EXCEL表格从政策文本的基本信息、政策制定主体和政策工具3个维度对44个文本进行分类；根据3个分类，对所有文本进行3轮编码： 1）根据政策名称、发文年份、政策类型3类基本信息进行首轮标注；2）根据政策制定主体——牵头发文机构与主要参与发文单位、参与发文的机构数量进行2轮标注；3）从供给型老年体育政策工具、环境型老年体育政策工具、需求型老年体育政策工具进行第3轮标注。

2 从政策工具视角分析我国老年体育政策

政策工具分析是公共政策研究的重要组成部分，在政策学研究中具有重要性，也是研究政策运行、政策执行效果、政策反馈等多个视角的重要补充。政策工具分析起初主要广泛用于产业政策的研究，例如公共科技政策、创新政策，2000年以后在体育领域受到学者的关注。老年体育政策中的政策工具是政策制定部门用以促进老年体育健康、可持续发展而采取的具体政策手段和方式，用以判断我国老年体育政策的发展方向和特点。

2.1 政策工具二维分析框架的构建

通过梳理和分析得出，影响健康老龄化的相关行为主体主要涉及老年人个体的行为方式、家庭和居住社区、工作单位、政府相关管理部门和社会组织5类因素；因此，本文在政策工具分析时，将这5类影响老年人身心健康的重要着力点作为Y维度来考察老年体育政策的效力。最后，本文形成了基于基本政策工具的X维度，和基于个人、家庭和居住社区、工作单位、政府相关管理部门和社会组织组成的健康老龄化推进主体的Y维度，构建了政策工具分析的二维空间分析构架，如图2所示。

2.2 基于二维工具分析框架的X维度分析

2.2.1 基本政策工具分类

针对我国老年体育政策中44个紧密相关的政策，经过专家对分析工具的信度和效度评估后，将基本政策工具划分为供给型、环境型和需求型3类，即X维度。其中供给型和需求型政策工具对老年体育发展起着直接推动和拉动作用，环境型政策工具表现为间接影响作用，具体表现见表1。

2.2.2 我国老年体育政策工具应用分析

本研究对44个文本中所有“老年体育”的政策内容包含的政策单元进行分类和编码，形成本文的内容分析单元编码和基本工具分布，据此，本研究以2015年印发的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》为例（以下简称《意见》），制作了表2和表3。由于篇幅所限，只显示部分内容。

从整体来看，我国老年体育政策中政策工具兼顾运用了供给型、环境型和需求型工具，为我国老年体育的推進提供了资金、人才、信息、策略等多方面的促进与激励；但是，这3种政策工具在具体运用上呈现明显的差异与分化，供给型政策工具占政策工具整体的14%，环境型政策工具占71%，需求型政策工具占15%。显然，在政策工具选择上，政府主要以环境型工具为主，表现为一定的偏爱性。整体看来，政策工具使用最高的排前3位的分别为策略性措施（占39%）、基础设施建设（占13%）和目标规划（占8%），如图3所示。

1）环境型政策工具的运用过溢。在环境型政策中，策略性措施为39%，比例最高，而政府体育采购为0.9%，占比最低。一方面，采取大量的策略推进老年体育活动，这体现了体育在预防疾病、增进老年人健康的积极作用，同时也反映出营造老年体育活动的政策环境的重要性和紧迫性；另一方面，策略性措施是短期生效行为，外部激励不足和法规制度上的缺失是作为上位政策的老龄政策长期以来面临的境况，我国老年相关政策仍缺乏顶层设计。2015年国家体育总局等12部门关于印发《意见》的通知是各政府部门协作的良好开端；因此，老年体育政策仍然需要出台配套行政法规类政策，完善其政策体系。1999年《国家体育总局关于加强老年人体育工作的通知》、2012年《关于进一步加强老年文化建设的意见》及2015年的《意见》都有具体部署和明确要求。

2）供给型和需求型政策工具不足。需求型政策工具中国家需求占41%；其次是个人需求占39%，政府采购和外包共占2.9%。这在一定程度上表明老年体育政策受到重视，但政府采购和外包等相关政策预设得不足，将不利于老年体育活动的稳定发展。这2种政策的效用对实际操作中的老年体育活动发展具有导向性。2015年发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中明确提出，“鼓励和引导民间资本拓展适合老年人特点的文化娱乐、教育、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律维权等服务”，因此，老年体育政策的制定，要发挥政策的引领作用，强化或均衡缺失型政策工具的运用。

