监察体制改革背景下人民监督员制度的缺憾及完善

孙伯阳，李钢

（1.甘肃政法大学 刑事司法学院，甘肃 兰州 730070；2.甘肃行政学院 法学教研部，甘肃 兰州 730070）

人民监督员制度作为我国法律适用过程中的必要监督手段，已经固着在我国司法制度之中。人民监督员制度符合宪法规定，也符合现代法治的基本要求，顺应了公众参与司法的国际潮流，解决了“谁来监督检察院”的核心问题。对于人民监督员理论与实践问题的交流探讨，可以突破理论与现实的瓶颈，从而推动相关制度不断创新和完善。

一、人民监督员制度概述

（一）人民监督员制度概念界定

从类型层面来看，人民监督员制度是我国法律适用过程中出现的新形式，其对检察机关的监督权来源于检察机关内部的规范性文件的授权，由于没有法律的依托，监督权缺乏刚性，因而人民监督员制度也被称为软性监督制度[1]。监督可以分为内部监督和外部监督，而人民监督员制度作为一种外部监督，是公民有效参与法律适用过程的重要方式。一般来说，外部监督具有独立性、制约性、权威性等优势。所谓独立性，即监督者和被监督者互不隶属、彼此没有所谓的权力交叉或位阶关系，因而使外部监督免于位阶压迫下出现的领导干预，亦免于有权力交叉时的同僚干扰，实现对被监督者行为的客观评议，去除监督行为的神秘化，提升社会公信力；制约性是指各种监督方式可以交叉适用，互相协调，从而使每个监督客体都处在外部监督的网络之中；权威性的特点是具有确定性和强制性。而人民监督员制度正是通过外部监督，形成权利对权力在形式和实质上的制约机制。

从理论层面来分析，人民监督员制度经历了制度合法性论证阶段、制度细节反思和完善阶段、制度创新拓展阶段，以及针对上述三阶段进行研究糅合阶段。许多学者针对人民监督员制度的概念从不同的角度进行了表述，但其主要含义都是比较相近的。具体来看，人民监督员制度是对检察机关在办理案件过程中所享有的权力（比如公诉权、诉讼监督权、执行监督权等）进行外部监督，对犯罪嫌疑人不服逮捕的、拟撤销案件的、拟不起诉的案件启动监督程序进行评议，同时也对检察机关公诉权中公诉自由裁量权构成限制。因此，笔者认为，人民监督员制度是指对法律监督机关管辖的犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督，以规制侦查权、检察权和起诉权，保障程序有序、公正、廉洁运行的一种社会监督制度[2]。

（二）人民监督员制度的监督模式

按照我国实际情况，人民监督员监督案件的运作模式主要可以分为两种类型。第一种是检察院采取“自己选任人民监督员监督自己”的同级监督模式。这也是在司法实践过程中绝大多数检察院采纳的模式。该种模式的优势在于有助于提高人民监督员参与监督的积极性，也有助于拓展人民监督员发现监督案件的途径。弊端在于人民监督员在监督案件时可能鉴于检察院的情面而顺从当地检察院的意志，使监督流于形式，容易造成社会各界对人民监督员制度的公正性产生怀疑。第二种是上级检察机关选任人民监督员监督下级检察机关需要监督的案件的模式，也称为“上提一级监督模式”。这种监督模式的优势在于避免了需要实行案件监督的人民检察院自行选任人民监督员“自己监督自己”的嫌疑；同时，这种模式可以强化监督意识，整合资源，节约司法成本。不足之处在于上下级人民检察院之间会出现程序上相互交叉的情况，容易产生相互推诿、扯皮的现象，导致下一级人民检察院较难对案件侦查、诉讼时效的正确把握。另外，在这种模式下，由于人民监督员监督的对象不再是发生在自己辖区内的身边事，他们参与监督的对象可能是辖区外的案件，其主动性可能受到影响。