3）供给型政策工具的运用中，各项工具的运用相对均衡。其中，人才培养和科技发展研究各占比例仅为3%和2%，人才培养工具和科技发展研究工具处于运用不足的状态。要充分认识到加快老年体育的发展必须依赖社会体育指导员、体育科研人员、体育志愿者等多方面相关人才，这是老年体育发展的内驱力。群众体育和社区体育活动中一个重要的人群便是老年人，我国有关社会体育指导员的规划和办法中未明确提及如何发展老年人体育活动的体育指导员；因此，人力资源缺乏也是直接影响老年人科学地、有指导地、有组织地参加体育活动的重要原因。科学是老年体育发展的有力支撑，围绕市场需求向有关科研机构配置科研资源，促进老年体育科学研究，加快科研成果的转化。

4）需求型政策工具中，国家层面需求占比为6%。需求型政策中通过政府采购、服务外包等手段开拓和稳定老年体育市场，从而拉动老年体育产业的发展。然而，现阶段仅有7条的合作与外包、3条的政府体育采购得到了应用，因此，体育采购工具从量上看处于濒临缺位的状态。政府购买的影响力对老年体育产业发展具有辐射带动作用，因此，这将为老年体育活动提供政策改进空间和发展余地。

2.3 基于二维工具分析框架的Y维度分析

2.3.1 全方位促进健康老龄化的相关行为主体维度

有些国家或地区特别重视并致力于将“健康”“老龄化”融入到各个政策领域，例如，德国波兰颁布的“2004—2010年老年人健康的国家计划 · 推动积极老龄化”政策”[1]。2013年5月，北京大学国家发展研究院“中国健康与养老追踪调查（CHARLS）”项目公布的《中国人口老龄化的挑战：中国健康与养老追踪调查全国基线报告》提出“老龄化结果如何，很大程度上取决于是否能实现健康的老龄化” [2：]。我国2015年11月，我国卫生部计划生育委员会也提出，健康老龄化“十三五”专项规划正在制定之中。

美国预防研究中心健康老龄化研究网[3：]提出，健康老龄化是指老年人身、心、群的健康发展和自身身体功能的维持，健康度过晚年生活。其概念包括4个领域的内容：硬件环境（社区、工作场所提供的场地、设施）；健康行为（个人的饮食和行为方式）；健康服务（公共卫生等领域提供的服务）和社区的项目（改善老年人健康生活方式的项目推广）。由此可见，健康老龄化概念是以“基于老年人需求出发”为立场的。本文采用美国预防中心对健康老龄化的界定，从影响老年人身、心、群健康发展和身体功能的4个方面主要考察老年人自身是否拥有健康的生活方式和行为方式，居住社区或工作单位是否提供场地和设施，公共卫生等相关部门提供的硬件环境和政策，居住社区或社会组织是否提供促进健康的项目。

2.3.2 我国老年体育政策Y维度分析

本研究制出了我国老年体育活动政策工具二维分布图，如图4所示，我国老年体育政策制定中涉及政府相关管理部门的数量最多，由此可见，政府在老年体育发展中处于主导地位，这与中华人民共和国成立以来重视体育和当前应对人口老龄化目标是协调和统一的。社会组织逐渐参与老年体育政策的推进也是当前我国政府职能转变的重要举措，政府部门和社会组织合作，进一步寻求和探索政府与社会组织的多种合作渠道、途径、机制等。此外，图4中的空白证实了我国老年体育政策中向老年人个体提供体育服务的相关支持性政策缺失、居住社区和工作单位的定位标准缺失。

3 我国老年体育政策的特点

3.1 初步凸显“大体育”协同发展理念

从老年体育政策的制定参与主体来看，我国老年体育的核心政策从1999年的《关于加强老年人体育工作的通知》到2015年的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》，先后经历了由国家体育总局单独发布到12个部门共同发布的变化过程，这一改变是我国促进体育发展的重大举措，一定程度上表明各部门推进老年体育的意识渐强，但对于如何更好地调动相关管理部门的积极性、更大程度地发挥相关管理部门的作用，还缺乏深入的谋划。与此同时，缺乏在各领域任务分工的实施方案和推进老年体育的具体实施策略，而且后续未出台针对老年体育的部门间的协调机制和办法，各部门之间协同推进老年体育工作还处于初级阶段，“部门协同”的制度化建设急待加强。