二、人民监督员制度的比较研究与启示

国外也有民众参与检察权的制度设计，虽然这些制度作为一种地方性知识与各国的国情和历史文化传统密切联系，但国外相似制度定位的比较研究对我国人民监督员制度的性质定位也颇有裨益，其能够提供一种制度设置合理性的间接证明，也可以为制度的完善提供可以借鉴资源，同时也能减少制度实践中的试错成本。

（一）美国大陪审团制度

美国大陪审团制度起源于英格兰法，在14世纪中期，英国司法体制上开始产生大陪审团和小陪审团之分。经过300多年的发展，大陪审团具有了它最为重要的职能：保护市民免受未授权的恶意和政治上的控诉，这也是大陪审团的基本价值和正当性基础。随着美国对陪审团制度的不断创新、完善，大陪审团制度在美国得到了很好的发展与适用，在其司法制度中发挥着重要的作用。其特点主要有以下两方面：一是大陪审团成员的选任模式独特。根据美国法律规定，美国大陪审团人员通常由16～23名陪审员组成。陪审员的选任主要有两种方式，一种是“抽签法”，另一种是“评选法”，不管采用何种方法，被挑选出来的陪审员必须得到辩方律师和检方的认可，才能真正成为陪审团的一员。二是大陪审团的监督权利明确。美国大陪审团在刑事诉讼程序中，其主要职能首先是审查起诉的权利，其次是调查取证的权利。大陪审团完成对事实部分进行认定后就自动解散，然后由检察官接手，负责案件的法律适用问题。

由此可以看出，美国的大陪审团直接分享了司法权力，在一定程度上可以说是地方自治的司法机制。对人民凭借良心能够作出公正判断的信息是大陪审团制度生命力的初始源泉，同时还需要民众积极参与的公共道德情感和责任感的支持。这就使得大陪审团自产生时起就具有独立于国家公权力机关的社会品性。因此大陪审团制度的优势在于不易被操控并且能够制约检察机关的内部权力，扩大外部监督权；其缺陷在于某些权力超越了审判监督或者审判原则的基本界限，有权力滥用的危险，所以有必要对公民介入司法系统时对其赋予的权力加以限制。

（二）日本检察审查会

日本检察审查会是根据《检察审查会法》设立的独立性机构[3]，每个检察审查会均由固定的检察审查员组成，其中一人担任会长，另有11名候补成员，在正式审查员缺席时进行补任。只要是具有日本众议院议员选举权者，就有资格被选任为检察审查员，但也设置了一些限制条件，使一部分社会成员不能被选任为检察审查员，比如，小学未毕业者、破产后未恢复权利者、聋哑盲人、判处监禁或惩役1年以上者；税务人员、海关官员、政府公务人员、律师、公证人员等；犯罪嫌疑人或被害人的亲属、法定代理人、监督人、保证人等。当检察审查员产生后，地方法院法官会在其正式履职之前告诫一些注意事项，如果在履行职务活动中实施与身份不符的违规行为，将会被追究责任。

从日本检察审查会的监督权利来看，检察审查会对其管辖区域内的检察厅行使两项职权：一是针对需要改进的检察事务向相关检察厅官员提出建议和劝告；二是针对检察官作出的不起诉决定进行审查，并作出独立的审查评议结论。检察审查会除了日本刑法规定的内乱罪、阴谋内乱罪及其同谋、违反禁止私人垄断、确保公平交易法律的犯罪案件不能审查外，对其他案件均有审查权。另外，检察审查会的审查程序可以根据案件检举人、被害人的申诉请求启动，也可以在没有申诉人的情况下依职权进行审查。

2004年之后，日本《检察审查会法》对检察审查会制度的重大修改，改变了原有的检察审查会仅能提出意见和建议而没有程序与实质上决定权的效力机制，从而使其能够作为民众的代表直接决定起诉的权利，打破了检察机关对刑事案件起诉权的垄断，因此可以看出该制度是民众对检察权中不起诉裁量权的外部监督机制和意见建议权利的行使，同时也分享了决定公诉的权力[4]。

（三）大陪审团制度与检察审查会制度对我国人民监督员制度的启示

美国的大陪审团制度从制度产生之初就能通过民众参与和直接行使权利的方式来制约检察权，日本的检察审查会制度是后来才逐渐发展至能够制约检察权的阶段，两者均是民众参与司法，行使权利以监督或制约检察权的司法民主机制，既是公民权利的保障制度，同时也是公民权利的行使方式。因此最终目的是相通的，都是为了维护司法公正防止检察权滥用而设立。美国的大陪审团制度因其制度缘起、诉讼文化和制度条件与我国的人民监督员制度有很大的差异，故可借鉴的地方不多，但是日本的检察审查会制度与我国的人民监督员制度在制度缘起、诉讼文化方面存在很多相似之处，故日本的经验对我国人民监督员制度更具有借鉴意义。首先，我国人民监督员制度与日本检察审查会制度都是公权力机关主导的专门制度设计，在此制度设计之下，检察机关的自侦权力就具有了合法性，进行这样的司法改革可以突出改革者的政绩。其次，我国人民监督员制度与日本检察审查会制度在权力行使过程中基本上是封闭的，而且检察改革一直在谋求办案质量的提高和程序的精细化。因此，人民监督员制度可以借鉴日本的经验，根据我国国情和司法实践的需求，遵循权力制约和权利保障的原则，充分发挥民众参与司法的民主精神，随着制度本身循序渐进的发展而不断将其精准化。

三、监察体制改革背景下人民监督员制度现存问题梳理

人民监督员制度从顶层设计来看，是符合群众利益和国家司法行政工作需要的，但是该制度在施行过程中存在不足之处，主要有以下几方面。

（一）人民监督员制度立法不够完善和明确

虽然宪法、人民检察院组织法、刑事诉讼法等一些法律条文中都确立了依靠群众的基本原则，可以成为人民监督员制度的法律依据，但是从这些条文的明确性和可操作性来看，还存在许多不足，尚不足以支撑人民监督员制度的发展。在人民监督员制度体系中，监督运作的基本框架依赖于最高人民检察院的几个具体的规范性文件。最高人民检察院于2016年颁布的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》中第七条规定：人民检察院应当根据案件诉讼程序、办案期限等情况，及时接受人民监督员的监督，不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限；犯罪嫌疑人在押的，不得因人民监督员的监督而超期羁押。虽然检察系统有这样的原则性规定，但是人民监督员制度的细化措施仍未以立法文本的形式出现在我国刑事司法程序当中，导致人民监督员的监督程序在司法实践当中缺乏规范，监督效果也会受到根本性的挑战。有学者认为，人民监督员制度没有写入刑事诉讼法，是考虑到人民监督员所涉及的监督领域比较宽泛，如果只作粗略的规定，则不具有可操作性；而如果对其所涉及的诉讼环节加以细化，又会增加修法的工作量和难度。但是，如果人民监督员制度在法律上不能予以协调，对人民监督员制度将会产生持续的负面影响，其价值将无法得到合理的体现[5]。

人民监督员制度在各地检察机关具体实施过程当中，因为在实施细则上缺少法律依据而面临的各种障碍。在刑事司法实践层面，我国最高领导机构和最高司法机关亦准许人民监督员制度在具体案件办理过程中进行实际运用，但这种制度在没有具体立法基础的情况下出现，反而给现有的诉讼程序造成困扰，进而使人民监督员制度的实践运用陷入窘境。比如，我国刑事司法体系中基于效率原则，对各类案件的不同阶段的诉讼期间都进行了明确的规定，但没有专门针对人民监督员的监督时间作出明确规定，也没有以特别条款就人民监督员开展监督活动而延长诉讼期间的规定。因此，在既定的诉讼期间内给人民监督员分配一定时间将会被迫拖延诉讼时间，这将对具体办案部门产生负担。

（二）人民监督员选任机制存在弊端

人民监督员的选任管理是人民监督员制度的基础性工作。目前主要有两种选任模式：一是基层人民检察院所在区域内对人民监督员进行选任和管理；二是由上级人民检察院对人民监督员进行统一的选任和管理。这两种模式在司法实践当中都存在一定的弊端，第一种选任模式容易使检察机关陷入“自选自监”的窘境之中，受到社会各界的非议；第二种选任模式虽然在一定程度上可以避免地方保护主义的侵害，但是人民监督员的选任通常是由党委、人大、政协等机关单位推荐，然后由相应的检察机关审核决定是否选任，这种程序实际上也会将监督主体局限在检察机关内部。这两种模式都在一定程度上不利于贯彻监督工作的公平公正。