3.2 近年来重视基础设施建设

1999年，《关于加强老年人体育工作的通知》中提出，要利用 “全民健身工程”的设施，引导并组织老年人开展健身活动。在城市社区和农村乡镇的改造和建设中，应大力提倡修建适合老年人体育健身的场地、设施 。 2012年，《进一步加强老年文化建设的意见》中提出“新建或改造老年人文化体育活动设施，要符合涉老工程建设标准和无障碍设施建设标准” 。2015年《意见》中较全面地提出“已有的老年人体育健身活动场地设施不得擅自改变用途，并加强管理和维护，确保其功能完好、使用安全，不被侵占、破坏” 。“要充分利用现有公共设施，在公园、广场、绿地及城市空置场所等建设适合老年人体育健身的场地设施，为老年人提供广场舞活动场地，做好电源、夜间照明等基础配套设施，有条件地配置移动音箱等器材设备” 。“要盘活存量资源，改造旧厂房、仓库、老旧商业设施等用于老年人体育健身，对现有公共体育健身场地设施进行无障碍或者适老性改造” 。

4 结论及建议

4.1 結论

1）政策文本中“老年人”界定缺位。2015年12部门联合颁布的《意见》并未对老年人进行人口学维度的界定。

2）政策文本总量不均衡。我国老年人口基数大，老龄化速度快，老年体育政策数量在整个公共体育政策中存在着体育利益受损和利益缺失的现象。老年人口的比重和数量均出现增加，但老年体育政策数量较少，体育活动促进健康的普及程度下降，出现“稀释”效应。我国老年人口基数逐渐增加，但老年体育发展缓慢，这与我国老龄化带来的诸多社会问题不相协调。

3）老年体育政策规划需进一步完善。顶层设计的老年体育政策涵盖于群众体育政策之中的有关内容，缺乏老年体育专门性的政策文件。而政策制定的主体主要由体育管理部门牵头为主，政策类型也以“通知”类别为主，在各省市执行时，一般由老年体协转发，极少数省份由省政府转发，执行效力有待强化。当前，我国群众体育政策已迈入成熟阶段，老年体育发展已有《体育法》《老年人权益法》《全民健身条例》等法律和法规引导，但在老年体育相关政策落实方面还有待继续完善。自1999年到2015年只有《意见》与其配套，尽管在《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中在场地和体育健身方面有个别涉及老年人的政策，但我国老年人体育锻炼指南和具体的推行策略缺乏。

4.2 建议

1）制订老年体育政策时要考虑不同场所的老年体育资源和指导的区别，可采取区分工作单位和居住社区的方式和应对。

2）在政策实践过程中，不可忽视老年人口多元化的特征。在当前的经济社会发展状况下，老年人群的内部呈现多元化的特点，即老年人存在着年龄、受教育程度、收入水平、健康状况等差异，其体育需求和体育健身活动的差异性处理需进一步重视。

3）深入强化老年体育工作政策制定，扩展政策体系的 “宽度”，构建进一步落实和支持性政策体系，构建以专门的老年体育政策为核心，家庭和居住社区等支持性政策为保障的政策结构，形成政策的“立体系统结构”。

4）政策工具中需加强调查研究。强化对我国老年体育发展现状的全面深入调研。进一步明晰“老年人的体育需求”，从而使政策高效发力。建立专家决策咨询论证制度、卫生和体育领域政策制定的咨询服务机构、老年体育政策研究机构，从而保障老年体育政策制订的科学性。

5）调整政策工具，坚持“大体育”协同发展理念，形成“需求导向”的内动力式老年体育政策。

参考文献：

[1] POLICY U， AGE C E. Policy position papers： healthy aging[EB/OL].[2017-05-13].www.ageuk.org.uk.

[4]中国人口老龄化的挑战：中国健康与养老追踪调查全国基线报告 [EB/OL]. [2017-05-13].http：//pkunews.pku.edu.cn/xxfz/2013-06/04/content_274291.htm.

[3] CDC WORKSHOP. Improving older adults health： opportunities and resources for CDC.[EB/OL].[2017-04-28]. www.cdc.gov/pcd/issues/2006/jan/05 0054.html.