2016年的《人民监督员选任管理办法》中对人民监督员的选任进行了细化，在某些方面甚至作了强化处理，比如将“省级、地市级人民检察院可以商请”变更为“司法行政机关应当发布人民监督员选任公告，接受公民自荐报名，商请有关单位和组织推荐人员报名参加人民监督员选任”①《人民监督员选任管理办法》第十条。，这种细化和强化一方面扩大了选任的主体，由单纯的检察机关更改为“司法行政机关”，另一方面将选择性条款更改为“应当”履行的行为义务。可以看出，两部文件共同确认了目前我国人民监督员以“自荐与推荐相结合”的选任模式②《人民监督员选任管理办法》第十一条。。也就是说，在人民监督员的选任过程中加入了群众的监督环节，但是根据《人民监督员选任管理办法》第十八条的明确规定，司法行政机关应当对人民监督员进行年度考核和任期考核，并将考核结果作为对人民监督员表彰奖励、免除资格或继续聘任的重要依据。这一规定会使人民监督员的选任机制出现“内部化”风险，陷入“检察院雇员”的窘境，导致在一定程度上弱化人民监督员制度的外部监督作用。

（三）监督机制与司法实践未能有效契合

在司法实践当中，由于人民监督员法律知识的欠缺，需要司法工作人员适时向人民监督员解释法律适用的程序或规则等，这就是欧美国家已经成熟的释明机制。释明机制是司法工作人员向人民监督员提供法律适用，或部分涉及案件事实的阐释与信息提供的工作。但是我国人民监督员释明制度的基本规则还没有明确构建，只是在《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》中略有提及，其第三十三条特别提出：“人民检察院应当严格按照本规定接受人民监督员的监督，不得诱导、限制、规避人民监督员对案件的监督、不得干扰人民监督员对案件的评议和表决，不得泄露人民监督员的评议、表决情况”。目前人民监督员制度的释明程序分散在评议阶段和复议阶段，这也仅仅是法律释明程序的启动窗口，与人民监督员制度的设计初衷相距甚远。

此外，人民监督员了解案情和法律适用情况的主要方式是听取承办检察官对于案件情况的介绍，这就是人民监督员制度中的“听证”机制。人民监督员在一般情况下了解案情的方式是听取案件承办人的介绍，当人民监督员提出问题而案件承办人无法厘清案件事实或情节时，案件承办人才会出示相关证据和视听资料。因此，承办检察官对案件的介绍是人民监督员了解案情的主要来源，这种做法使得人民监督员无法客观公正地了解案件的详细情况。

（四）人民监督员制度保障机制不足

在人民监督员制度的运行过程中，检察人员在向人民监督员介绍案情、出示证据和说明相关法律时，通常会对案件作一种带有倾向性的阐述，对人民监督员的监督产生不当影响。而且由于有些案件的特殊性，人民监督员在监督案件时，其人身自由权和监督中的言论自由权也难以得到保障。更为甚者，在监督过程中，人民监督员的监督经费和监督场所得不到保证，影响了监督的效果和独立性。从犯罪嫌疑人的角度来看，人民监督员制度在试行中缺乏关于犯罪嫌疑人进行辩解、陈述的规定，犯罪嫌疑人也没有正当的法律途径向检察机关提出要求提请人民监督员监督，对于监督的结果也无从知晓。因此，人民监督员制度缺乏对犯罪嫌疑人必要的心理支撑，难以在监督程序中充分发挥保障犯罪嫌疑人的合法权益的作用。

四、监察体制改革背景下人民监督员制度的完善路径

随着国家监察委员会的建制，人民监督员制度需要把握机遇，适时调整，贯彻理论指导实践、实践返璞理论的原则，更好地发挥外部监督的作用。有鉴于此，可以从以下几个方面对人民监督员制度进行完善。

（一）加快人民监督员制度的立法进程

从司法实践的角度来看，虽然人民监督员制度在全国逐步推行，也出台了一些相应的规章制度，缓和了实践当中的突出问题，但由于缺乏直接的法律依据，使这一制度饱受诟病。因此，笔者认为，适时将人民监督员制度法典化，是配合人民检察院更为有效地完成其法律监督职能的必然需求。具体而言，可以从人民监督员制度与国家监察委员会两个角度出发，共同形成针对职务犯罪等罪行的侦查、起诉、监督等刑事司法体系。这就意味着要将国家监察委员会和人民监督员制度进行结合，以立法的形式固化人民监督员制度的存立基础，这样不仅可以解决刑事司法中的公众参与问题，也可以推动以“诉讼民主”为核心内容的社会主义司法民主法治化改革的进程。

人民监督员制度的立法不仅涉及人民检察院组织法的修改，而且还涉及刑事诉讼法的修改，牵扯面比较广。如果在刑事诉讼法中加入人民监督员制度，势必会对刑事诉讼法的框架结构和稳定性造成冲击，不利于刑事诉讼法的发展。因此，有学者提出将人民监督员制度写入人民检察院组织法中，对人民监督员制度的性质、权利、义务等条款进行细化和明确，使其固化为国家层面的法律制度，这样就不会影响诉讼结构的稳定，反而具有很强的可操作性[6]。笔者赞同此观点。

（二）适度拓展人民监督员的监督范围

随着国家监察委员会的成立，职务犯罪侦查权将改由国家监察委员会行使，因此检察权与监察权在程序上需要进行有机的衔接，相互之间存在一个权力分界的界限，检察权在对职务犯罪案件提起公诉的程序中仍然享有职务犯罪的部分侦查权或补充侦查权，以及审查逮捕权和审查起诉权，因而实行人民监督员制度实有必要而非予以撤销。从司法实践层面来看，人民监督员监督的重点不应只聚焦于职务犯罪的不起诉案件，还应当拓展至所有刑事案件“拟不起诉的”情形、“犯罪嫌疑人不服逮捕的”案件、犯罪嫌疑人申请取保候审及变相不服逮捕的情形等。另外，还应加强对控告申诉检察业务的监督拓展。在实践中，各地检察机关采取了点名信访、领导包案、邀请律师介入、听证制度等一系列措施，缓解了涉检信访工作的压力，但仍有一些问题难以得到彻底解决。对于这部分信访申诉案件，检察机关单方的释法说理难以让当事人信服。因此，在此环节引入人民监督员制度，可以让人民监督员从民众的普遍价值角度对案件进行分析判断，并提出合理的处理意见，从而化解当事人的疑虑，达到社会和谐的目的。同时，还要适度拓展针对民事行政抗诉案件的监督。当前，案件当事人请求检察机关提请民事行政抗诉的申诉案件发生率较高。而对于人民检察院不同意提请民事行政抗诉的申诉人而言，往往不轻易放弃申诉权利，容易造成重复访、缠访闹访现象。此时适时引入人民监督员制度，让人民监督员充当“裁判者”的角色，或者要求人民检察院提起抗诉，或者劝解申诉人息诉息访。此外，还应加强对公安机关侦查工作、人民法院审判活动，以及羁押监管场所工作的监督，如此才能规范各行业、各机关的工作流程，提高各行业、各机关的公信力。

（三）完善人民监督员的选任管理机制

完善人民监督员的选任管理机制是深化司法改革的重要举措，有利于充分发挥司法行政职能，提高人民监督员制度的公信力。人民监督员作为一个特殊身份的群体，其任职条件既要符合社会外部监督的广泛性需要，也要符合司法监督专业性需要。故其在选任过程中应贯彻广泛性、客观公正、社会公信、适当限制等原则。笔者认为，改革人民监督员选任管理机制的侧重点在于扩大选任范围和实现独立管理。

首先，人民监督员选任的广泛性并不是无规则、无条件的，而是建立在科学的人员比例之上，除了满足2016年最高人民检察院、司法部联合发文的《选任管理办法》中规定的选任条件外，还应当从以下几个方面进行考虑：一是对国家工作人员的名额进行适当限制。从检察机关的整体职能来看，国家工作人员是检察机关予以监督的主要对象，让国家工作人员成为人民监督员在一定程度上会造成监督者与被监督者角色的混淆，不利于检察机关开展监督工作。因此，适当限制国家工作人员的名额，有利于人民监督员制度充分发挥系统外部监督的效能。二是邀请法学专家加入人民监督员队伍。由于一些犯罪案件和检察工作具有一定的专业性和复杂性，无论是人民监督员的培训还是案件监督，适当引入法学专家不但能够提高人民监督员队伍的整体素质，而且还能够促进理论与实践更好的结合，对检察公信力在社会中的建立有较好的促进作用。三是适当吸纳律师人选。律师因其对案件办理程序、事实认定、证据分析和法律适用有着专业的知识，能够抓住案件重点。因此，律师的介入不但可以使其专业知识和丰富的法律工作经验发挥监督作用，而且可以为律师能够更好地了解检察工作提供了平台。但是，为了保障人民监督员群体的中立性，律师的数量必须限制在一定的范围内，在发挥外部监督职能的同时，尽量减少人民监督员群体与案件办理存在利益关系或者不利影响的情况出现。

其次，推进人民监督员的独立管理制度。2015年《人民监督员制度改革方案》中提到对人民监督员的选任机关进行改革，提出由司法行政机关负责选任并管理人民监督员。人民监督员制度的设立初衷是对检察权进行外部的社会监督，而这一改革意味着将人民监督员的管理交给行政机关，如此一来，司法权很难不受行政机关的影响与干涉，难以实现人民监督与社会监督的效果。因此，有学者提出人民监督员的选任管理应由人大设立专门机构来负责，从而保证我国监督体制中各种监督形式的相互补充，确保人民监督员的外部监督效果落到实处[7]。同级人大常委会选任人民监督员，人民监督员被选出后就会独立于人大常委会，且同人大常委会之间没有领导与被领导的附属关系，因此人民监督员可以其自身的独立性行使外部监督的权力。

（四）健全人民监督员履职保障机制

根据最高人民检察院和各地制定的人民监督员制度规范中，人民监督员履职保障机制主要涉及监督条件的保障、独立监督的保障、人身保障和经费保障。但这些保障条款在实践当中缺乏可操作性。因此，在人民监督员制度的法制化进程中，应构建完整科学的保障体系，使制度设计的初衷与制度运行的实效能够相互吻合，提高人民群众参与司法活动的积极性和主动性，更好地发挥监督效力。

首先，从监督权保障机制来看，目前在司法实践过程中，人民监督员难以保证正常参与监督的时间，导致监督权虚置。因此，应当建立检察机关与人民监督员工作单位的协调机制，将监督工作时间认定为工作时间，并合理安排人民监督员的工作性质。同时，构建独立监督机制，保障人民监督员的监督不受人民检察院的影响，对于干涉人民监督员监督工作的情形给予法律惩戒。此外，还要保证人民监督员在监督案件时的言论不受法律追究的权利，保障人民监督员的积极性和主动性。

其次，从人民监督员物质条件保障来看，人民监督员的活动经费是由检察机关单方面规定的，并没有相应的法律来支持，也没有获得财政部门的认可，只是列入各级人民检察院的业务经费，然后由检察机关与同级财政部门协调处理。在此情况下，难以发挥人民监督员制度应有的效果。因此，可将人民监督员的工作经费纳入当地政府的财政预算，由地方政府部门统筹规划人民监督员的活动经费并保障落实，并且由地方人大常委会负责监督实施。另外，在司法实践中，人民监督员开展监督工作并没有固定的办公场所，大多数情况下是在检察业务部门的办公地点进行。为了使人民监督员客观公正地发挥监督效果，有必要设立人民监督员履行监督职责的专门活动场所，并配备相应办公用品等。